彭后生

(江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)職業(yè)學(xué)院,江蘇 常州 213147)

江蘇省是中國(guó)近代民族工業(yè)的搖籃,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和時(shí)間的推移,大量的工業(yè)建筑物、工廠車間、機(jī)械、磨坊等，已成為具有歷史文化價(jià)值、科學(xué)技術(shù)價(jià)值、美學(xué)藝術(shù)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的工業(yè)遺產(chǎn),其內(nèi)涵是城市特色文化的主要體現(xiàn),工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和利用是城市特色文化建設(shè)的重要途徑。做好江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)與利用工作,對(duì)于推動(dòng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承和發(fā)展,建設(shè)文化強(qiáng)省,增強(qiáng)江蘇省文化軟實(shí)力具有重要的政治意義。此外,工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)具有公益性,光靠政府的單一投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須通過PPP模式引入社會(huì)資金參與到工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)、利用項(xiàng)目中,從而在提高工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和利用質(zhì)量和服務(wù)水平的同時(shí),可以有效解決江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和利用融資問題,淡化公益性和盈利性之間的矛盾,降低財(cái)政的壓力和風(fēng)險(xiǎn),破解工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和利用面臨的各種困難。因此,開展基于PPP模式的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和利用研究具有顯著的現(xiàn)實(shí)意義。

1 江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用引入PPP模式的必要性與可行性

1.1 必要性

資金匱乏一直是制約江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和價(jià)值傳播的重要因素。運(yùn)用 PPP 模式,不僅可以將政府的行政資源及協(xié)調(diào)作用、社會(huì)資本的資金優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮,還可以有效促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變,有效引入市場(chǎng)機(jī)制,促進(jìn)投資主體的多元化,從而實(shí)現(xiàn)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用的雙重目標(biāo)[1]。

1.2 可行性

PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域得到了廣泛運(yùn)用,為江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用PPP項(xiàng)目的運(yùn)作奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。加之江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用引入PPP模式,符合國(guó)家政策導(dǎo)向,且工業(yè)遺產(chǎn)的合理開發(fā)與利用會(huì)衍生出旅游、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等可盈利性資源,有利于實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政資金和社會(huì)資本的“雙贏”。

因此,PPP模式是目前有效保護(hù)和利用江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)的合理選擇,兼顧公益性和經(jīng)濟(jì)效益,前景看好。

2 江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用的現(xiàn)狀分析

2.1 江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)分布

江蘇省作為中國(guó)近代民族工業(yè)的搖籃,保留有大量的具有鮮明時(shí)代風(fēng)格和地域特色的代表性近現(xiàn)代工業(yè)遺產(chǎn)[2-12],見表1。主要集中在南京、無錫、常州、蘇州、南通等沿江城市,在這些工業(yè)遺產(chǎn)集中的地區(qū),過去主要是由極少數(shù)領(lǐng)軍人物組成的一些企業(yè)資本集團(tuán)發(fā)展壯大起來的,進(jìn)而推進(jìn)了相關(guān)城市工業(yè)文明的進(jìn)程,呈現(xiàn)出類型多樣化、城市分布相對(duì)集中，以及與生產(chǎn)過程相關(guān)性較高的工業(yè)遺產(chǎn)數(shù)量多、投資主體多元化等分布特征[13]。

表1 江蘇省現(xiàn)存代表性工業(yè)遺產(chǎn)一覽表

2.2 江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用現(xiàn)狀

2.2.1 工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用模式

目前,江蘇省現(xiàn)存工業(yè)遺產(chǎn)中仍在使用中的居多,部分工業(yè)遺產(chǎn)已得到保護(hù)或改造再利用,閑置的工業(yè)遺產(chǎn)較少。經(jīng)過調(diào)研,綜合江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)集中地區(qū)相關(guān)城市工業(yè)建筑遺產(chǎn)保護(hù)與利用實(shí)踐,主要有主題博物館保護(hù)模式、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式、公共休閑空間模式、工業(yè)遺產(chǎn)文化旅游線路模式、經(jīng)濟(jì)型酒店等商業(yè)開發(fā)模式、原功能使用模式等6種典型保護(hù)與利用模式[14]。

2.2.2 工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用存在問題分析

1)管理機(jī)制缺失

當(dāng)前,江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)處在一個(gè)城市迅速發(fā)展、土地價(jià)值不斷提升的歷史階段。工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用涉及政府部門、相關(guān)企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)商、普通民眾等眾多利益主體,要處理好這些復(fù)雜的權(quán)責(zé)關(guān)系,必須依賴于相關(guān)法律法規(guī)提供制度保障。但目前我國(guó)沒有專門的工業(yè)遺產(chǎn)法律或行政法規(guī),盡管《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《城市紫線管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的通知》等相關(guān)法律制度涉及工業(yè)遺產(chǎn),但其中只有 2006 年國(guó)家文物局印發(fā)的政策法規(guī)《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的通知》專門針對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)。但這一通知在內(nèi)容上也只作了原則性規(guī)定,缺乏有效的可操作性[15]。由于現(xiàn)行政策法規(guī)對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用的指導(dǎo)性不強(qiáng),使得江蘇省一些有保護(hù)價(jià)值的工業(yè)遺產(chǎn)由于缺乏法律的保護(hù)而面臨被破壞與拆除的境地,亟需在現(xiàn)有政策法規(guī)體系的基礎(chǔ)上加快完善工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用的內(nèi)容。此外,工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用涉及文物、財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、房管、消防、綠化、旅游、檔案、宣傳等眾多部門,缺乏一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的機(jī)制,管理上的條塊分割且缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定,從而導(dǎo)致難以全面解決江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和利用中遭遇到的種種困難。

2)保護(hù)意識(shí)落后

傳統(tǒng)的文物保護(hù)觀念是“保古不保新”,與歷史久遠(yuǎn)的文化遺產(chǎn)相比,當(dāng)前的工業(yè)遺產(chǎn)大多起源于鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后,因此工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)很容易被人們所忽視,較其他文化遺產(chǎn)保護(hù)起步也相對(duì)較晚[16]。盡管江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)中現(xiàn)存一些價(jià)值突出者,但更多的則是質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、外觀樸實(shí)、基礎(chǔ)設(shè)施老化,而且或因工業(yè)生產(chǎn)還存在過各種污染,周邊又大多是低收人人群集聚區(qū),在人口流動(dòng)迅速的當(dāng)代城市中往往被非原住民所漠視,其所具有的價(jià)值及重要性經(jīng)常被忽略,在其喪失原有功能后容易導(dǎo)致被不合理轉(zhuǎn)租利用,或任其自然衰敗,或在城市更新中被清理或拆除[17]。此外,從總體上來說,政府部門對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)也剛剛起步,對(duì)城市工業(yè)遺產(chǎn)的整體保護(hù)工作尚未納入議題,對(duì)于工業(yè)遺產(chǎn)的合理界定及其價(jià)值認(rèn)識(shí)不到位,監(jiān)管能力不足,保護(hù)與利用工作進(jìn)展相對(duì)滯后。

3)保護(hù)資金短缺

盡管在當(dāng)前江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了政府、民間社會(huì)資本介入等多種經(jīng)費(fèi)投入模式,但總體上的資金來源主要依靠政府財(cái)政投入。工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期且艱巨的系統(tǒng)工程,需要政府不斷地投入財(cái)力加以維系,這樣勢(shì)必將加劇政府財(cái)政負(fù)擔(dān),相對(duì)江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)的數(shù)量和實(shí)際需求來說,保護(hù)資金缺口依然很大,政府投資難以持續(xù),有限的資金主要用于一些亟待搶救及價(jià)值特別突出的文物保護(hù)單位,大量的工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)資金投入十分有限,因而相關(guān)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用的后續(xù)資金注入成為一個(gè)瓶頸。

4)公眾參與不足

目前,在江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用過程中,在不同程度上引入了一些公眾參與機(jī)制,但公眾參與制度還不完善,公眾參與現(xiàn)狀不甚理想。對(duì)于已有機(jī)制的貫徹大多限于“面上工作”,并沒有真正有效地落實(shí)到?jīng)Q策過程之中,大部分工業(yè)遺產(chǎn)再利用的規(guī)劃設(shè)計(jì)的過程與成果還不夠透明,公眾很少有機(jī)會(huì)接觸并廣泛參與到工業(yè)遺產(chǎn)再利用的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作之中,最終還是少數(shù)人參與決策。此外,由于公眾的主人翁意識(shí)不強(qiáng),對(duì)于舊城改造、工業(yè)遺產(chǎn)再利用的規(guī)劃與設(shè)計(jì)等工作的參與沒有太大的積極性,致使參與的效果較差,從而導(dǎo)致部分工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)工作進(jìn)展不順、效果不佳,經(jīng)過改造利用后的工業(yè)遺產(chǎn)不能較好地體現(xiàn)和滿足公眾的需求[18]。

3 國(guó)外工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用引入PPP模式經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 英國(guó)阿爾伯特船塢保護(hù)與利用引入PPP模式案例分析

1980年,英國(guó)保守黨政府以《規(guī)劃與土地法》作為法律支撐,通過成立城市發(fā)展集團(tuán)(簡(jiǎn)稱UDC)直接介入舊城區(qū)的地產(chǎn)開發(fā)工作。此外,英國(guó)政府針對(duì)已登錄建筑的改造與修繕資金投入,從行政審批與稅收上采取的相應(yīng)鼓勵(lì)措施充分調(diào)動(dòng)了當(dāng)時(shí)英國(guó)社會(huì)對(duì)于工業(yè)遺產(chǎn)更新利用的積極性。1981年,利物浦地區(qū)作為首批的城市復(fù)興政策試點(diǎn)城市,由保守黨政府任命默西塞德郡發(fā)展公司(簡(jiǎn)稱MDC)負(fù)責(zé)默西河沿岸包括阿爾伯特港在內(nèi)的廢舊碼頭復(fù)興工作,確保社會(huì)基本設(shè)施的再開發(fā)與利用[19]。MDC成立之后,通過資產(chǎn)歸屬令從默西船塢碼頭管理局收購(gòu)了阿爾伯特船塢區(qū)的全部土地及建筑所有權(quán),全面接管該區(qū)域的開發(fā)利用工作,以PPP模式開始推動(dòng)阿爾伯特船塢碼頭的開發(fā)利用項(xiàng)目,其和Arrowcroft地產(chǎn)集團(tuán)簽訂了時(shí)長(zhǎng)達(dá)150年的租約,且成立阿爾伯特船塢公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的融資與開發(fā)運(yùn)營(yíng)工作,雙方在協(xié)議中明確了彼此的職責(zé)。之后,阿爾伯特船塢碼頭的開發(fā)工作持續(xù)了近20年時(shí)間,其以文化設(shè)施為主,同時(shí)不斷地豐富相關(guān)商業(yè)配套設(shè)施,最終使得阿爾伯特船塢碼頭成為利物浦當(dāng)?shù)氐臉?biāo)志性景點(diǎn)[20]。

3.2 國(guó)外工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用引入PPP模式的經(jīng)驗(yàn)啟示

國(guó)外基于PPP模式的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用成功經(jīng)驗(yàn)表明,要解決江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用存在的問題,可以引入PPP模式,但必須要有完善的法規(guī)政策和完備的監(jiān)管制度作基礎(chǔ),科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和合理的投資回報(bào)機(jī)制作保障,優(yōu)選合作伙伴和培養(yǎng)專業(yè)人才作支撐。

4 基于PPP模式的江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用對(duì)策建議

4.1 健全相關(guān)法規(guī)體系,提供穩(wěn)定的政策環(huán)境

由于工業(yè)遺產(chǎn)的特殊性,其從本質(zhì)上來說是不能商業(yè)化的,政府也不能完全把工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用交給社會(huì)資本方,所以需要用針對(duì)性很強(qiáng)的法律法規(guī)明確界定工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用PPP項(xiàng)目各參與主體的責(zé)任和義務(wù),以保障公共利益與經(jīng)濟(jì)利益的有機(jī)協(xié)調(diào)。當(dāng)務(wù)之急,江蘇省在呼吁國(guó)家盡早出臺(tái)《PPP(政府與社會(huì)資本合作)條例》和專門的《工業(yè)遺產(chǎn)法》或《工業(yè)遺產(chǎn)條例》的同時(shí),可先行出臺(tái)地方性PPP、工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)法規(guī),對(duì)于相關(guān)法規(guī)的制定,既要與工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)相銜接,還要注意與之前的PPP政策性規(guī)范相兼容,從而促進(jìn)江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用進(jìn)程。

4.2 完善監(jiān)管機(jī)制,構(gòu)建多主體參與的監(jiān)管體系

要充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì),平衡工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用項(xiàng)目各參與主體的利益訴求,這依賴于構(gòu)建多主體參與的監(jiān)管體系。監(jiān)管的內(nèi)容主要包括項(xiàng)目準(zhǔn)入、設(shè)計(jì)成果、服務(wù)與建設(shè)質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)過程、價(jià)格與收費(fèi)、成本等方面。首先,政府的監(jiān)管要做到對(duì)項(xiàng)目適當(dāng)、適度地進(jìn)行干預(yù),合理介入項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié),杜絕社會(huì)資本的盲目逐利行為。其次,還應(yīng)當(dāng)設(shè)立第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu),在監(jiān)管社會(huì)資本行為的同時(shí)對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)管。再次,在監(jiān)管過程中還可以引入文物保護(hù)團(tuán)體等民間組織,從基層的角度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。最后,還要及時(shí)公開項(xiàng)目信息,將社會(huì)公眾和媒體納入監(jiān)管體系,監(jiān)督和約束政府及社會(huì)資本方的行為。

4.3 提高項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理水平,建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

在江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用PPP項(xiàng)目運(yùn)行的過程中,政府和社會(huì)資本都要提高對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的重視程度,引進(jìn)專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理人才,提前評(píng)估和預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn),提早為可預(yù)見的未來風(fēng)險(xiǎn)制定解決方案和應(yīng)急預(yù)案,從而提高所有項(xiàng)目參與主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)管理水平。與此同時(shí),政府和社會(huì)資本應(yīng)在遵循風(fēng)險(xiǎn)利益對(duì)等與風(fēng)險(xiǎn)可控、風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化等原則的前提下,建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,在參與主體之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),以確保PPP模式下江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用項(xiàng)目的成功運(yùn)營(yíng)。

4.4 確立合理的投資回報(bào)機(jī)制,調(diào)動(dòng)項(xiàng)目參與主體的積極性

PPP模式下的江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用比較復(fù)雜,涉及到多方利益,協(xié)調(diào)好利益分配,提出多方都認(rèn)可的利益分配方案,這是促進(jìn)相關(guān)主體積極參與工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用項(xiàng)目的重要基礎(chǔ)。首先,要確定合理的投資收益率。社會(huì)資本參與工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用PPP 項(xiàng)目主要考慮投資回報(bào),所以在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中需要兼顧社會(huì)資本利益與公共利益,合理確定社會(huì)資本的收益率。其次,要確定工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用PPP項(xiàng)目的補(bǔ)償和收益來源。最后,要結(jié)合具體的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用項(xiàng)目實(shí)際情況確定一個(gè)合理的周期。

4.5 政府優(yōu)選合作伙伴,尋求雙方利益最大化

在當(dāng)前一些失敗的PPP項(xiàng)目中,合作伙伴的不當(dāng)選擇是項(xiàng)目失敗的最重要原因之一。因此,在江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中,政府應(yīng)優(yōu)選具備一定的實(shí)力,能為項(xiàng)目提供融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)支持,并具備良好的協(xié)作能力與信譽(yù)的社會(huì)資本作為合作伙伴,尋求雙方利益最大化。政府在選擇社會(huì)資本作為合作伙伴時(shí),必須做到以下幾點(diǎn)：第一,要做到選擇程序合法合規(guī),選擇方式合理高效。工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本需要執(zhí)行與政府采購(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)及政策,采購(gòu)方式包括招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判與單一來源采購(gòu)。具體方式應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求情況,依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。第二,在選擇社會(huì)資本時(shí),應(yīng)從項(xiàng)目投融資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等多個(gè)角度對(duì)其進(jìn)行考察。

4.6 多措并舉,培養(yǎng)PPP專業(yè)人才

PPP項(xiàng)目的運(yùn)作以特定的技能和專門的知識(shí)為基礎(chǔ),專業(yè)人才構(gòu)成了支撐江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用領(lǐng)域 PPP事業(yè)發(fā)展的核心資源,但PPP項(xiàng)目的運(yùn)作所遇到的難題之一便是缺乏相關(guān)的人才儲(chǔ)備。為此,必須多措并舉,加快培養(yǎng)PPP專業(yè)人才。第一,政府要對(duì) PPP專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃；第二,高等院校要啟動(dòng)PPP專業(yè)人才培養(yǎng)工程,創(chuàng)新PPP 專業(yè)人才培養(yǎng)模式；第三,依托相關(guān)高等院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)以及重大PPP項(xiàng)目,建成一批 PPP專業(yè)人才培訓(xùn)基地。

5 結(jié) 語(yǔ)

PPP模式是與工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)相契合的,是目前有效保護(hù)和利用江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)的合理選擇。要有效解決江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用存在的管理機(jī)制缺失、保護(hù)意識(shí)落后、保護(hù)資金短缺、公眾參與缺乏等問題,應(yīng)以PPP模式為切入點(diǎn),通過健全相關(guān)法規(guī)體系、提供穩(wěn)定的政策環(huán)境,完善監(jiān)管機(jī)制、構(gòu)建

多主體參與的監(jiān)管體系,提高項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理水平、建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,確立合理的投資回報(bào)機(jī)制、調(diào)動(dòng)項(xiàng)目參與主體的積極性,政府優(yōu)選合作伙伴、尋求雙方利益最大化,多措并舉、培養(yǎng)PPP專業(yè)人才等一系列途徑,推進(jìn)江蘇省工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用的進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益三者的統(tǒng)一發(fā)展。