張凌云　齊曄　毛顯強(qiáng)　龔夢(mèng)潔

摘要：“十三五”以來，在中央環(huán)保督察行動(dòng)實(shí)施的背景下，對(duì)地方政府環(huán)?？冃У目己苏趯?shí)現(xiàn)從總量考核向質(zhì)量考核的轉(zhuǎn)型。針對(duì)這一重要轉(zhuǎn)型，本文從委托代理激勵(lì)設(shè)計(jì)的視角解釋了轉(zhuǎn)型發(fā)生的制度基礎(chǔ)。從激勵(lì)機(jī)制角度看，實(shí)施質(zhì)量考核的難點(diǎn)主要在兩方面，即要實(shí)現(xiàn)“信息有效”和“激勵(lì)有效”。實(shí)現(xiàn)“信息有效”要克服信息不對(duì)稱和信息模糊的問題；實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)有效”則要建立適度激勵(lì)，并克服代理人“選擇性關(guān)注”的問題。針對(duì)質(zhì)量考核難點(diǎn)，本文分析了對(duì)實(shí)現(xiàn)從總量考核向質(zhì)量考核轉(zhuǎn)型做出貢獻(xiàn)的制度變化，主要包括：①環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測部門實(shí)現(xiàn)省級(jí)垂直管理，保障了質(zhì)量監(jiān)測工作不受地方行政干擾，有助于減少信息的不對(duì)稱性。②中央環(huán)保督察行動(dòng)強(qiáng)化了“公眾參與”，主要體現(xiàn)在兩方面：一是地方政府須嚴(yán)格落實(shí)群眾舉報(bào)的問題；二是舉報(bào)問題的整治結(jié)果須全面接受群眾監(jiān)督?！肮妳⑴c”的強(qiáng)化有助于減少信息的不對(duì)稱性和模糊性。③“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的新型責(zé)任機(jī)制糾正了地方環(huán)保工作中“權(quán)責(zé)不一”的問題。地方黨委的職責(zé)強(qiáng)化，有助于提升地方政府在環(huán)保工作上的履職能力。④更為嚴(yán)厲的問責(zé)機(jī)制提高了地方黨委和政府決策中“選擇性關(guān)注”的成本，能有效規(guī)避“選擇性關(guān)注”現(xiàn)象的發(fā)生。雖然這些制度調(diào)整為質(zhì)量考核的實(shí)施提供了直接基礎(chǔ)， 但從更深層次來看，上述制度變化發(fā)生在一個(gè)底層制度變革的大背景下。由于公眾參與得到了實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)化，環(huán)境治理從以政府內(nèi)部行政考核為基礎(chǔ)的管理模式，逐步邁向了以全社會(huì)網(wǎng)格化信息為基礎(chǔ)的公共治理新階段。

關(guān)鍵詞 ：總量考核；質(zhì)量考核；制度分析；環(huán)境管理；公共治理

中圖分類號(hào)：X32

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2018）10-0105-07 DOI：10.12062/cpre.20180403

在多層級(jí)、多任務(wù)的政府委托-代理關(guān)系中，如何激勵(lì)代理人是個(gè)難題。為應(yīng)對(duì)這一難題，上級(jí)政府通常選擇量化指標(biāo)來考察下級(jí)的完成情況，努力建立一種以“清晰化、簡單化和數(shù)字化”為特征的科學(xué)管理模式[1-2]。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也存在這一現(xiàn)象。污染物排放總量考核通常比環(huán)境質(zhì)量考核更為有效?？偭靠己说囊粋€(gè)成功案例就是“十一五”時(shí)期的主要污染物減排考核?！秶窠?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》（簡稱《“十一五”規(guī)劃》）首次將污染物總量減排指標(biāo)作為約束性指標(biāo)提出，要求在“十一五”末實(shí)現(xiàn)化學(xué)需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）兩項(xiàng)污染物排放總量減少10%的目標(biāo)。這一考核到“十一五”末期交出了令人滿意的答卷，COD和SO2排放量分別比“十五”末期下降了12.45%和14.29%。

然而，幾項(xiàng)污染物排放量的減少并不完全等同于環(huán)境質(zhì)量的改善。當(dāng)面對(duì)城市霧霾持續(xù)肆虐和水體污染依然嚴(yán)重的問題，民眾并未體會(huì)到亮麗的成績單帶來的成效，甚至產(chǎn)生了質(zhì)疑[3]。在《國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（簡稱 《“十三五”規(guī)劃》）中，環(huán)境質(zhì)量類指標(biāo)首次作為約束性指標(biāo)提出。在中央環(huán)保督察行動(dòng)實(shí)施的背景下，環(huán)境質(zhì)量考核正在各地得以落實(shí)。除大量新聞報(bào)道外，作者于2017年在多地開展的調(diào)研也看到，很多地方政府都在花大力氣解決環(huán)保工作中的老大難問題，切實(shí)提升了水體質(zhì)量和空氣質(zhì)量。

從以總量考核為主到以質(zhì)量考核為主，為什么能夠順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型？這一轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)的制度原因又是什么？這就是本文試圖回答的問題。作者分別以“十一五”主要污染物減排考核為落實(shí)總量考核的案例和“十三五”中央環(huán)保督察行動(dòng)為落實(shí)質(zhì)量考核的案例，對(duì)從總量向質(zhì)量考核轉(zhuǎn)型的制度原因進(jìn)行分析。

1 分析框架

相比于污染物排放量的削減而言，環(huán)境質(zhì)量的改善并非代理人容易通過短期努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，以環(huán)境質(zhì)量為指標(biāo)的考核面臨著對(duì)代理人績效指標(biāo)有效測量、為代理人提供適度激勵(lì)[4-5]和避免代理人“選擇性關(guān)注”[6]等難題。在政府的委托代理中，代理人面臨著多任務(wù)的委托。當(dāng)存在“數(shù)量型”任務(wù)的強(qiáng)激勵(lì)時(shí)，那些不易觀測產(chǎn)出也不易監(jiān)督過程的“非數(shù)量型”任務(wù)，即便本應(yīng)該是政府的核心工作，但也很可能不受重視[7]

為解決質(zhì)量考核存在的難題，參照Milgrom和Robert[8]提出的關(guān)于最優(yōu)激勵(lì)合同設(shè)計(jì)的原理，本文提出有效的質(zhì)量考核須遵循的兩大原則：信息有效原則和激勵(lì)有效原則。

1.1 信息有效原則

信息有效原則是指信息應(yīng)該準(zhǔn)確有效，且產(chǎn)生誤差的可能性越小越好。信息的有效性考察兩個(gè)方面；信息的不對(duì)稱性和信息的模糊性[9]。

首先是信息的不對(duì)稱性問題，這是委托-代理中的常見問題，尤其是在多層級(jí)的委托-代理中。政府縱向的層級(jí)越多，信息流動(dòng)的路徑越長，則上下級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱程度就越深?？s短層級(jí)是應(yīng)對(duì)信息不對(duì)稱問題的主要手段之一。

其次是信息的模糊性問題，即對(duì)于同樣的信息，人們可能會(huì)有不同的解釋。值得注意的是，模糊性問題不會(huì)因?yàn)樾畔⒌脑黾佣纳芠10]，也就是說，針對(duì)信息不對(duì)稱問題的激勵(lì)設(shè)計(jì)，只能增加信息傳遞的準(zhǔn)確性，但并不能解決因各級(jí)代理人不同的解釋而產(chǎn)生的信息模糊性問題。

1.2 激勵(lì)有效原則

激勵(lì)有效原則是指激勵(lì)的設(shè)計(jì)應(yīng)該盡可能使代理人規(guī)避“關(guān)注性選擇” 傾向，并且有能力去完成委托任務(wù)。要使質(zhì)量考核有效實(shí)施，激勵(lì)設(shè)計(jì)須克服兩方面的難題：激勵(lì)適度難題和等報(bào)酬難題。

第一，激勵(lì)適度難題。激勵(lì)強(qiáng)度的設(shè)計(jì)與對(duì)代理人績效測量的準(zhǔn)確程度相關(guān)。如果代理人的績效能夠被準(zhǔn)確測量，那么就應(yīng)該實(shí)施高強(qiáng)度激勵(lì)；如果不能，提高激勵(lì)強(qiáng)度反而誘導(dǎo)代理人出現(xiàn)錯(cuò)誤行為。

激勵(lì)強(qiáng)度的設(shè)計(jì)還與代理人實(shí)際完成任務(wù)的能力有關(guān)。如果是代理人能夠通過努力完成的，則激勵(lì)是有效的，反之，只能演變成一種形式化的考核。董強(qiáng)等[11]提出了在農(nóng)村政策執(zhí)行中出現(xiàn)的“監(jiān)督軟化”問題，認(rèn)為政策執(zhí)行中的監(jiān)督常常是一種形式化的監(jiān)督。深層原因就在于，壓力型體制下政策目標(biāo)層層分解，基層政府有時(shí)面臨的任務(wù)根本無法完成，這時(shí)就不得不以監(jiān)督軟化的形式來應(yīng)對(duì)。

第二，等報(bào)酬難題。等報(bào)酬難題是指，如果代理人在不同任務(wù)之間進(jìn)行的時(shí)間和精力的分配很難被委托人監(jiān)督，那么代理人從他（她）實(shí)際付出努力的任何工作中獲得的邊際收益必定相等。對(duì)代理人的一部分活動(dòng)提供強(qiáng)激勵(lì)，會(huì)導(dǎo)致該代理人減少從事其他活動(dòng)的努力。等報(bào)酬難題導(dǎo)致了代理人執(zhí)行過程中的“選擇性關(guān)注”傾向，忽視那些不易觀測代理人努力的產(chǎn)出和不易監(jiān)督過程的“非數(shù)量型”任務(wù)。

2 從總量考核到質(zhì)量考核

2.1 總量考核

中國自1996年建立了對(duì)主要污染物排放總量實(shí)施控制的制度，并在《國家環(huán)境保護(hù)第九個(gè)五年計(jì)劃》中提出了12種污染物總量控制目標(biāo)。2016年，COD和SO2兩項(xiàng)污染物的總量控制指標(biāo)作為約束性指標(biāo)被納入《“十一五”規(guī)劃》，減排考核行動(dòng)取得了明顯成效。本部分在結(jié)合文獻(xiàn)研究和實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，將對(duì)總量考核數(shù)據(jù)的生成機(jī)制和應(yīng)用情況進(jìn)行梳理。用于政府績效考核的總量數(shù)據(jù)主要有兩套：環(huán)境統(tǒng)計(jì)和減排核算，本文重點(diǎn)對(duì)這兩套數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

2.1.1 總量數(shù)據(jù)的生成

（1）環(huán)境統(tǒng)計(jì)。環(huán)境統(tǒng)計(jì)中關(guān)于主要污染物排放的統(tǒng)計(jì)范圍主要包括工業(yè)源和生活源。工業(yè)源采用重點(diǎn)調(diào)查、非重點(diǎn)估算的方式，生活源采用估算的方式計(jì)算污染物排放量。

工業(yè)源的重點(diǎn)調(diào)查單位排污量占該區(qū)域排污申報(bào)登記庫中單位排放總量的85%以上，這個(gè)名錄是每年更新的。因此，對(duì)重點(diǎn)調(diào)查單位排放量的統(tǒng)計(jì)是環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作的重點(diǎn)。重點(diǎn)調(diào)查單位首先填報(bào)統(tǒng)計(jì)報(bào)表，主要內(nèi)容包括生產(chǎn)和污染排放信息。環(huán)保部門對(duì)收到的報(bào)表進(jìn)行審核校驗(yàn)，并選用實(shí)測法、物料衡算法或排放系數(shù)法確定污染物排放數(shù)據(jù)。事實(shí)上，這項(xiàng)工作主要是由市縣級(jí)基層政府開展，由于人力資源等因素的限制，重點(diǎn)調(diào)查單位的排污量確定有很大的主觀隨意性。在“十一五”減排實(shí)施以前，環(huán)境統(tǒng)計(jì)一般都?xì)w計(jì)劃財(cái)務(wù)科室管理，有的地方甚至由會(huì)計(jì)代管，工作人員的專業(yè)素質(zhì)普遍不高，且身兼數(shù)職，尤其是在縣級(jí)。在審核匯總重點(diǎn)調(diào)查單位的排污數(shù)據(jù)時(shí)，也一般只對(duì)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)變動(dòng)較大的以及該地區(qū)的少數(shù)幾個(gè)重點(diǎn)企業(yè)的排污量進(jìn)行校核。一般情況下，他們只是在歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上加以主觀估計(jì)來確定企業(yè)的排污量，隨意性較大。在調(diào)研中看到，環(huán)保部門工作人員對(duì)企業(yè)填報(bào)表格的隨意涂改現(xiàn)象十分普遍。

主要污染物減排工作實(shí)施以后，雖然環(huán)境統(tǒng)計(jì)的程序沒有明顯變化，但由于環(huán)境統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)與減排結(jié)果相關(guān)，環(huán)境統(tǒng)計(jì)的結(jié)果實(shí)質(zhì)上受到了減排考核結(jié)果的影響。雖然環(huán)境統(tǒng)計(jì)和減排核算關(guān)于污染物計(jì)算方法完全不同，但從官方公布的數(shù)據(jù)來看，環(huán)境統(tǒng)計(jì)的年度變化量與每年的減排核算量是基本一致的（見圖1）。

（2）主要污染物減排量核算。關(guān)于主要污染物減排量的核算，本文以“十一五”時(shí)期的核算方法為例來分析。理論上，環(huán)境統(tǒng)計(jì)的年度變化值就可以作為年度減排量的考核依據(jù)，但由于環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)本身存在的各種問題，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象普遍存在?！笆晃濉逼陂g，制定了一套新的減排核算方法體系。

新減排核算方法的設(shè)計(jì)思路源于時(shí)任總量司長的趙華林作援疆干部時(shí)積累的牧羊經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于牧羊人來說，羊有沒有長肉、長多少肉是一個(gè)非常重要的問題。然而，該如何來判斷呢？一套傳統(tǒng)的方法十分有效，即通過觀察羊有沒有吃草來判斷羊有沒有長肉。源于“羊論”的啟發(fā)，環(huán)?？偩謱⒂?jì)算污染物排放年度變化量的思路從原來計(jì)算兩年的環(huán)境統(tǒng)計(jì)總量之差轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)算年度的“新增排放量”和“新增削減量”之差。

ΔE=E1- R

式中， ΔE污染物排放年度變化量；E1核算期污染物新增排放量；R核算期污染物新增削減量。

經(jīng)過分析，趙華林和同事們很快找到了衡量COD和SO2減排指標(biāo)的“草”。由于COD的源頭主要是工業(yè)生產(chǎn)和居民生活，因此，要計(jì)算這兩類COD排放量，主要是看GDP的增量和城鎮(zhèn)化率的增量即可。同理分析，衡量SO2的增量則可通過燃煤的增加量來確定。算清新增排放量后，接下來就是要核算新增削減量。新方案中對(duì)年度新增削減量的核算是以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，分為工程減排、結(jié)構(gòu)減排和管理減排三類，并對(duì)可認(rèn)定的項(xiàng)目做出了具體的規(guī)定，使用實(shí)測法、物料衡算、排放系數(shù)法進(jìn)行核算。

在污染物減排工作中，最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是減量審核，即地方上報(bào)減排核算數(shù)據(jù)后，由上級(jí)核查組進(jìn)行審核。審核方式分為三種：省內(nèi)自核、日常督查和定期核查。區(qū)域督查中心代表環(huán)保部對(duì)地方政府減排工作完成情況的正式核查，每年進(jìn)行兩次，核查結(jié)果即作為中央認(rèn)定的減排核算量（見圖2）。

2.1.2 總量考核：以數(shù)字達(dá)標(biāo)促實(shí)質(zhì)推進(jìn)

用總量來考核地方環(huán)?？冃У膬?yōu)勢(shì)在于，考核指標(biāo)清晰明確，地方工作有著眼點(diǎn)。在“十一五”時(shí)期配合有力的核算核查機(jī)制，有效推進(jìn)了地方環(huán)保工作的進(jìn)展。

如在COD減排核算中，建設(shè)城鎮(zhèn)污水處理廠是可被認(rèn)定的項(xiàng)目。在地方減排項(xiàng)目缺乏的情況下，建設(shè)污水處理廠就成了一個(gè)有效應(yīng)對(duì)考核的辦法?！笆晃濉逼陂g，中國的城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)整體上實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，累計(jì)新增城市污水日處理能力超過 6 000萬 m3，比“十五”末期的總和還多。又如在SO2減排核算中，建設(shè)脫硫設(shè)施是可被認(rèn)定的項(xiàng)目，到“十一五”末期，全國的火電脫硫機(jī)組裝機(jī)比例與“十五”末期相比，從12%提高到82.6%。鋼鐵燒結(jié)機(jī)煙氣脫硫設(shè)施累計(jì)建成并投入運(yùn)行的有170臺(tái)，占燒結(jié)機(jī)臺(tái)數(shù)的比例從0提高到15.6%[12]。

雖然總量考核效果顯著，但是缺點(diǎn)也十分明顯。

一方面，有限的幾項(xiàng)污染物總量指標(biāo)變化畢竟不能完全體現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的變化。為追求數(shù)字達(dá)標(biāo)，地方政府可能只會(huì)重點(diǎn)關(guān)注能被認(rèn)定減排量的工作，而忽視其他對(duì)提升環(huán)境質(zhì)量同樣重要但不能被認(rèn)定的工作。來自美國NASA發(fā)射的Aura衛(wèi)星OMI傳感器在2005—2008年的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，自2007年起，中國的SO2濃度呈現(xiàn)出了明顯的下降趨勢(shì)，但同期另一個(gè)不在考核范圍內(nèi)，但也很重要的大氣污染物NOx濃度卻沒有明顯變化[13]。

另一方面，在總量數(shù)據(jù)的核算中，由于方法本身的誤差和人為干預(yù)的因素，會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)的變化未必是真實(shí)情況的反映。從上述數(shù)據(jù)生成機(jī)制來看，數(shù)據(jù)的形成主要是通過計(jì)算得到，而計(jì)算過程中系數(shù)的選取就有較大的誤差空間。此外，行政系統(tǒng)對(duì)于數(shù)據(jù)的調(diào)整也有很大的決定權(quán)，例如，在調(diào)研的J省Y市，由于很多企業(yè)都不在原來環(huán)境統(tǒng)計(jì)的名錄范圍內(nèi)，因此，即便按照結(jié)構(gòu)減排的要求實(shí)施關(guān)停，也不能被中央督察組認(rèn)定減排量。

2.2 向質(zhì)量考核的轉(zhuǎn)型

2.2.1 委托任務(wù)：從“總量減排”到“環(huán)境責(zé)任”

在《“十三五”規(guī)劃》中，環(huán)境質(zhì)量類的指標(biāo)首次作為約束性指標(biāo)提出，對(duì)空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)的比率和地表水水質(zhì)級(jí)別的比例都提出了要求。不同于單項(xiàng)污染物的排放量變化，要改善環(huán)境質(zhì)量，對(duì)地方環(huán)保工作提出的是全方位的要求。

為配合環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，中央出臺(tái)了一系列的政策文件，啟動(dòng)了環(huán)保督查和中央環(huán)保督察行動(dòng)，對(duì)地方環(huán)保監(jiān)督的思路從“督企”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸秸薄?014年12月，環(huán)保部印發(fā)了《綜合督查工作暫行辦法》，同年又出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》，規(guī)定將“約談”作為對(duì)地方政府履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)督手段之一。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)文件《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，方案提出在環(huán)保工作中實(shí)行“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，這意味著“督政”的對(duì)象不僅局限于行政部門，而將黨委也納入進(jìn)來。中央環(huán)保督察的實(shí)施特點(diǎn)是：以問題為導(dǎo)向、以查責(zé)任為重點(diǎn)、以嚴(yán)格問責(zé)為手段，這一行動(dòng)突出了對(duì)“責(zé)任”的考核。

中央環(huán)保督察主要包含督察準(zhǔn)備、督察進(jìn)駐、督察報(bào)告、督察反饋、移交移送、整改落實(shí)、立卷歸檔七個(gè)環(huán)節(jié)，其中督察進(jìn)駐最關(guān)鍵。中央環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐期間，采取多種方式了解地方的環(huán)境問題，包括聽取匯報(bào)、查閱資料、訪問談話、受理舉報(bào)和現(xiàn)場抽查等。對(duì)于督察出的問題，中央環(huán)保督察組堅(jiān)持邊督察、邊移交、邊整改和邊督辦的原則來解決問題。各地所制定的整改方案，須明確責(zé)任單位，并有明確的整改目標(biāo)、措施和時(shí)限[14]。

2.2.2 地方應(yīng)對(duì)：從“數(shù)字應(yīng)對(duì)”到“實(shí)質(zhì)應(yīng)對(duì)”

在嚴(yán)格的責(zé)任考核機(jī)制下，地方的應(yīng)對(duì)從僅僅完成數(shù)字指標(biāo)，到必須落實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。環(huán)境質(zhì)量的改善并非易事，自2016年的中央環(huán)保督察行動(dòng)啟動(dòng)以來，通過大量的新聞報(bào)道和作者調(diào)研所見，多個(gè)地方對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度和整改力度都達(dá)到了前所未有的高度。

以中央督察組的首個(gè)進(jìn)駐點(diǎn)河北省為例來看。督察組于2016年初進(jìn)駐河北省，分31批共交辦地方2 856件群眾舉報(bào)的環(huán)境問題。在中央督察組進(jìn)駐期間，河北省也啟動(dòng)了6個(gè)省級(jí)督查組，對(duì)各市查處情況進(jìn)行現(xiàn)場核查。《河北新聞聯(lián)播》和《河北日?qǐng)?bào)》多次通報(bào)了中央環(huán)境保護(hù)督察組交辦的重點(diǎn)環(huán)境問題查處情況。各市也嚴(yán)格按照要求，對(duì)交辦的環(huán)境問題及時(shí)查處、反饋和公開，并嚴(yán)肅追責(zé)。截止到2016年5月，2 856件群眾舉報(bào)的問題全部辦結(jié)，全省共取締關(guān)停環(huán)境違法企業(yè)200家，立案處罰125起，行政約談65人，行政拘留123人，責(zé)任追究366人。

經(jīng)過努力，河北省的環(huán)境質(zhì)量確實(shí)得到了好轉(zhuǎn)，特別是大氣環(huán)境質(zhì)量明顯改善。2016年1—3月，全省平均達(dá)標(biāo)天數(shù)為53 d，較2015年同期增加了20 d，平均重污染天數(shù)為11 d，較2015年同期減少了5 d。中央環(huán)保督察組下沉督察的5市，包括石家莊市、唐山市、保定市、邢臺(tái)市和邯鄲市，空氣質(zhì)量也都明顯改善[15]。

在作者走訪的F省L市下轄的W縣、S縣、X區(qū)和Z市都看到當(dāng)?shù)卣鼉赡暝谏i養(yǎng)殖業(yè)整治方面所下的功夫。在四個(gè)縣市，生豬養(yǎng)殖業(yè)都是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的支柱產(chǎn)業(yè)，但由于污染治理措施不到位，造成的污染也十分嚴(yán)重。政府為徹底整治養(yǎng)豬業(yè)帶來的污染問題，一方面積極爭取資金對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，另一方面，加強(qiáng)入戶宣傳和環(huán)境執(zhí)法工作，大力清理豬圈。清理的過程相當(dāng)困難，甚至爆發(fā)過暴力沖突。但在政府的有力推進(jìn)下，仍堅(jiān)持完成了豬舍的拆除工作。這一工作對(duì)于當(dāng)?shù)厮|(zhì)的改善作用十分明顯，有的縣市甚至將水質(zhì)從劣V類提升到III類。

3 考核轉(zhuǎn)型的制度分析

結(jié)合質(zhì)量考核激勵(lì)設(shè)計(jì)的難點(diǎn)問題，本部分重點(diǎn)考察在從總量向質(zhì)量考核轉(zhuǎn)型過程中發(fā)生的制度變化，以闡釋這一轉(zhuǎn)型能成功實(shí)現(xiàn)的制度原因是什么。

3.1 信息有效難題

3.1.1 監(jiān)測直管：減少信息的不對(duì)稱性

2016年9月，《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（簡稱《直管意見》）發(fā)布。本文重點(diǎn)關(guān)注其中關(guān)于監(jiān)測管理體制改革的內(nèi)容，有兩方面要點(diǎn)：

（1）強(qiáng)化省級(jí)環(huán)保部門的人事權(quán)力?！吨惫芤庖姟窂?qiáng)化了省級(jí)環(huán)保部門的人事權(quán)力，規(guī)定市級(jí)環(huán)保局雖仍為市級(jí)政府部門，但須實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理。市局局長和副局長由省廳（局）提名，市局黨組書記、副書記和成員由省廳（局）審批任免。

（2）上收環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測為省級(jí)管理?！吨惫芤庖姟诽岢鰧⒃胤江h(huán)保的兩大監(jiān)測任務(wù)（質(zhì)量監(jiān)測和污染源監(jiān)測）實(shí)行分開管理。各省及所轄市縣的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作收歸省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理。將原有市環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)調(diào)整為省環(huán)保部門駐市監(jiān)測機(jī)構(gòu)，由省環(huán)保部門直接管理。省環(huán)保部門承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費(fèi)，并負(fù)責(zé)任免其領(lǐng)導(dǎo)班子成員。

原有縣環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)隨縣環(huán)保局一并上收到市級(jí)，由市級(jí)承擔(dān)人員和工作經(jīng)費(fèi)?？h環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測，支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法，同時(shí)做好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的相關(guān)工作。

這項(xiàng)改革雖然還只實(shí)現(xiàn)了省以下直管，但對(duì)于保障環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作不受地方行政干擾，從而為提升數(shù)據(jù)質(zhì)量提供了保障[16]。結(jié)合自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)體系的完善，中央及省級(jí)部門能及時(shí)準(zhǔn)確地了解市縣環(huán)境質(zhì)量的情況，為基于質(zhì)量信息的考核提供了重要的支持。

3.1.2 強(qiáng)化“公眾參與”：減少信息的不對(duì)稱性和模糊性

“公眾參與”一直是公共政策實(shí)施的一項(xiàng)重要議題。在條文規(guī)則上，也早被納入了各項(xiàng)法律法規(guī)。然而，從實(shí)際的執(zhí)行來看，公眾不論是在參與決策還是執(zhí)行監(jiān)督上，發(fā)揮的作用都很有限。

中央環(huán)保督察行動(dòng)強(qiáng)化了“公眾參與”的作用，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，委托任務(wù)源于公眾。在中央環(huán)保督察行動(dòng)中，地方被交辦整改的任務(wù)主要是中央督察組在督察進(jìn)駐環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的具體問題。其中，群眾舉報(bào)是一個(gè)重要的問題來源途徑。針對(duì)群眾舉報(bào)的問題，督察組會(huì)交辦地方進(jìn)行整改并限期完成。公眾的參與，將地方政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)細(xì)化為群眾反映的具體問題，有利于減少信息的模糊性，也有利于地方政府有的放矢地解決問題。

第二，強(qiáng)化了公眾的信息監(jiān)督。

在中央環(huán)保督察行動(dòng)中，對(duì)于督察組交辦給地方的案件，地方的整治進(jìn)展要通過多種渠道向公眾公開，接受公眾的監(jiān)督。一臺(tái)一報(bào)一網(wǎng)（一臺(tái)即省級(jí)電視臺(tái)，一報(bào)即省級(jí)黨報(bào)，一網(wǎng)即省級(jí)人民政府網(wǎng)站）是信息公開的主要渠道。從作者調(diào)研的情況來看，這項(xiàng)規(guī)定并沒有成為一紙空文，而是在地方被嚴(yán)格的執(zhí)行著。這一轉(zhuǎn)變有著重要的意義。之前對(duì)地方政府履行環(huán)境職責(zé)的有效監(jiān)督主要局限在政府內(nèi)部，而身處當(dāng)?shù)氐睦习傩詹攀黔h(huán)境保護(hù)成效最直接的感受者。公眾監(jiān)督的落實(shí)，是減少信息不對(duì)稱最有效的手段。

3.2 激勵(lì)有效難題

3.2.1 “黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”：提升政府履行職責(zé)的能力

“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”是關(guān)于環(huán)境保護(hù)政府責(zé)任關(guān)系的一個(gè)重要調(diào)整。此前，環(huán)境保護(hù)主要是行政部門的責(zé)任，而在中國黨政合一的體制下，地方的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的決策權(quán)實(shí)際掌握在黨委手中，因此，長期以來形成了環(huán)境保護(hù)“權(quán)責(zé)不一”的情況?！皺?quán)責(zé)不一”不僅妨礙了責(zé)任追究，也給行政部門的環(huán)保工作增加了壓力。尤其是在以重工業(yè)為地方經(jīng)濟(jì)主要發(fā)展驅(qū)動(dòng)力的時(shí)期，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展常常是相互矛盾的[17]。在政治激勵(lì)和財(cái)政約束等制度的影響下，地方政府有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)以環(huán)境的代價(jià)來換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[18-19]。地方政府及其下屬的環(huán)境保護(hù)行政部門通常是在與地方經(jīng)濟(jì)決策相對(duì)抗的環(huán)境下，履行對(duì)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。在調(diào)研中，就有環(huán)保局長調(diào)侃自己的位置是“坐得住的站不??；站得住的坐不住”。意思是，如果嚴(yán)格履行環(huán)境保護(hù)的崗位職責(zé)，就有丟掉烏紗帽的風(fēng)險(xiǎn)。處在夾縫中生存的地方政府，對(duì)于環(huán)境保護(hù)通常只能停留在表面文章上。

近年來，在將地方黨委納入環(huán)境保護(hù)職責(zé)的改革指導(dǎo)思想下，出臺(tái)了一系列文件，包括《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》等等。在地方環(huán)境保護(hù)工作中強(qiáng)化黨委的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，并不是削弱地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，相反，是為地方政府開展環(huán)境保護(hù)工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[20]。

“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的責(zé)任機(jī)制實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了地方政府在環(huán)境保護(hù)上的決策和執(zhí)行能力。權(quán)責(zé)統(tǒng)一后的黨委和地方政府，在地方的經(jīng)濟(jì)事務(wù)和環(huán)境保護(hù)的決策上，有更為明確一致的決策傾向。當(dāng)環(huán)境保護(hù)成為地方最高決策者首要關(guān)注的政策議題后，地方在資金和人力等資源上有更大的投入意愿，在政策的執(zhí)行上也有更為堅(jiān)決的執(zhí)行力。之前不可能完成的任務(wù)，在這一體制下重新變?yōu)榭赡??？此破D巨的任務(wù)曾使地方畏難不前，現(xiàn)在也成為堅(jiān)決要啃的硬骨頭。

3.2.2 嚴(yán)厲問責(zé)：規(guī)避“選擇性關(guān)注”

嚴(yán)厲問責(zé)，是中央環(huán)保督察的一大特色。截至2017年底，全國已完成了首輪四批對(duì)全國除港、澳、臺(tái)地區(qū)以外的31個(gè)?。▍^(qū)、市）全覆蓋的督察任務(wù)。據(jù)環(huán)保部于2017年12月28日新聞發(fā)布會(huì)的通報(bào)，首輪環(huán)保督察共受理群眾信訪舉報(bào)13.5萬余件，累計(jì)立案處罰2.9萬家，罰款約14.3億元；立案偵查1 518件，拘留1 527人；約談黨政領(lǐng)導(dǎo)干部18 448人，問責(zé)18 199人[21]。

不僅問責(zé)人數(shù)多，追責(zé)層次高也是前所未有的。以祁連山為例，中央環(huán)保督察問責(zé)已不僅僅停留在基層干部層面，而是高層問責(zé)。在督察組進(jìn)駐期間，發(fā)現(xiàn)了甘肅省祁連山自然保護(hù)區(qū)被嚴(yán)重破壞的問題，三名副省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)因此案被問責(zé)。同月，甘肅原省委書記王三運(yùn)落馬，對(duì)祁連山環(huán)境問題不重視、不作為是他的問題之一。在專題片《巡視利劍》中，也披露了王三運(yùn)對(duì)祁連山生態(tài)破壞負(fù)有重大責(zé)任的問題。

對(duì)地方政府官員，尤其是黨委高層領(lǐng)導(dǎo)的嚴(yán)厲問責(zé)機(jī)制，大大提升了地方黨委和政府決策中“選擇性關(guān)注”的成本，能有效規(guī)避“選擇性關(guān)注”現(xiàn)象的發(fā)生。

4 討論與小結(jié)

從總量考核到質(zhì)量考核，是中國環(huán)境管理制度的一次重要轉(zhuǎn)型。本文從委托代理激勵(lì)設(shè)計(jì)的視角解釋了這一轉(zhuǎn)型發(fā)生的制度基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)的環(huán)境管理中，中央對(duì)地方政府環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施質(zhì)量考核的難點(diǎn)主要在于兩個(gè)方面，即要實(shí)現(xiàn)“信息有效”和“激勵(lì)有效”。實(shí)現(xiàn)“信息有效”要克服信息的不對(duì)稱性和模糊性兩個(gè)難題。實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)有效”要滿足激勵(lì)適度原則，并規(guī)避不同激勵(lì)間的等報(bào)酬問題。針對(duì)質(zhì)量考核的這兩大難點(diǎn)，本文分析了對(duì)實(shí)現(xiàn)從總量考核向質(zhì)量考核轉(zhuǎn)型做出貢獻(xiàn)的制度變化，包括質(zhì)量監(jiān)測部門垂直管理、公眾參與機(jī)制的強(qiáng)化、“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的新型責(zé)任機(jī)制以及更為嚴(yán)厲的問責(zé)機(jī)制等。

從激勵(lì)機(jī)制的層面來看，正是這些制度的調(diào)整為質(zhì)量考核的實(shí)施提供了直接的基礎(chǔ)。但從更深層次來看，上述制度的調(diào)整發(fā)生在底層制度變革的大背景下，即環(huán)境管理正在從局限于政府內(nèi)部的行政管理事務(wù)向多主體參與的公共治理事務(wù)的轉(zhuǎn)型。在這一轉(zhuǎn)型過程中，公眾參與得到實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)化，環(huán)境治理從以政府內(nèi)部行政考核為基礎(chǔ)的管理模式，開放為以全社會(huì)網(wǎng)格化信息為基礎(chǔ)的公共治理。地方政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)責(zé)任的體現(xiàn)，也從僅僅實(shí)現(xiàn)行政體系自上而下的考核指標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛘嬲纳骗h(huán)境質(zhì)量的責(zé)任踐行。

令人欣喜的制度轉(zhuǎn)型正在發(fā)生，然而，如何使之得以持續(xù)并深化則是一個(gè)難題。中央環(huán)保督察行動(dòng)之所以能有效地促進(jìn)地方政府履行改善環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，一個(gè)不能忽視的前提是，地方環(huán)境治理任務(wù)的政治化。不同于韋伯所提出的官僚制形式，中國的政府官僚制是一個(gè)以政治化為特征的官僚制，在行政系統(tǒng)之上有一個(gè)強(qiáng)有力的中央政治權(quán)力。在這個(gè)體系中，通過將行政任務(wù)政治化的途徑，中央能有效地調(diào)動(dòng)整個(gè)官僚體系，以實(shí)現(xiàn)自上而下的政治目標(biāo)。然而，這種機(jī)制對(duì)于環(huán)境保護(hù)而言并非是可持續(xù)和穩(wěn)定的，它的有效性取決于中央的目標(biāo)選擇和自上而下施加的壓力強(qiáng)度。以公眾參與為特征的網(wǎng)格化治理機(jī)制才是地方政府能夠真正落實(shí)環(huán)境責(zé)任的長效機(jī)制。在當(dāng)前轉(zhuǎn)型的契機(jī)下，完善公眾參與機(jī)制的制度化建設(shè)，是鞏固和落實(shí)現(xiàn)行環(huán)境治理改革成效的根本途徑。

（編輯：李 琪）

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Abstract Under the background of the Chinese central environmental protection inspection campaign implementation， the assessment on environmental performances of local governments is undergoing an institutional transition from quantitybased to qualitybased assessment. This article explains the transition from an institutional perspective. In principleagent relationships， the difficulties of a qualitybased assessment include collecting precise information and providing impactful incentives. To get precise information we need to avoid the problems of information asymmetry and information ambiguity. To provide impactful incentives we need to design an appropriate incentive and avoid the agents tendency of selective attention. In response to those two difficulties， this paper analyzes the institutional changes that contribute to the transition of governmental environmental protection assessment. Firstly， implementing vertical management for the environmental quality monitoring department is helpful to reduce the asymmetry of information. Secondly， public participation has been substantially enhanced in the central environmental protection inspection campaign. Local governments should take substantial measures to solve the pollution problems reported by people. Reinforcement of public participation helps to reduce the asymmetry and ambiguity of information. Thirdly， implementing a new accountability mechanism， same responsibilities shared by leaders of the party and the government， has corrected the mismatching between powers and responsibilities in the local environmental protection. Increasing the local party leaders responsibility is also helpful to enhance the capacity of policy implementation. Lastly， a more severe punishment mechanism has greatly increased the local leaders cost of selective attention， which is helpful to prevent local leaders from selectively focusing on some tasks. The institutional changes mentioned above are the direct driving forces during the transition from a quantitybased to a qualitybased assessment. However， a deeper reform is also taking place at the basic institutional level. With the gradual strengthening of public participation， environmental management steps up from pointtopoint administrative assessment management within governments to public governance on the basis of social grid information.

Key words quantitybased assessment； qualitybased assessment； institutional analysis； environmental control； governance