張朝輝

（中石化勝利建設(shè)工程有限公司，山東東營 257000）

為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，增強(qiáng)政府公共產(chǎn)品供給能力，提高全社會投資效率，中央政府自2014年起，按照“用釋放政策空間，換取社會發(fā)展時(shí)間”的總體思路，通過政府和社會資本合作（PPP）模式，鼓勵(lì)社會資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，為中國石化建筑施工企業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級提供了機(jī)遇。

1 PPP 項(xiàng)目建設(shè)模式的含義及實(shí)施背景

1.1 PPP 項(xiàng)目建設(shè)模式的概念

PPP模式（Public-Private-Partnership），在《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》中將其定義為“政府和社會資本合作模式”，通常被稱為 “公私合作”。是政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等公開透明方式，吸引社會資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)領(lǐng)域工程建設(shè)的一種項(xiàng)目建設(shè)模式，簡稱“PPP模式”。國家發(fā)改委在《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》中對PPP模式的解釋是：“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系”[1]。PPP模式下項(xiàng)目利益相關(guān)方的關(guān)系見圖1。

1.2 PPP 模式的實(shí)施背景

20世紀(jì)80年代以來，為加快公路、鐵路、城市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在基本建設(shè)領(lǐng)域已采用BOT（建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓）、BOOT（建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）等方式建設(shè)了一批高速公路、鐵路、地鐵等工程，即是PPP模式的前身。

圖1 常規(guī)PPP模式參與方關(guān)系

2013年，黨的十八屆三中全會明確提出了“推進(jìn)公共資源配置市場化，鼓勵(lì)非公有制企業(yè)進(jìn)入公共服務(wù)等特許經(jīng)營領(lǐng)域”。為貫徹三中全會精神，推動社會公共供給良性增加、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭、提高社會投資效率，化解政府性債務(wù)，財(cái)政部于2014年9月23日發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）。之后，國務(wù)院于2014年11月26日發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）； 國家發(fā)改委于2014年12月2日出臺了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）。文件明確要求各地可選取市場發(fā)育程度高、政府負(fù)債水平低、社會資本相對充裕的市縣，以及具有穩(wěn)定收益和社會效益的項(xiàng)目，積極推進(jìn)政府和社會資本合作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、大力宣傳，發(fā)揮好示范帶動作用。

試點(diǎn)2年后，2017年6月7日，財(cái)政部、中國人民銀行和中國證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》（財(cái)金〔2017〕55號）；2017年7月21日，國務(wù)院制訂下發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿），使PPP模式的相關(guān)配套政策更加完善。

1.3 推廣 PPP 模式的意義

PPP模式下的項(xiàng)目建設(shè)通常是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理的投資回報(bào)。政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。推廣PPP模式有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動力；有利于推動各類資本相互融合，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)投資主體多元化；有利于理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。因此，PPP模式必將具有較大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2 PPP 模式的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 PPP 項(xiàng)目入庫規(guī)模及行業(yè)分布

在制訂和完善相關(guān)政策的同時(shí)，為加快PPP模式的實(shí)施落地，財(cái)政部于2014年11月30日出臺了《關(guān)于政府和社會資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕112 號)，并公布了第一批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，涉及山東、福建、河北、重慶、貴州、陜西、遼寧等15個(gè)省及直轄市，項(xiàng)目類別主要包括醫(yī)療、燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理、城市軌道交通、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目，PPP模式作為提高投資效率，提高公共服務(wù)水平，解決財(cái)政不足的重要工具，自上而下推行開來。

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2017年8月31日，已入庫PPP項(xiàng)目14 165個(gè)，投資規(guī)模達(dá)到17.6萬億元，項(xiàng)目主要分布在交通運(yùn)輸、市政工程、政府基礎(chǔ)設(shè)施等19個(gè)領(lǐng)域，基本涵蓋了燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等“發(fā)改投資〔2014〕2724號”文件規(guī)定的全部類別。分類數(shù)據(jù)見表1。

2.2 PPP 項(xiàng)目占同行業(yè)投資比重分析

一方面，國家統(tǒng)計(jì)局公布“交通、運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)”“水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)” “電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)供應(yīng)業(yè)”“衛(wèi)生和 社會工作”等與PPP項(xiàng)目相關(guān)的四大行業(yè)固定資產(chǎn)投資總額，在2013–2015年分別為9.68萬億元、11.59萬億元和13.65萬億元（見表2）。

表1 PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)分布情況（截至2017年8月31日）[2]

表2 2013-2015年相關(guān)行業(yè)固定資產(chǎn)投資 億元

另一方面，財(cái)政部明確了每一年度全部PPP項(xiàng)目支出占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)不超過10%，而數(shù)據(jù)顯示2015年全國一般公共預(yù)算支出為 175 767.78億元[3]。由以上數(shù)據(jù)及入庫項(xiàng)目投資總額對比分析，可以反映出各地政府在上述四大領(lǐng)域項(xiàng)目采用PPP模式建設(shè)的意愿以及對傳統(tǒng)建設(shè)模式的沖擊程度之強(qiáng)烈。

3 石化建筑施工企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新機(jī)遇

隨著PPP模式的廣泛采用，按財(cái)政部劃定的“占一般公共預(yù)算支出比例不超過10%”的紅線保守測算，PPP模式已發(fā)展成為具有年投資額超過2萬億級的市場載體，是2015年全國用于石油開采、石油加工和管道運(yùn)輸業(yè)投資的1.5倍，其正對建筑施工企業(yè)的走向產(chǎn)生著巨大影響。

3.1 PPP模式有助于石化建筑施工企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營業(yè)態(tài)

長期以來，石化建筑施工企業(yè)一直以建筑服務(wù)商的角色生存和發(fā)展，人員多、業(yè)內(nèi)市場周期性強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)效益不穩(wěn)定，企業(yè)經(jīng)營可持續(xù)性差。盡管近年來部分企業(yè)通過開展EPC項(xiàng)目改善了業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，但只是從人工密集型服務(wù)向技術(shù)或管理型服務(wù)的轉(zhuǎn)變，沒有從根本上發(fā)生經(jīng)營業(yè)態(tài)的改變，建筑施工企業(yè)始終處“乙方”的地位。而PPP模式的推廣，為建筑施工企業(yè)通過投資參與政府項(xiàng)目的建設(shè)與管理提供了可行的通道，是建筑施工企業(yè)提高市場話語權(quán)和獲得定價(jià)權(quán)的歷史機(jī)遇。

3.2 PPP模式有助于石化建筑施工企業(yè)優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)

伴隨著國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，30多年來，石化建筑施工企業(yè)在得到快速發(fā)展的同時(shí)也積累了一定的矛盾，如人員平均年齡偏高、知識結(jié)構(gòu)開始老化；油價(jià)斷崖式下跌后，內(nèi)部市場吸納員工的能力下降；技術(shù)進(jìn)步帶來的勞動效率提升，要求石化建筑企業(yè)要想安置企業(yè)現(xiàn)有員工就必須尋找新的市場。這些問題都為建筑施工企業(yè)如何進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級，如何實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展提出了新的課題。而開展PPP業(yè)務(wù)可以幫助石化建筑施工企業(yè)通過投資置業(yè)方式，將企業(yè)長期沉淀的年齡偏高、知識老化、體能下降等不適宜繼續(xù)從事施工一線生產(chǎn)管理的人員進(jìn)行轉(zhuǎn)移安置，從而化解勞動效率低、人工成本高、安全風(fēng)險(xiǎn)大的問題，實(shí)現(xiàn)石化建筑施工企業(yè)健康發(fā)展。

3.3 PPP模式有助于石化建筑施工企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效益

在PPP模式下，建筑施工企業(yè)可以通過參與同政府的項(xiàng)目對接、項(xiàng)目可研、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)等全過程管理，承接在政府改革過程中下放市場的部分職能，延伸石化建筑施工企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈上的管理長度，挖掘企業(yè)高層管理人員的價(jià)值創(chuàng)造潛力，通過付出管理人員的管理智慧獲得管理效益，從而提高石化建筑施工企業(yè)的經(jīng)濟(jì) 效益。

4 石化建筑施工企業(yè)開展PPP業(yè)務(wù)所需的條件及路徑

4.1 必要條件

PPP項(xiàng)目相對傳統(tǒng)項(xiàng)目而言，競爭對手較少，利潤相對豐厚。但是對參與項(xiàng)目投資方，在專業(yè)人才、項(xiàng)目管理、融資能力、風(fēng)險(xiǎn)識別、運(yùn)營管理等方面的要求比傳統(tǒng)施工總承包項(xiàng)目更高。

1）專業(yè)人才方面。要求參與企業(yè)必須具有PPP項(xiàng)目需要的相關(guān)財(cái)務(wù)、法律、金融、風(fēng)險(xiǎn)管控、項(xiàng)目管理等方面的專業(yè)團(tuán)隊(duì)及人才，這是建筑施工企業(yè)成功進(jìn)行PPP項(xiàng)目運(yùn)作的組織保證。

2）融資能力方面。要求參與企業(yè)具有良好的財(cái)務(wù)實(shí)力與融資能力，能以合理的融資成本完成保障項(xiàng)目需求的現(xiàn)金流。

3）項(xiàng)目管理方面。要求參與企業(yè)要具有項(xiàng)目可研、項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目施工、項(xiàng)目運(yùn)營、項(xiàng)目移交全過程的管理人才。

4）風(fēng)險(xiǎn)管理方面。由于PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)鏈條 長、建設(shè)周期長、投資規(guī)模一般較大，在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營期間，市場環(huán)境及政府政策變化的概率較大，參與企業(yè)需具有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)意識、識別能力和防范措施。

5）運(yùn)營管理方面。要求參與企業(yè)對參與PPP項(xiàng)目要有運(yùn)營能力或?qū)\(yùn)營團(tuán)隊(duì)的管理能力。

與國內(nèi)其他大多數(shù)建筑企業(yè)相比，上述條件正是石化建筑施工企業(yè)的優(yōu)勢。

4.2 實(shí)現(xiàn)路徑

對中國石化建筑施工企業(yè)來說，無論是中石化煉化工程（集團(tuán)）股份有限公司還是中石化石油工程建設(shè)有限公司，由于長期的團(tuán)隊(duì)建設(shè)、技術(shù)儲備、經(jīng)驗(yàn)積累和品牌建設(shè)，中國石化集團(tuán)所屬的建筑施工企業(yè)如果開展PPP業(yè)務(wù)，在專業(yè)人才、項(xiàng)目管理、社會信譽(yù)方面都具有較大優(yōu)勢。只需打通融資政策、提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力、培養(yǎng)項(xiàng)目運(yùn)營管理能力，就容易實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1）在融資能力方面。由于中國石化集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和良好的社會信譽(yù)，為中國石化建筑施工企業(yè)開展PPP業(yè)務(wù)積累了優(yōu)于國內(nèi)其他企業(yè)的品牌價(jià)值，只要集團(tuán)公司支持所屬建筑施工企業(yè)開展PPP業(yè)務(wù)，準(zhǔn)許企業(yè)按照財(cái)政部現(xiàn)行政策進(jìn)行項(xiàng)目前期投資，企業(yè)就會以對項(xiàng)目出資額的5倍獲得新簽合同額，石化建筑施工企業(yè)就會走出目前低端競爭的境地，轉(zhuǎn)向比EPC項(xiàng)目獲得更高附加值的PPP業(yè)務(wù)。

2）在運(yùn)營管理方面。雖然現(xiàn)有所屬建筑施工企業(yè)目前的項(xiàng)目運(yùn)營能力較弱，但從集團(tuán)公司全產(chǎn)業(yè)鏈分析，集團(tuán)公司在油田開采項(xiàng)目運(yùn)營、石油化工項(xiàng)目運(yùn)營、油品運(yùn)輸及銷售運(yùn)營等環(huán)節(jié)儲備著大量的人才，積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)。如果選擇承建的PPP項(xiàng)目采用自營方式，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部人員的轉(zhuǎn)崗有很好的基礎(chǔ)；如果選擇業(yè)務(wù)外包，培育自有建筑施工企業(yè)的分包管理能力也同樣不難實(shí)現(xiàn)。因此，石化建筑施工企業(yè)開展PPP業(yè)務(wù)有較大的優(yōu)勢。

為實(shí)現(xiàn)上述轉(zhuǎn)變，可以中石化石油工程建設(shè)有限公司下屬的勝利建工和中原建工為改革試點(diǎn)，利用其土木工程施工能力較強(qiáng)，人才優(yōu)勢明顯，當(dāng)前急需市場規(guī)模支撐，且在國內(nèi)外市場具有較高知名度的比較優(yōu)勢，通過前期適當(dāng)資金注入，并給予其融資政策，使其迅速擴(kuò)大市場規(guī)模，帶動石化建筑板塊現(xiàn)有人才、設(shè)備等企業(yè)經(jīng)營資源的有效利用，通過規(guī)?；?jīng)營解決該板塊當(dāng)前面臨的困境，實(shí)現(xiàn)該板塊業(yè)務(wù)的高效可持續(xù)發(fā)展。

5 石化建筑施工企業(yè)開展PPP業(yè)務(wù)需要防范的風(fēng)險(xiǎn)

在看到PPP項(xiàng)目高利潤的同時(shí)，也應(yīng)注意防范它存在的風(fēng)險(xiǎn)。一是防范來自地方政府的風(fēng)險(xiǎn)。要保證政府提供項(xiàng)目的合法性，確保項(xiàng)目要得到縣級以上人民政府授權(quán)且符合國家關(guān)于PPP模式的政策規(guī)定。二是防范項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)。要嚴(yán)格審查項(xiàng)目立項(xiàng)資料，落實(shí)項(xiàng)目是否列入相應(yīng)級別的財(cái)政預(yù)算，是否有項(xiàng)目實(shí)施方案，是否做了“物有所值”和“財(cái)政能力”評價(jià)，是否列入相應(yīng)行政主管部門的PPP項(xiàng)目目錄。三是要防范采購風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)應(yīng)當(dāng)采用公開競標(biāo)方式獲得項(xiàng)目的建設(shè)權(quán)，確保項(xiàng)目獲取程序合法。四是防范合同風(fēng)險(xiǎn)。主要包括特許經(jīng)營權(quán)內(nèi)容、期限和方式，股東出資比例變化等。五是防范現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)。防止融資不到位造成項(xiàng)目失敗給企業(yè)帶來的違約責(zé)任損失。

6 結(jié)語

總之，國家推行的PPP模式，對中國石化建筑施工企業(yè)來說是一種難得的機(jī)遇，如能合理駕馭，有利于化解相應(yīng)企業(yè)人員結(jié)構(gòu)性過剩、市場不公平競爭、行業(yè)利潤率低下等目前存在矛盾與問題，助推中國石化建筑施工企業(yè)實(shí)現(xiàn)由建筑服務(wù)型向投資置業(yè)型企業(yè)的轉(zhuǎn)變。