論人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)之關(guān)系、界限與銜接

摘 要：

監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)與人民代表大會的監(jiān)督權(quán)同屬監(jiān)督權(quán)體系。這是否打破了人大單向監(jiān)督模式的平衡狀態(tài)，學(xué)界尚存異議。人民代表大會制度是我國根本政治制度，監(jiān)察體制改革需在人民代表大會制度框架內(nèi)進(jìn)行，方可確保我國民主政體的穩(wěn)定。監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)來源于人民代表大會的監(jiān)督權(quán)，為監(jiān)察權(quán)注入了民主因素?；诖?，區(qū)分人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)并明確兩權(quán)關(guān)系的意義凸顯。首先，需明確監(jiān)察權(quán)獨立的法律地位及其保障，以保證監(jiān)察委員會欲達(dá)監(jiān)察之目標(biāo)的實現(xiàn)。其次，以“公職人員為中心”及“以國家機(jī)關(guān)為中心”的標(biāo)準(zhǔn)，試圖為人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)的權(quán)限范圍劃出界限。第三，基于“人大主位監(jiān)督、監(jiān)察委次位監(jiān)察”的論斷，理清人大監(jiān)督權(quán)下監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)的行使，主張監(jiān)察委需納入人大的規(guī)范性文件備案審查與法律法規(guī)實施情況檢查的監(jiān)督范圍之中。此外，人大特定問題調(diào)查權(quán)與監(jiān)察委調(diào)查存在一定的重合，故需對兩種調(diào)查權(quán)的行使進(jìn)行疏通，以發(fā)揮我國監(jiān)督體系的整體實效。

關(guān)鍵詞：人民代表大會；監(jiān)察委員會；監(jiān)督權(quán)

作者簡介： 靳海婷，中南財經(jīng)政法大學(xué)博士研究生，主要研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)（湖北 武漢 430074）。

基金項目： 中南財經(jīng)政法大學(xué)博士研究生創(chuàng)新教育計劃資助項目“個人信用信息的國家尊重與保護(hù)義務(wù)”（201710607）。

中圖分類號：D9111 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-1398（2018）05-0081-16[HJ*4][HJ5：*3/5]

引 言

目前，我國實行以人民代表大會為核心的一元二級單向監(jiān)督模式?！稇椃ā芬?guī)定，國家機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。人民代表大會行使憲法賦予的監(jiān)督權(quán)，以監(jiān)督國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。監(jiān)察體制改革的實質(zhì)是對國家監(jiān)督權(quán)的重新配置。通過機(jī)構(gòu)和職能的調(diào)整，并設(shè)立了監(jiān)察委員會，形成人大下的“一府一委兩院”的權(quán)力格局。監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象為所有行使公權(quán)力的公職人員。這與人民代表大會的監(jiān)督權(quán)范圍有所重合。對此，有學(xué)者提出監(jiān)察體制改革有顛覆人民代表大會制度的危險。因為監(jiān)察委員會對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，突破了我國人民代表大會單向監(jiān)督模式。但也有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察委員會實際上的監(jiān)察對象是國家機(jī)關(guān)中的公職人員，并不影響人民代表大會的監(jiān)督權(quán)的有效行使。兩種觀點各執(zhí)一詞，尚無定論。

誠然，人民代表大會制度是我國根本政治制度，不容動搖。人民代表大會行使的監(jiān)督權(quán)是人

民主權(quán)的體現(xiàn)，不容侵犯。故筆者以監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)的行使必須在人民代表大會制度框架下運行為宗旨，分別就監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)的權(quán)力來源問題，監(jiān)察權(quán)獨立的法律地位問題、人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)的界限問題及監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)在人民代表大會制度框架下如何運行的問題進(jìn)行研究，以期規(guī)范監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)的運行。

一 監(jiān)督權(quán)體系的構(gòu)成及內(nèi)在邏輯

（一）監(jiān)督權(quán)體系的構(gòu)成

1人民的監(jiān)督權(quán)

我國依人民主權(quán)理論建立國家，意味著國家權(quán)力來源于人民主權(quán)。如施米特所言：“在民主國家中，國權(quán)必須出自人民，而不能出自一個處在人民之外、凌駕于人民之上的人或機(jī)構(gòu)?！?[德]卡爾·施米特：《憲法學(xué)說》，劉鋒譯，上海：上海人民出版社，2005年，第254頁。 馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中強(qiáng)調(diào)，“無產(chǎn)階級的權(quán)力屬于人民，權(quán)力的行使是為實現(xiàn)人民的利益” 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯選集（第3卷）》，北京：人民出版社，1995年，第57頁。 。這表達(dá)了政府權(quán)力必須接受人民監(jiān)督的思想。列寧同樣重視權(quán)力監(jiān)督問題，并認(rèn)為“人民是國家權(quán)力和國家機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)，人民監(jiān)督權(quán)是人民天然的權(quán)利” 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《列寧全集（第26卷）》，北京：人民出版社，1995年，第202頁。 。此外，我國《憲法》第2條規(guī)定：“國家的一切權(quán)力屬于人民”。不論從理論上還是法律文本上，人民始終是國家權(quán)力的民主正當(dāng)性基礎(chǔ)。監(jiān)察權(quán)歸屬于國家權(quán)力體系，理應(yīng)源自于人民權(quán)力。具體而言，監(jiān)察權(quán)來自于人民的監(jiān)督權(quán)。 權(quán)力產(chǎn)生于人民，權(quán)力需要人民的監(jiān)督。原因在于：第一，馬克思指出，“社會為了維護(hù)共同利益，最初通過簡單的分工建立了一些特殊的機(jī)關(guān)” 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯選集（第3卷）》，第12頁。 。權(quán)力的真正擁有者是人民，機(jī)關(guān)只不過是權(quán)力的行使者，雙方必須按照“契約”的規(guī)定行事。人民服從政府的統(tǒng)一管理，同時權(quán)力的行使者應(yīng)當(dāng)接受人民的監(jiān)督。第二，在由人民產(chǎn)生的諸多國家權(quán)力中，一般使用權(quán)力制約權(quán)力的方式達(dá)到平衡。但是，在權(quán)力的運行中力圖達(dá)到絕對平衡無疑是艱難的。人民監(jiān)督權(quán)相較之下具有廣泛性，提供了權(quán)力制約的新路徑。顯然，國家權(quán)力與人民監(jiān)督權(quán)力之間是“一體兩面”的關(guān)系。國家權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力同屬于人民主權(quán)。兩者在“脫離”人民之前，屬于人民主權(quán)的“權(quán)力束”，表現(xiàn)為內(nèi)部制約關(guān)系?？梢坏﹪覚?quán)力與人民主權(quán)相離，則必須同時產(chǎn)生監(jiān)督權(quán)力以防止國家權(quán)力的濫用。

2人民代表大會的監(jiān)督權(quán)

國家權(quán)力為人民所有，即全體人民享有管理國家事務(wù)的權(quán)力。然而，因“人們的知識、文化、技能不足，直到今天還未能達(dá)到使勞動人民能夠參與管理的地步” 王建國：《列寧一般監(jiān)督理論的制度實踐與借鑒價值》，《法學(xué)評論》2013年第2期，第55—63頁。 。對此，密爾提出代議制的方式，以彌補人民參政能力的不足。他認(rèn)為，“全體人民或一大部分人民通過由其定期選出的代表行使最后的控制權(quán)”，以此保證人民有效參與國家管理。 [英]JS密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，北京：商務(wù)印書館，2014年，第65頁。 我國建立人民代表大會制度，通過人民選舉代表代為行使人民權(quán)力，以此方式實現(xiàn)人民管理國家。 我國《憲法》第3條與第27條分別規(guī)定了人民代表大會對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)與人民對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。 《憲法》第3條規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。第27條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。 可知，人民代表大會雖擁有監(jiān)督國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，但是人民代表大會作為國家機(jī)關(guān)之一，同樣在人民監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督范圍之中。此外，依據(jù)“憲法是人民的授權(quán)書”的一般理論，人民授權(quán)人民代表大會以監(jiān)督“國務(wù)院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院”的職權(quán)， 《憲法》第67條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：（六）監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作?！?可知，各國家機(jī)關(guān)同樣應(yīng)在人民的監(jiān)督之下，以《憲法》第41條規(guī)定的“批評、建議、申訴、控告、檢舉”等監(jiān)督方式體現(xiàn)。

人民代表大會監(jiān)督權(quán)是保障國家法律實施和維護(hù)人民根本利益的權(quán)力，同時也是對國家機(jī)關(guān)實施的檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理的強(qiáng)制性權(quán)力。 蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，北京：法律出版社，2003年，第21頁。 實踐中，人大監(jiān)督按照內(nèi)容劃分，可分為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督兩部分。 劉政、程湘清：《人大監(jiān)督探索》，北京：中國民主法制出版社，2002年，第18頁。 法律監(jiān)督是對憲法、法律法規(guī)實施情況進(jìn)行的監(jiān)督。主要針對“一府一委兩院”的規(guī)范性行為或?qū)嵤┬袨檫M(jìn)行審查處理。 《監(jiān)察法》第53條規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)接受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督。各級人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查?！?工作監(jiān)督是對“一府一委兩院”的工作是否符合憲法和法律賦予的職責(zé)，及其組成人員是否盡職盡責(zé)等進(jìn)行監(jiān)督。 《人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)如何行使？》，中國人大網(wǎng)， http：//www.npc.gov.cn/npc/sjb/2011-03/01/content_1628199.htm， （2011/03/01）[2017/09/22]。 不論是法律監(jiān)督或者工作監(jiān)督，其核心都是保證國家機(jī)關(guān)及其人員行使國家權(quán)力的行為合法、合規(guī)。這恰好與監(jiān)察委員會 “對所有行使公權(quán)力的公職人員，進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作”的監(jiān)察職能存在重合。

3監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)

中共十八屆六中全會公報指出，“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督” 《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議公報》，載《人民日報》，2016年10月29日02版。 。中共十九大報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會” 《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，載《人民日報》2017年10月29日02版。 。以上兩份報告內(nèi)容可解讀為：第一，從橫向上看，監(jiān)察委員會與政府、司法機(jī)關(guān)并列的提法，意味著監(jiān)察委員會與政府、司法機(jī)關(guān)的地位相等，由此形成“人大下的一府一委兩院”的權(quán)力格局；第二，從縱向上看，在國家、省、市、縣組建監(jiān)察委員會，意味著監(jiān)察權(quán)是貫穿于中央到地方的權(quán)力，由此形成中央到地方的全覆蓋的監(jiān)督體系。

《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》（簡稱《方案》）及《監(jiān)察法》中詳細(xì)規(guī)定了監(jiān)察委員會的籌建脈絡(luò)。首先，在監(jiān)察職權(quán)的整合上，《方案》將“縣級以上地方政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局和檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會”。其次，在監(jiān)察委員會的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生上，《監(jiān)察法》第8條及第9條規(guī)定了“監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生”及“監(jiān)察委員會的人員構(gòu)成由本級人民代表大會選舉、任免”，分別從機(jī)構(gòu)組織與人員配置上明確了監(jiān)察委員會的組建模式。人大選舉其機(jī)構(gòu)、任命其人員，給予監(jiān)察委員會以民主基礎(chǔ)。第三，在職權(quán)范圍及履職方式上，監(jiān)察委員會對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，并監(jiān)督公職人員“依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守”等情況。 《監(jiān)察法》第11條規(guī)定：“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。” 同時《監(jiān)察法》第11條明確了監(jiān)察委員會的“監(jiān)督、調(diào)查、處置”等職責(zé)。此外，十九大報告確定實行“監(jiān)察委員會同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公”，是監(jiān)督形式的整合，增強(qiáng)了監(jiān)督的合力。

（二）監(jiān)督權(quán)體系中各監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在邏輯

1人民監(jiān)督權(quán)與人大監(jiān)督權(quán)的關(guān)系

阿克曼認(rèn)為，“‘人民并不是超人的代名詞，而是一個能有效促進(jìn)政治精英和人民大眾進(jìn)行有效互動的程序?！?[美]布魯斯·阿克曼：《我們?nèi)嗣瘢簯椃ㄗ兏锏脑瓌恿Α?，孫文愷譯，北京：法律出版社，2003年，第187頁。 在代議民主的框架下，人民所擁有的政治權(quán)利具有三種程序功能，即構(gòu)成性功能、參與性功能及監(jiān)督性功能?！叭嗣瘛蓖ㄟ^“代議民主”機(jī)制的轉(zhuǎn)化進(jìn)而隱退，代之以選民、公眾及公民三種身份。其中，選民通過選舉組成人大，實質(zhì)是“人民”向人大的授權(quán)；公眾通過匯聚形成公共意志的載體，產(chǎn)生對公共決策和國家機(jī)構(gòu)的壓力；公民作為政策的體驗者，可對人大代表與人大積極履職施加壓力，也可對國家機(jī)構(gòu)的履職提出批評和建議。 秦小建：《論公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范建構(gòu)》，《政治與法律》2016年第5期，第61—70頁。

一切權(quán)力屬于人民。不論是代人民行使權(quán)力的人大機(jī)關(guān)還是進(jìn)行國家和社會管理的國家機(jī)關(guān)，都是人民權(quán)力的作用對象。可見，人民監(jiān)督權(quán)必須是一種單向的監(jiān)督，人大監(jiān)督權(quán)的行使也應(yīng)屬于人民監(jiān)督的范圍?；谌嗣竦娜N轉(zhuǎn)化身份，人民的監(jiān)督權(quán)與人大監(jiān)督權(quán)的單向監(jiān)督具體表現(xiàn)在三個方面：其一，選民對人大的監(jiān)督。選民可以通過定期選舉或罷免等方式監(jiān)督人大履行職責(zé)；其二，公眾對國家機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。依據(jù)《憲法》第2條第3款：“人民通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)”，意味著屬于人民概念下的公眾這一群體當(dāng)然可以依據(jù)某種合法身份在國家治理中發(fā)揮監(jiān)督的作用；其三，公民對國家機(jī)構(gòu)的監(jiān)督?！稇椃ā返?1條規(guī)定公民可通過“批評、建議、申訴、控告、檢舉”等監(jiān)督方式，在國家機(jī)構(gòu)侵害其權(quán)益時尋求救濟(jì)。

2人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)的關(guān)系

在權(quán)力來源上，監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)源于人民監(jiān)督權(quán)和人大監(jiān)督權(quán)。人民監(jiān)督權(quán)由人大代為行使，而人大授權(quán)監(jiān)察委員會行使國家監(jiān)察權(quán)。由此形成監(jiān)督權(quán)“一脈相承”的兩層內(nèi)在邏輯，表現(xiàn)為：其一，人大代為行使人民監(jiān)督權(quán)邏輯。即在現(xiàn)代民主國家，人民監(jiān)督權(quán)由制度化的民意機(jī)關(guān)代為行使。同理，我國屬于人民主權(quán)國家，通過憲法賦予職權(quán)的形式，人民的監(jiān)督權(quán)由制度化的人大代為行使。其二，人大授權(quán)行使監(jiān)察權(quán)的邏輯。即人民代表大會通過授權(quán)的方式，將國家權(quán)力分別配置到不同的國家機(jī)關(guān)，履行不同的國家職能。其中，人大的監(jiān)督權(quán)以國家職權(quán)的形式授予監(jiān)察委員會，其監(jiān)察權(quán)得以成立。

監(jiān)察權(quán)得以通過“國家職權(quán)”形式脫離人大監(jiān)督權(quán)，原因在于，其一，從實質(zhì)上看，人民代表大會監(jiān)督權(quán)分為法律監(jiān)督與工作監(jiān)督，其中法律監(jiān)督屬于憲法保留職權(quán)，具有共同體不可轉(zhuǎn)讓的屬性。 陳端洪：《制憲權(quán)與根本法》，北京：中國法制出版社，2010年，第119頁。 工作監(jiān)督不在憲法保留之列，且工作監(jiān)督具有維護(hù)良好秩序之目的，可以作為被授予的權(quán)力分配到指定機(jī)關(guān)，履行國家監(jiān)督職能。按照授權(quán)原理，授權(quán)者需要具備相應(yīng)權(quán)力方產(chǎn)生授權(quán)效果。人大監(jiān)督權(quán)中的工作監(jiān)督與監(jiān)察委員會的職能定位存在一致性。這說明人大將監(jiān)督權(quán)授予監(jiān)察委員會確符合實質(zhì)要件。其二，從程序上看，《憲法》第3條規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”?？梢姡舜髮⒈O(jiān)督權(quán)配置到具體的國家機(jī)關(guān)具備憲法上的程序要件。綜上，監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)基于人民監(jiān)督權(quán)和人大的監(jiān)督權(quán)而產(chǎn)生。該邏輯可表述為，“人民監(jiān)督權(quán)由人大代為行使后，由人大授權(quán)監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)”?？梢?，監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)具有民主基礎(chǔ)，符合我國民主憲制。

3監(jiān)察權(quán)民主基礎(chǔ)的證成

監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)遵循“人民監(jiān)督權(quán)由人大代為行使，其后由人大授權(quán)國家機(jī)關(guān)履行國家監(jiān)察職能”的邏輯而產(chǎn)生。其中存在著一個“權(quán)力賦予與監(jiān)督的鏈條”，即從人民—人民代表大會—具體國家機(jī)關(guān)。 翟志勇：《監(jiān)察委員會與“八二憲法”體制的重塑》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期，第105—114頁。 監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)來源于人民的賦權(quán)，由此為監(jiān)察權(quán)的正當(dāng)性提供了民主基礎(chǔ)和效力基礎(chǔ)。

首先，監(jiān)察權(quán)由人民與人大賦予，為監(jiān)察權(quán)提供了民主基礎(chǔ)。馬克思主義代議制理論認(rèn)為，“人民是國家權(quán)力的終極來源，而一切權(quán)力集中于代議機(jī)關(guān)。人民選舉產(chǎn)生代議機(jī)關(guān)，并由代議機(jī)關(guān)產(chǎn)生并監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)。由此形成以人民為出發(fā)點和落腳點的閉合環(huán)路，保證人民當(dāng)家作主管理國家權(quán)利的實現(xiàn)?！?李忠：《國家監(jiān)察體制改革與憲法再造》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期，第83—92頁。 顯然，民主與監(jiān)督的相互支持，共同構(gòu)成代議制的兩大支柱。其次，監(jiān)察權(quán)由人民與人大賦予，為監(jiān)察權(quán)提供了效力基礎(chǔ)。依據(jù)《憲法》第3條規(guī)定，全國人大產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)。這說明監(jiān)察委員會與全國人大產(chǎn)生的其他國家機(jī)關(guān)處于同一權(quán)力層級，行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)具有相等的憲法效力。所以，為保證監(jiān)察委員會權(quán)力的有效性與相等性，形成對其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)威，那么監(jiān)察委員會必然應(yīng)由人民代表大會創(chuàng)設(shè)并賦予監(jiān)察權(quán)，否則不利于監(jiān)察權(quán)的獨立及有效行使。

二 監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)的法律地位

（一）監(jiān)察權(quán)行使上的獨立地位

《憲法》第127條規(guī)定，監(jiān)察委員會依照法律獨立行使監(jiān)察權(quán)?！侗O(jiān)察法》第4條同樣規(guī)定，監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，而且不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。一般而言，權(quán)力反映的是人與人之間的支配與服從關(guān)系。馬克斯·韋伯認(rèn)為，權(quán)力是把一個人的意志強(qiáng)加在其他人行為之上的能力。 [德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會（下卷）》，林榮遠(yuǎn)譯，北京：商務(wù)印書館，1997年，第246頁。 從形式上來看，權(quán)力是被賦予的，代表公共利益的名分、主體資格和行為的正當(dāng)性條件。從實質(zhì)上來看，權(quán)力是一種以組織系統(tǒng)及其輔助設(shè)施為載體，可展示為控制力、支配力和強(qiáng)制力的力量。 魏宏：《權(quán)力論：權(quán)力制約與監(jiān)督法律制度研究》，上海：上海三聯(lián)書店，2011年，第27頁。 控制力表現(xiàn)為對權(quán)力對象意志上的主導(dǎo)，支配力表現(xiàn)為對權(quán)力對象行為上的影響，強(qiáng)制力則表現(xiàn)為對權(quán)力對象的意志主導(dǎo)和行為影響上的實際效果。這三種權(quán)力效果集中表現(xiàn)為權(quán)力的獨立性。

盡管監(jiān)察權(quán)源自人民監(jiān)督權(quán)和人大監(jiān)督權(quán)，監(jiān)察權(quán)行使上仍然具有獨立的法律地位。監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)是一項獨立的整體性權(quán)力。原監(jiān)督權(quán)在配置上表現(xiàn)為“一體多極”的形式，即除人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)外，其他監(jiān)督權(quán)都分散在紀(jì)委、行政、司法等部門，各自在內(nèi)部發(fā)揮自我監(jiān)督的效用。然而，監(jiān)察委員會的建立，將分散的監(jiān)督權(quán)整合起來，達(dá)到監(jiān)督合力，利于監(jiān)督權(quán)威的形成。

依據(jù)《憲法》規(guī)定，監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生并對人大負(fù)責(zé)，與政府及司法機(jī)關(guān)的產(chǎn)生方式相同。這意味著監(jiān)察委員會與政府與司法機(jī)關(guān)處于相等的憲法地位，其權(quán)力也應(yīng)當(dāng)平等于行政權(quán)與司法權(quán)。因此，監(jiān)察委員會應(yīng)具有獨立行使監(jiān)察權(quán)的能力。以此保障監(jiān)察權(quán)力的控制力、支配力和強(qiáng)制力等權(quán)力效果的實現(xiàn)。首先，監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)力，是對所有公職人員依法行使職權(quán)的監(jiān)督和管控，從意志上需要給予其以威懾，保證監(jiān)察權(quán)力的有效性。其次，監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)產(chǎn)生的威懾效果，對所有公職人員的行為產(chǎn)生影響，規(guī)范其履職行為。最后，監(jiān)察委員會擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé)和談話、訊問、搜查、留置等調(diào)查權(quán)限。此代表監(jiān)察權(quán)的權(quán)力強(qiáng)度，以保障權(quán)力的強(qiáng)制效果?？傊?，監(jiān)察委員會是否能獨立行使監(jiān)察權(quán)，直接影響其存在價值與意義。所以，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)具備在憲法、法律范圍內(nèi)獨立行使監(jiān)察權(quán)的地位和條件。

（二）監(jiān)察權(quán)獨立地位的保障

1監(jiān)察委員會的組織的獨立性

現(xiàn)代社會中，組織是最重要的權(quán)力來源。通過組織可以產(chǎn)生一種堅定的信念和對組織目標(biāo)的服從。 [美]約翰·肯尼思·加爾布雷思：《權(quán)力的分析》，陶遠(yuǎn)華、蘇世軍譯，石家莊：河北人民出版社，1998年，第43頁。 此時，行使權(quán)力的組織的獨立性就顯得尤為重要。組織的獨立預(yù)示著其信念和目標(biāo)的明確性，是保障權(quán)力強(qiáng)度的必備要件之一。

依據(jù)《監(jiān)察法》第8條及第9條的規(guī)定，監(jiān)察委員會由本級人大產(chǎn)生，其主任由本級人大選舉。此外，《監(jiān)察法》還明確規(guī)定了監(jiān)察委員會的產(chǎn)生及組成的程序事項。這意味著監(jiān)察委員會具有特定的組織形式。監(jiān)察委員會是由人民代表大會產(chǎn)生的獨立的國家機(jī)關(guān)，與政府、法院、檢察院等其他國家機(jī)關(guān)在組織上是相互分離的，客觀上形成“一府一委兩院”且各司其職的權(quán)力結(jié)構(gòu)。由此構(gòu)建起一個完全的異體監(jiān)察模式。 王春業(yè)：《論法治視野下監(jiān)察委員會體制的構(gòu)建》，《江海學(xué)刊》2017年第5期，第142—148頁。 中央紀(jì)委在十九大報告中指出，“將行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等職能整合至監(jiān)察委員會，同時探索紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察委員會合署辦公下執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查、依法調(diào)查的部門分設(shè)，形成與司法機(jī)關(guān)既銜接又制衡的工作機(jī)制” 《十八屆中央紀(jì)律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告》，新華網(wǎng)， http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-10/29/c_1121873020.htm ，（2017/10/29），[2017/10/30]。 。對此，有觀點認(rèn)為，監(jiān)察委員會與紀(jì)律檢查委員會的合署辦公方式，有可能影響監(jiān)察委員會在組織上的獨立性。 王春業(yè)：《論法治視野下監(jiān)察委員會體制的構(gòu)建》，《江海學(xué)刊》2017年第5期，第142—148頁。 然而，合署辦公并非合并，而是在思想觀念、方式方法上的深度融合。 張碩輔：《堅持首善標(biāo)準(zhǔn) 構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮全面覆蓋權(quán)威高效的監(jiān)督體系》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2017年11月13日。 具體而言，是以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，權(quán)力上的整合，具體工作上的分工。通過部門分設(shè)確保兩者的分工，協(xié)調(diào)內(nèi)部工作確保形成監(jiān)督合力。誠然，權(quán)力的背后是組織，權(quán)力整合也是組織整合的表現(xiàn)，我們應(yīng)在關(guān)注監(jiān)督合力效果的同時，還需關(guān)注整合后內(nèi)部的部門分設(shè)問題。

2監(jiān)察委員會的財政獨立性保障

加爾布雷思認(rèn)為，財產(chǎn)或財富會帶來的某些方面的權(quán)威，引起一定的目的，且財產(chǎn)還能引起有條件的服從。 [美]約翰·肯尼思·加爾布雷思：《權(quán)力的分析》，第37頁。 可見，財產(chǎn)和權(quán)力之間形成的是直截了當(dāng)?shù)年P(guān)系。所以財富是權(quán)力強(qiáng)度的另一保障條件，具體到各國家機(jī)關(guān)的權(quán)力上，就是其國家機(jī)關(guān)的權(quán)力強(qiáng)度受財政獨立程度的影響。

國家機(jī)關(guān)能夠獨立行使權(quán)力的有效保障就是財政的獨立。原有的監(jiān)察職能由行政監(jiān)察部門履行。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于政府序列，是政府的職能部門。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事、財物等都由地方政府控制，導(dǎo)致行政監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏獨立行使監(jiān)察權(quán)的條件。且極易形成“同體監(jiān)督”的困境，削弱監(jiān)察權(quán)的權(quán)威與力度?，F(xiàn)今的監(jiān)察委員會也可能面臨財政獨立的問題。目前，就監(jiān)察委員會的財政供給方式為何并未明確規(guī)定。即使是合署辦公的紀(jì)律檢查委員會，也存在財政不獨立的情況。 各級紀(jì)委的人員配備、福利待遇、辦公條件及經(jīng)費開支等自身利益掌握在被監(jiān)督對象即同級黨委行政手中，人財物權(quán)力的依附性，必然導(dǎo)致紀(jì)檢工作的依附性，這是我國紀(jì)檢效率低下的根本原因之一。參見何政、郝俊杰：《中國共產(chǎn)黨紀(jì)檢體制機(jī)制創(chuàng)新》，《人民論壇》2016年第20期，第108—110頁。 有學(xué)者從試點情況中總結(jié)出“地方財政保證監(jiān)察委員會的正常運行”的做法。 王春業(yè)、王晨洋：《論監(jiān)察委員會體制的異體監(jiān)察模式》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2017年第5期，第48—54頁。 實際上，以地方財政供給方式對監(jiān)察委員會進(jìn)行保證，易生依附關(guān)系，難以保證監(jiān)察效果。有關(guān)此方式弊端的論述多見于司法體制改革的討論中，不再贅述。在此需要明確的是，監(jiān)察委員會的建立不應(yīng)重蹈覆轍。在監(jiān)察體制構(gòu)建中需格外注意其人、財、物的獨立性，以此作為監(jiān)察委員會獨立行使監(jiān)察權(quán)的物質(zhì)保證。

3監(jiān)察委員會的人員獨立性保障

阿道夫·貝爾指出，“任何階級、階層或群體本身離開了組織這個因素，都不可能有效地掌握和運用權(quán)力?！?[美]阿道夫·貝爾：《沒有財產(chǎn)權(quán)的權(quán)力》，江清譯，北京：商務(wù)印書館，1989年，第63頁。 其中，此“組織”一詞專指個體的集合。此處的“組織”可視為個體集合概念，即為某一目的或工作而聯(lián)合在一起的人。任何權(quán)力的有效掌握和運用，皆依靠人員因素才能順利展開。加爾布雷思亦認(rèn)為，“組織只有贏得內(nèi)部對其目標(biāo)的服從才能贏得外部的服從，其外在的權(quán)力大小和可靠性取決于內(nèi)部的服從程度” [美]約翰·肯尼思·加爾布雷思：《權(quán)力的分析》，第64頁。 。內(nèi)部人員對權(quán)力目的的服從程度直接影響著外在的權(quán)力大小。所以，人員的獨立意志及獨立的行為能力是保證權(quán)力有效行使的又一保障。

依據(jù)《監(jiān)察法》第8條及第9條的規(guī)定，監(jiān)察委員會主任由本級人大選舉產(chǎn)生。監(jiān)察委員會副主任、委員分別由主任提請本級人大常委會任免。據(jù)此，監(jiān)察委員會的副主任及委員由監(jiān)察委員會主任提請任免的規(guī)定，保證了監(jiān)察委員會相對獨立的人事權(quán)。《憲法》第126條與《監(jiān)察法》第8條及第9條規(guī)定了“監(jiān)察委員會對本級人大及常委會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)”的雙重領(lǐng)導(dǎo)制。可見，除此之外監(jiān)察委員會的人員在行使監(jiān)察權(quán)的過程中不受其他機(jī)關(guān)及其公職人員的干預(yù)，確保其內(nèi)部人員對監(jiān)察權(quán)行使目的的一致認(rèn)同與服從，保障監(jiān)察權(quán)的有效行使。監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)時需要整體運作，關(guān)鍵時人人都需要獨當(dāng)一面，所以監(jiān)察人員的獨立性就顯得尤為重要。

三 人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)的界限

（一）現(xiàn)有觀點的評議

針對監(jiān)察委員會的設(shè)立是否會動搖我國人民代表大會制度的問題，學(xué)界現(xiàn)存肯定說與否定說兩種觀點。肯定說認(rèn)為，按照我國憲制，本級人大選舉產(chǎn)生同級國家機(jī)關(guān)，同級國家機(jī)關(guān)對本級人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。這是一種一元二級單向監(jiān)督的監(jiān)督模式。國家監(jiān)察體制改革的實質(zhì)是要求權(quán)力一元二級轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力多元同級。這打破了人大的單向監(jiān)督模式，顛覆了人大制度。 秦前紅、劉怡達(dá)：《監(jiān)察全面覆蓋的可能與限度——兼論監(jiān)察體制改革的憲法邊界》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2017年第2期，第17—26頁。 否定說則針對監(jiān)察體制改革對人大制度的動搖的可能性，提出了不同的解釋路徑。第一種解釋認(rèn)為，人大制度構(gòu)成修憲改革國家監(jiān)察體制的限制，一元二級單向監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)是國家監(jiān)察體制改革的邊界。監(jiān)察權(quán)只能限縮為對人大工作人員的法紀(jì)監(jiān)督，不宜滲入民主立法領(lǐng)域。 葉海波：《國家監(jiān)察體制改革的憲法約束》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第3期，第14—24頁。 第二種解釋認(rèn)為，從人大與監(jiān)察委員會的關(guān)系來看，后者決不可能監(jiān)督前者。若將監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對象限定為權(quán)力機(jī)關(guān)的工作人員，而非機(jī)構(gòu)本身，則可避免憲法理論上的邏輯悖論。 秦前紅、劉怡達(dá)：《監(jiān)察全面覆蓋的可能與限度——兼論監(jiān)察體制改革的憲法邊界》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2017年第2期，第17—26頁。 誠然，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國憲法的核心內(nèi)容，不可突破、不可偏離。監(jiān)察委員會的設(shè)置必須嚴(yán)格限制在人大制度框架內(nèi)，才能避免監(jiān)察體制改革的違憲風(fēng)險。因此，明確人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)的界限是避免此類風(fēng)險的關(guān)鍵。

從歷史角度審視，監(jiān)察委員會與人大制度實際存在相容的歷史時刻，并以中央與地方兩級監(jiān)督模式呈現(xiàn)。1954年《憲法》第31條規(guī)定，全國人大常委會行使“監(jiān)督國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院工作”的職權(quán)，屬于人大監(jiān)督權(quán)在中央層面的行使。1954年《憲法》第81條規(guī)定，檢察院對國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律行使檢察權(quán)，該檢察權(quán)因涵蓋了“部分監(jiān)察權(quán)”的職能，屬于監(jiān)察權(quán)在地方層面的行使。 建國初期的人民檢察院實際上行使部分監(jiān)察權(quán)。1949年《中央人民政府組織法》和1951年《中央人民政府最高人民檢察院署暫行組織條例》規(guī)定，最高人民檢察院是國家的檢察機(jī)關(guān)，最高人民檢察署對政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國國民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高之檢察責(zé)任。參見朱?；荩骸秶冶O(jiān)察體制之憲法史觀察——兼論監(jiān)察委員會制度的時代特征》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第3期，第25—35頁。 檢察院行使的“部分監(jiān)察權(quán)”與人民代表大會的監(jiān)督權(quán)同時規(guī)定于1954年《憲法》中，分別從中央和地方兩個層面構(gòu)成了我國建國初期國家權(quán)力監(jiān)督體系?？梢?，監(jiān)察權(quán)與監(jiān)督權(quán)在我國憲法體系上具備相融的可能性。

第二，針對人大代表的監(jiān)察問題?！侗O(jiān)察法》第15條并未將人大代表納入監(jiān)察對象。即使兜底條款規(guī)定了“其他履行公職的人員”，但判斷是否屬于監(jiān)察對象的標(biāo)準(zhǔn)主要是公權(quán)力的行使，所涉嫌的職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪是否損害了公權(quán)力的廉潔性。 關(guān)于《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的說明。參見《<中華人民共和國監(jiān)察法>釋義》，第114頁。 鑒于近年人大代表不正當(dāng)履行職權(quán)導(dǎo)致的貪污受賄案件時有發(fā)生且對人大代表的廉潔性造成不良影響。如“2013年12月湖南衡陽賄賂選舉案”“2015年四川南充賄選案”及“2016年9月遼寧賄選案”等?！百V選”是對人民代表大會制度的挑戰(zhàn)，同時也是對國法和黨紀(jì)的挑戰(zhàn)。 莫紀(jì)宏：《程序制度建設(shè)視角下的我國人民代表大會制度體系的完善——基于湖南“衡陽賄選事件”的制度風(fēng)險分析》，《法學(xué)論壇》2014年第3期，第23—31頁。 將人大代表納入監(jiān)察范圍似乎具有現(xiàn)實意義。同時，基于賄選的嚴(yán)峻形勢，有學(xué)者主張，人大代表應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象。 胡錦光：《論監(jiān)察委員會“全覆蓋”的限度》，《中州學(xué)刊》2017年第9期，第64—73頁。 然而反對者以代議機(jī)構(gòu)自治的一般原理為基礎(chǔ)，主張不宜將人大代表納入監(jiān)察范圍。 秦前紅、劉怡達(dá)：《監(jiān)察全面覆蓋的可能與限度——兼論監(jiān)察體制改革的憲法邊界》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2017年第2期，第17—26頁。 實際上，按照我國的具體國情，各級人大代表絕大多數(shù)都是兼職代表。秦前紅教授指出，“如果一刀切地將人大代表排除出監(jiān)察的范圍，會使監(jiān)察范圍出現(xiàn)一個大的缺口?！?秦前紅、葉海波：《國家監(jiān)察制度改革研究》，北京：法律出版社，2018年。 筆者認(rèn)為，將人大代表納入監(jiān)察范圍有利于遏制賄選等破壞人大制度根基之行為。況且對代表進(jìn)行監(jiān)察同樣能兼顧議會自治原則。原因在于，其一，就監(jiān)察的權(quán)力性質(zhì)而言，監(jiān)督權(quán)屬于一種被動的權(quán)力。只有在出現(xiàn)違紀(jì)違法情況時才發(fā)揮實然效力，否則在一般情況下，監(jiān)督權(quán)的效力處于一種待定狀態(tài)，不會對其他權(quán)力運行產(chǎn)生事實上的影響。這顯然不同于行政權(quán)，行政權(quán)具有主動性，只要其權(quán)力的運行就必然產(chǎn)生事實上的影響，是應(yīng)然效力與實然效力的結(jié)合。其二，監(jiān)察委員會中包括了整合前檢察院的反貪污賄賂職能。盡管其中大部分犯罪要求的行為主體為國家工作人員。人大代表是否屬于國家工作人員在刑法學(xué)界仍有爭議，在此不論。但反貪污賄賂中亦存在對犯罪主體身份無特殊要求的犯罪，如行賄罪等?；诖耍斜匾獙⑷舜蟠砑{入監(jiān)察的范圍之中?？傊O(jiān)察委員會對人大代表進(jìn)行監(jiān)察存在理論上與實踐上的可能性。此外，監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以監(jiān)察委員會職能為限。

四 人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)督權(quán)的銜接

（一）人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)銜接的前提

社會的權(quán)力，或者說權(quán)力的管理組織或機(jī)關(guān)，相互間必須形成一種上級和下級的等級結(jié)構(gòu)，從而存在一種不可抗拒的統(tǒng)率所有權(quán)力的最高權(quán)力及其管理組織或機(jī)關(guān)。 王海明：《國家學(xué)原理》，北京：三聯(lián)書店，2013年，第23頁。 這樣方能相互配合，避免權(quán)力各行其是、相互沖突。

1人大的“主位監(jiān)督”地位

人民是國家權(quán)力的來源，人民代表大會制度是我國根本政治制度。人民主權(quán)與人大制度皆是我國憲法的核心。施米特認(rèn)為，“原初意義上的憲法核心不可變更” [德]卡爾·施米特：《憲法學(xué)說》，第112頁。 。所以，人民代表大會制度是我國民主憲法所要維護(hù)的終極價值，必須具備更強(qiáng)的穩(wěn)定性和不可動搖性。憲法規(guī)定，國家機(jī)關(guān)由人大選舉產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督?？梢?，人大具有優(yōu)越于其他國家機(jī)關(guān)的憲法地位。人民代表大會行使的是人民賦予的權(quán)力，是任何國家機(jī)關(guān)權(quán)力不可對抗的權(quán)力。

首先，從機(jī)關(guān)的產(chǎn)生方式而言。按照凱爾森國家一般理論，一個機(jī)關(guān)由在法律上隸屬于選舉產(chǎn)生機(jī)關(guān)的那些人所組成的一個合議機(jī)關(guān)所選出，這就是通過“任命”的方式創(chuàng)立國家機(jī)關(guān)。 [奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，北京：商務(wù)印書館，2016年，第288頁。 任命者與被任命者之間存在客觀的法律地位的差異。監(jiān)察委員會由同級人大產(chǎn)生，監(jiān)察委員會對本級人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督?？梢姡跈?quán)于人大的監(jiān)察委員會，其法律地位應(yīng)當(dāng)在人大之下，對其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。人民代表大會始終居于監(jiān)督的主要地位。

從權(quán)利來源方面而言。監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)來源于人大的監(jiān)督權(quán)。故人大的監(jiān)督權(quán)在效力上必然高于監(jiān)察委的監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)不存在直接與監(jiān)督權(quán)相抗衡的可能性。所以，在監(jiān)督權(quán)力體系中，人大享有“主位監(jiān)督”地位，是民主憲政國家的保障。

從國家機(jī)關(guān)權(quán)限而言。凱爾森認(rèn)為，“如果一個機(jī)關(guān)能夠創(chuàng)造使另一機(jī)關(guān)負(fù)有義務(wù)的規(guī)范，那么前一機(jī)關(guān)就高于后一機(jī)關(guān)?！?[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，第288頁。 眾所周知，國家機(jī)關(guān)需要依據(jù)憲法和法律的規(guī)定行使國家權(quán)力，方符合法治國家的特征。人大是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，是立法權(quán)的行使機(jī)關(guān)。人大依據(jù)《憲法》第62條的規(guī)定制定和修改國家機(jī)構(gòu)的基本法律。即人大具有為國家機(jī)構(gòu)設(shè)立權(quán)力和義務(wù)的資格。監(jiān)察委員會作為國家機(jī)關(guān)，具體權(quán)責(zé)規(guī)定必須依據(jù)人大制定的基本法律。所以，人大憲法地位自然高于監(jiān)察委員會，行使“主位監(jiān)督”的權(quán)力。

2監(jiān)察委的“次位監(jiān)察”地位

不論從產(chǎn)生程序還是權(quán)力的來源方面而言，都決定了監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)的行使必須在人大的監(jiān)督范圍內(nèi)，由此形成監(jiān)察委員會的“次位監(jiān)察”地位。這種監(jiān)察次位主要表現(xiàn)在：監(jiān)察委員會對人大負(fù)責(zé)接受人大監(jiān)督的主要方式就是由人大聽取和審議工作報告，由人大聽取和審議工作報告。《監(jiān)察法》第53條規(guī)定，“各級人民代表大會常務(wù)委員會可以聽取和審議本級監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項工作報告?！?/p>

對此有學(xué)者指出，因未明確監(jiān)察委員會向人大作工作報告之規(guī)定，該法有違反人民主權(quán)原則的嫌疑。 《北大法學(xué)院教授陳瑞華評監(jiān)察法草案存在的七大問題》，搜狐網(wǎng)， https：//www.sohu.com/a/203103802_260282 ，（2017/11/08），[2017/11/10]。 另有觀點稱，根據(jù)《國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》中“紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)”的論述，得出監(jiān)察委員會作為政治機(jī)關(guān)無需向人大報告工作的結(jié)論。然筆者認(rèn)為，盡管紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公，但在工作上仍然存在區(qū)分，在工作報告制度上應(yīng)區(qū)別對待。合署辦公即“一套人馬，兩塊牌子”，其中兩塊牌子是指該機(jī)構(gòu)有兩個名稱，可以根據(jù)工作需要對外使用相應(yīng)的名稱。因此，以監(jiān)察委員會名義行使的監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)與紀(jì)委工作相區(qū)別，此時監(jiān)察委員會仍有必要向人大及其常委會作有關(guān)監(jiān)察工作的報告，對人大負(fù)責(zé)。總之，人大的監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容包括對監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)行使的工作報告的審議，證明了監(jiān)察委員會的“次位監(jiān)察”地位。

（二）人大監(jiān)督監(jiān)察委中的權(quán)力銜接問題

依據(jù)《各級人大常委會監(jiān)督法》的規(guī)定，各級人大常委的監(jiān)督方式為“聽取審議專項報告、法律法規(guī)實施情況檢查、規(guī)范性文件備案審查、特定問題調(diào)查、詢問質(zhì)詢及審議決定撤職案”等。依據(jù)《憲法》與《監(jiān)察法》的規(guī)定，人大及其常委會對監(jiān)察委的監(jiān)督方式明確為執(zhí)法檢查、撤職案、聽取和審議專項報告及詢問質(zhì)詢。相較之下，憲法、法律并未明確人大常委對監(jiān)察委以規(guī)范性文件備案審查及特定問題調(diào)查的方式進(jìn)行監(jiān)督。

對于法律法規(guī)實施情況的檢查而言，除人大常委會組織執(zhí)法檢查外，《監(jiān)察法》第55條規(guī)定，監(jiān)察委員會以設(shè)立內(nèi)部專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的方式，監(jiān)督監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況。人大常委的執(zhí)法檢查與監(jiān)察委員會的內(nèi)部執(zhí)法檢查之間需要予以銜接。對于規(guī)范性文件備案審查、特定問題調(diào)查的方式而言，憲法法律均未言明人大常委的以上兩種監(jiān)督方式適用于監(jiān)察委員會。鑒于《監(jiān)察法》已然頒布施行，但相關(guān)的法律法規(guī)的清理工作尚在進(jìn)行，新舊交替之間存在銜接不當(dāng)在所難免。筆者僅從理論上對人大及其常委會及監(jiān)察委之間的部分需要銜接之權(quán)力進(jìn)行分析。

1法律法規(guī)實施情況檢查

法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗。 丁冬：《全國人大常委會執(zhí)法檢查的制度自省意義——以〈食品安全法〉執(zhí)法檢查為切入點》，《長白學(xué)刊》2011年第6期，第67—72頁。 任何一部法律，只有得到切實的實踐，才能稱其具有生命力。法律法規(guī)實施情況檢查，又稱執(zhí)法檢查，具體指以憲法和法律法規(guī)為依據(jù)，以人大及其常委會為主體，以國家機(jī)關(guān)為對象，以檢查各執(zhí)法機(jī)關(guān)實施某一法律、法規(guī)情況為內(nèi)容法律監(jiān)督形式。 謝慧：《人大執(zhí)法檢查現(xiàn)狀與進(jìn)一步規(guī)范》，《湖南行政學(xué)院學(xué)報》2007年第1期，第83—85頁。 執(zhí)法檢查被認(rèn)為是全國人大常委會最常見、最穩(wěn)定的監(jiān)督手段。 林彥：《從自我創(chuàng)設(shè)，到政治慣例，到法定權(quán)力——全國人大常委會執(zhí)法檢查權(quán)的確立過程》，《清華法學(xué)》2009年第3期，第5—25頁。 執(zhí)法檢查與法律的實施緊密相連，執(zhí)法檢查制度的建立意味著法律制定后的監(jiān)督檢查與制定法律同等重要。

首先，隨著《監(jiān)察法》的頒布，監(jiān)察體制正式運轉(zhuǎn)。然而，理性法律的制定是前提，法律的具體實施效果則是目的。因此，監(jiān)察體制的正常運轉(zhuǎn)往往受制于相關(guān)法律的實施情況。其次，監(jiān)察委員會正是法律法規(guī)的具體實施機(jī)關(guān)，主要關(guān)涉職務(wù)違法及職務(wù)犯罪的諸多法律法規(guī)的實施。這些法律的實施情況直接影響到我國反腐工作的開展及實效。第三，全國人大常委會是憲法規(guī)定的履行“監(jiān)督憲法的實施”職責(zé)，而監(jiān)察委員會的地位與職權(quán)恰好由憲法賦予。因此，人大常委會對監(jiān)察委員會進(jìn)行法律法規(guī)實施情況進(jìn)行檢查，符合我國憲法要求。第四，《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委員會需對人大常委會做專項報告，而專項工作報告議題內(nèi)容包括人大常委會在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題。

對監(jiān)察委員會進(jìn)行執(zhí)法檢查是一項維護(hù)法律尊嚴(yán)、促進(jìn)法律貫徹執(zhí)行的重要手段。監(jiān)察委員會進(jìn)行內(nèi)部執(zhí)法檢查是自查自糾的體現(xiàn)。因此，正確處理好兩者之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)關(guān)注兩個方面：第一，因人大常委會屬于集體行使權(quán)力，故人大常委會在對監(jiān)察委員會進(jìn)行執(zhí)法檢查時，可向其反饋了解的情況，但不宜提出結(jié)論性意見；第二，監(jiān)察委員會在內(nèi)部執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的重大問題，可以主動向人大常委會進(jìn)行專項工作報告，以實現(xiàn)其自查自糾。

2規(guī)范性文件備案審查

規(guī)范性文件備案審查是人大及其常委會開展法律監(jiān)督的重要職權(quán)，目的在于維護(hù)法制的統(tǒng)一。2015 年中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制的意見》中指出，“有件必備、有備必審、有錯必糾” 哈爾濱市人大常委會法制工作室：《進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作的思考》，中國人大網(wǎng)， http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016/09/18/content_1997518.htm， （2016/09/18），[2018/05/17] 。黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)，要將“所有的規(guī)范性文件”納入備案審查范圍。廣義上的規(guī)范性文件指所有起到規(guī)范作用的行為規(guī)則。

目前，就監(jiān)察委員會的相關(guān)規(guī)定而言，憲法和法律并未賦予其制定法規(guī)、規(guī)章的權(quán)限。然而，監(jiān)察委員會制定相關(guān)的規(guī)范性行為規(guī)則，以實現(xiàn)具體工作的指導(dǎo)仍有可能。第一，上下級監(jiān)察委員會之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，如何實現(xiàn)上級監(jiān)察委對下級監(jiān)察委的領(lǐng)導(dǎo)，通過制定相關(guān)的具體工作指導(dǎo)文件進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)成為必然途徑。例如檢察院制定具體執(zhí)行法律法規(guī)和適用司法解釋的指導(dǎo)性文件，指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的檢察工作。因此，國家監(jiān)察委員會在作出屬于監(jiān)察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)屬于備案審查范圍。第二，具體工作的指導(dǎo)性文件的制定，可能直接涉及涉案當(dāng)事人的權(quán)益保障。為加強(qiáng)監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)的過程中對人權(quán)的重視與保障，應(yīng)將此類規(guī)范性文件納入備案審查范圍。以此保證監(jiān)察工作一以貫之的監(jiān)察權(quán)行使效果。

監(jiān)察委員會所制定并具有對外效力的規(guī)范性文件，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行備案審查。此外，備案審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置需從合法性及合理性兩個方面進(jìn)行。合法性審查是備案審查的題中之義，保證的是法制的統(tǒng)一性。合理性審查則是對人大常委會監(jiān)督權(quán)力范圍的全面性的確認(rèn)?！陡骷壢舜蟪Ｎ瘯O(jiān)督法》第30條規(guī)定的三項有權(quán)撤銷事項中，就包括了合法性標(biāo)準(zhǔn)與合理性標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)輔之以程序控制，建立審查公開，說明理由，聽證，案例指導(dǎo)等制度。

3特定問題調(diào)查

特定問題調(diào)查是憲法及法律賦予人大機(jī)關(guān)的一項重要職權(quán)，通常是各級人大在職權(quán)范圍內(nèi)需要作出決議決定時，有關(guān)重大事實不清的可組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。 劉政、程湘清：《人大監(jiān)督探索》，第37頁。 實際上，人大調(diào)查權(quán)是人大各項職權(quán)正確行使的保障。按照國會潛在權(quán)力說，不論國會行使憲法賦予的何種權(quán)力，都得進(jìn)行調(diào)查。因此調(diào)查權(quán)潛藏在各種權(quán)力之中。 韓大元：《中國憲法事例研究（一）》，北京：法律出版社，2005年，第242頁。

目前，對特定問題調(diào)查的范圍規(guī)定較為原則，主要針對“重大事實不清”的判斷。具體地，在《監(jiān)督法》中明確規(guī)定在撤職案中可以組織調(diào)查委員會，并以其報告進(jìn)行審議。 《各級人大常委會監(jiān)督法》第45條規(guī)定：“……撤職案，由主任會議決定是否提請常務(wù)委員會會議審議；或者由主任會議提議，經(jīng)全體會議決定，組織調(diào)查委員會，由以后的常務(wù)委員會會議根據(jù)調(diào)查委員會的報告審議決定?！?。 各省《<監(jiān)督法>實施辦法》中將“執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大違法事項”及“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算執(zhí)行情況”納入調(diào)查范圍。 《山西省實施<中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法>辦法》第23條?！逗Ｄ鲜嵤?中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法>辦法》第15條。 此外，各地方人大常委會制定的《特定問題調(diào)查暫行辦法》中主要將“在法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行中出現(xiàn)的重大問題；事關(guān)群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的重大問題和熱點問題”視為人大特定問題調(diào)查對象。當(dāng)然，在以上事項，特別在撤職案中，難免涉及職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的情況，。因此，當(dāng)人大在進(jìn)行特定問題調(diào)查，行使其人大監(jiān)督權(quán)時必然需要與監(jiān)察委的監(jiān)察權(quán)相融通，否則不利于我國監(jiān)督體系實效的發(fā)揮。

雖然人大的特定問題調(diào)查委員會不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，屬于“一問題一設(shè)立”。一旦人大啟動特定問題調(diào)查，則可能存在與監(jiān)察委調(diào)查的重合。以撤職案為例，主要表現(xiàn)為：第一，在監(jiān)督的對象上存在重合。撤職主要針對有違法、違紀(jì)或者失職、瀆職行為的國家機(jī)關(guān)工作人員，而監(jiān)察委的監(jiān)察對象為所有行使公權(quán)力的公職人員。顯然，撤職案對象同時也是監(jiān)察對象。第二，在監(jiān)督的時間上存在重合。撤職案一般在其任期屆滿或者正常卸任之前，而在其任期中同樣屬于監(jiān)察委的監(jiān)察范圍。因此，當(dāng)人大針對撤職案啟動特定問題調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)被調(diào)查對象存在職務(wù)違法或犯罪，此時將面臨人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)的銜接問題。此時，需要注意的是，第一，因人大監(jiān)督處于“主位監(jiān)督”的地位，所以在程序設(shè)置上應(yīng)將人大調(diào)查監(jiān)督置于優(yōu)先地位，形成由“人大調(diào)查處理—監(jiān)察委調(diào)查處理—移送司法機(jī)關(guān)”的模式。第二，鑒于監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。因此，在調(diào)查方面可以為人大監(jiān)督提供支持，以彌補人大調(diào)查資源的不足。

結(jié) 語

為保證監(jiān)察委員會設(shè)立及行權(quán)的合憲性，將監(jiān)察體制改革嚴(yán)格限定在人民代表大會制度框架內(nèi)，以實現(xiàn)人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)的相互融通。盡管兩權(quán)在行使對象及范圍上存在重疊甚至沖突，但因人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)同屬于一脈相承的監(jiān)督權(quán)力體系，存在權(quán)力融合的可能性。因此，人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)協(xié)調(diào)運行，最終形成監(jiān)督合力，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有效的監(jiān)督體制保障。

【責(zé)任編輯 龔桂明 陳西玲】