楊松霖

(武漢大學(xué) 中國(guó)邊界與海洋研究院暨國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北 武漢 430072)

隨著全球變暖趨勢(shì)的增強(qiáng)，對(duì)環(huán)境變化和氣候問(wèn)題的應(yīng)對(duì)成為美國(guó)北極治理的重要內(nèi)容，北極氣候治理逐漸得到了美國(guó)政府的關(guān)注和重視。2017年1月20日，唐納德?特朗普(Donald Trump)宣誓就職，正式成為美國(guó)第45任總統(tǒng)。特朗普倡導(dǎo)“美國(guó)優(yōu)先”，上任后隨即宣布退出應(yīng)對(duì)全球氣候變化的《巴黎協(xié)定》，并對(duì)北極政策實(shí)踐進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。氣候是引發(fā)北極其他領(lǐng)域治理的重要變量，是北極各領(lǐng)域治理的重中之重，[1](P349)對(duì)氣候問(wèn)題的重視和有效應(yīng)對(duì)將深刻影響北極治理的演進(jìn)。特朗普政府的政策調(diào)整使得美國(guó)北極氣候治理的未來(lái)走向呈現(xiàn)出一定的不確定性和復(fù)雜性，引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。目前，針對(duì)美國(guó)北極問(wèn)題的研究，相關(guān)成果較多，但專門針對(duì)美國(guó)北極氣候治理問(wèn)題的研究成果較少。本文將在梳理美國(guó)北極氣候治理主要行為體的基礎(chǔ)上，總結(jié)其治理特點(diǎn)和活動(dòng)規(guī)律。在此基礎(chǔ)上，對(duì)特朗普政府北極氣候治理的走向進(jìn)行評(píng)估，為進(jìn)一步研判美國(guó)北極政策提供借鑒。

一、多元化的參與行為體

全球治理既涉及公共部門，也包括私人部門，是多元行為體平等對(duì)話、協(xié)商合作的過(guò)程。[2](P288)影響美國(guó)北極氣候治理的行為體來(lái)源多元，諸多行為體共同推動(dòng)北極氣候治理進(jìn)程的演進(jìn)。因而，發(fā)揮各行為體的積極作用，克服不同主體之間的利益沖突成為美國(guó)北極氣候治理的重要任務(wù)之一。

(一)聯(lián)邦政府

國(guó)家行為體在北極治理體系中處于核心地位，是北極治理的主要實(shí)施者、決策者。聯(lián)邦政府是美國(guó)北極氣候治理的主要參與者，多個(gè)部門和機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容涉及北極氣候治理，這些機(jī)構(gòu)包括：國(guó)務(wù)院、內(nèi)務(wù)部、國(guó)土安全部、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、環(huán)?？偸稹?guó)家海洋與大氣管理局等。隨著北極自然環(huán)境和地緣政治態(tài)勢(shì)的雙重變遷，美國(guó)逐步增強(qiáng)了對(duì)氣候問(wèn)題的重視。為有效地整合國(guó)內(nèi)涉北極事務(wù)機(jī)構(gòu)和應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的氣候問(wèn)題，聯(lián)邦政府成立了海洋安全工作組、國(guó)家海洋委員會(huì)、阿拉斯加能源開(kāi)發(fā)聯(lián)邦政府協(xié)調(diào)工作組、美國(guó)北極研究委員會(huì)、跨部門北極政策委員會(huì)等多個(gè)跨部門北極事務(wù)機(jī)構(gòu)，相繼頒布《清潔空氣法》、《清潔能源與安全法案》等涉及氣候變化的法律。在2013年《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》中，更是強(qiáng)調(diào)“保護(hù)北極地區(qū)獨(dú)特的環(huán)境是美國(guó)北極政策的核心內(nèi)容，美國(guó)將采取一系列措施保護(hù)北極地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)?！盵3]

隨著全球氣候危機(jī)的加劇，氣候問(wèn)題作為一種“現(xiàn)實(shí)存在的威脅”開(kāi)始產(chǎn)生重要影響。積極應(yīng)對(duì)全球氣候變暖，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)美國(guó)在北極地區(qū)的國(guó)家利益成為聯(lián)邦政府參與北極氣候治理的戰(zhàn)略任務(wù)。在此過(guò)程中，還要借助應(yīng)對(duì)氣候變化這一北極事務(wù)議題，塑造和確立美國(guó)在北極治理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

(二)阿拉斯加州

由于全球性問(wèn)題與挑戰(zhàn)日益增多和復(fù)雜嚴(yán)峻，使得治理空間與治理議題急劇擴(kuò)展，導(dǎo)致國(guó)家主權(quán)治理的自主性降低，非國(guó)家行為體則獲得了新的治理空間。[4](P94-124)作為美國(guó)唯一的瀕北極州，阿拉斯加州的生態(tài)環(huán)境、氣候系統(tǒng)等均受到北極氣候變化的影響。美國(guó)氣候與健康中心發(fā)布了一份名為《白令海峽地區(qū)的氣候變化》的報(bào)告，報(bào)告對(duì)比了阿拉斯加州諾姆市(Nome Mean)1949年—2009年的氣溫?cái)?shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)其年平均氣溫在過(guò)去的60年里增長(zhǎng)了2.6度(攝氏)，一月份的氣溫從—3度(華氏)增長(zhǎng)到11度(華氏)，七月份的氣溫從44度(華氏)增長(zhǎng)到65度(華氏)。[5]氣候變暖對(duì)阿拉斯加州的氣溫影響十分明顯，并會(huì)帶來(lái)一系列連鎖反應(yīng)。2015年1月，阿拉斯加州北極政策委員會(huì)發(fā)布了《阿拉斯加北極政策委員會(huì)最終報(bào)告》，報(bào)告強(qiáng)調(diào)保護(hù)本地生態(tài)環(huán)境，應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)，提高原住民生活質(zhì)量是阿拉斯加州的核心利益，[6]并要求聯(lián)邦政府采取積極措施予以回應(yīng)。

阿拉斯加州是影響美國(guó)北極氣候治理的重要主體。很長(zhǎng)一段時(shí)間，阿拉斯加州北極事務(wù)在美國(guó)內(nèi)外政策中并未得到足夠重視。為爭(zhēng)取和捍衛(wèi)自身權(quán)益，阿拉斯加州與聯(lián)邦政府在北極優(yōu)先議程問(wèn)題上展開(kāi)了激烈的政治博弈。[7]阿拉斯加州政府強(qiáng)調(diào)對(duì)北極自然生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題要進(jìn)行充分地科學(xué)認(rèn)知，對(duì)北極資源的開(kāi)發(fā)應(yīng)以環(huán)保的方式開(kāi)展。在阿拉斯加州的大力推動(dòng)下，北極氣候問(wèn)題逐漸引起聯(lián)邦政府的重視，聯(lián)邦政府在北極相關(guān)政策中對(duì)氣候變化問(wèn)題予以關(guān)注，并采取行動(dòng)增強(qiáng)阿拉斯加州應(yīng)對(duì)北極氣候變化的能力，阿拉斯加州的北極權(quán)益得到了一定程度的維護(hù)。

(三)國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)

在國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)中，原住民群體對(duì)美國(guó)北極氣候治理的影響不容小覷。氣候變暖導(dǎo)致的北極地區(qū)環(huán)境變化對(duì)原住民的生產(chǎn)、生活帶來(lái)了直接、破壞性的影響。2015年12月，跨部門北極政策研究委員會(huì)公布報(bào)告指出，快速變化的北極環(huán)境嚴(yán)重挑戰(zhàn)北極原住民的傳統(tǒng)生活，迫切要求新的適應(yīng)性。[8]為適應(yīng)變化中的生活環(huán)境，原住民強(qiáng)烈要求聯(lián)邦政府采取措施包含自身權(quán)益。其中，借助北極理事會(huì)的相關(guān)機(jī)制來(lái)影響聯(lián)邦政府的北極決策是其重要途徑。北極理事會(huì)成立時(shí)就設(shè)立了原住民秘書處，促使原住民利益訴求在決策中得到更為充分地考慮。北極地區(qū)居民健康也是北極理事會(huì)可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目組(SDWG)和北極人類健康專家組(AHHEG)的中心議題，以改善由氣候變化引發(fā)或?qū)е碌脑∶竦慕】禒顩r。此外，原住民群體還組建或加入了原住民非政府組織，[注]與美國(guó)相關(guān)的原住民非政府國(guó)際組織：因紐特人北極圈理事會(huì)、阿留申人國(guó)際協(xié)會(huì)、哥威迅國(guó)際理事會(huì)、北極阿薩巴斯卡人理事會(huì)。這四個(gè)原住民國(guó)際組織的成員在美國(guó)領(lǐng)土均有分布。這些組織是北極理事會(huì)的永久參與方，在北極理事會(huì)中享有重要權(quán)利：發(fā)表意見(jiàn)、在北極事務(wù)上受咨詢和參與北極議題討論。因此，北極理事會(huì)現(xiàn)有的機(jī)制框架決定了包括美國(guó)在內(nèi)的任何北極國(guó)家都無(wú)法繞開(kāi)原住民群體而做出北極決議。[9](P290-297)

在氣候政策制定過(guò)程中，不同利益集團(tuán)為爭(zhēng)取各自利益空間而進(jìn)行激烈博弈。就氣候變化問(wèn)題而言，民主黨支持嚴(yán)格的氣候變化減排措施，而共和黨則質(zhì)疑氣候變暖的真實(shí)性。兩黨在這一問(wèn)題上嚴(yán)重的意見(jiàn)分歧對(duì)美國(guó)北極氣候治理形成掣肘，黨派分歧也因此成為美國(guó)氣候政策所面臨的最大國(guó)內(nèi)政治難題。[10]不僅如此，油氣集團(tuán)、軍工復(fù)合體等涉北極利益集團(tuán)為維護(hù)自身利益，通過(guò)游說(shuō)、選舉等方式影響美國(guó)北極政策的制定。例如，為開(kāi)展北極油氣資源的開(kāi)發(fā)，以殼牌公司為首的能源開(kāi)采企業(yè)以游說(shuō)的方式影響美國(guó)北極決策。根據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道，殼牌公司過(guò)去幾年這方面的游說(shuō)活動(dòng)費(fèi)用高達(dá)40億美元。

(四)相關(guān)國(guó)際組織

在全球治理時(shí)代，多邊機(jī)構(gòu)的治理無(wú)論在議題領(lǐng)域還是職能領(lǐng)域上都在向縱深擴(kuò)展，對(duì)主權(quán)國(guó)家內(nèi)部事務(wù)的影響也越來(lái)越大。作為當(dāng)前北極治理中最重要的機(jī)制安排，北極理事會(huì)相繼出臺(tái)《北極氣候影響評(píng)估》、《北極人類發(fā)展報(bào)告》、《北極地區(qū)污染報(bào)告》等多份涉北極氣候問(wèn)題的評(píng)估報(bào)告，積極引導(dǎo)北極國(guó)家參與北極氣候治理進(jìn)程。2014年12月，北極理事會(huì)公布了美國(guó)擔(dān)任主席國(guó)期間的優(yōu)先議程：北冰洋的安全與管理、北極社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和生活條件、應(yīng)對(duì)氣候變化，[11]借助美國(guó)的力量將應(yīng)對(duì)氣候變化納入到北極理事會(huì)的工作計(jì)劃中，推動(dòng)北極氣候治理進(jìn)程。

聯(lián)合國(guó)及其附屬機(jī)構(gòu)出臺(tái)了相關(guān)環(huán)保公約、文件或報(bào)告，如《長(zhǎng)程越界大氣污染公約》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《巴黎協(xié)定》等[注]有關(guān)北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)、氣候變化的相關(guān)法律文件、國(guó)際條約可參見(jiàn):陳奕彤.國(guó)際環(huán)境法視野下的北極環(huán)境法律遵守研究[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2014;賈宇.極地法律問(wèn)題研究[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2014;劉惠榮,楊凡.北極生態(tài)保護(hù)法律問(wèn)題研究[M].北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2010;劉惠榮,董躍.海洋法視角下的北極法律問(wèn)題研究[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2012等.，對(duì)美國(guó)北極氣候治理產(chǎn)生了不可忽視的影響。國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)、北冰洋科學(xué)委員會(huì)、新奧爾松科學(xué)管理委員會(huì)、北極研究管理者論壇等國(guó)際科學(xué)組織和機(jī)構(gòu)亦通過(guò)各自開(kāi)展的北極科學(xué)活動(dòng)，間接地影響美國(guó)北極政策與實(shí)踐。部分國(guó)際法公約雖然并非專門針對(duì)北極環(huán)境而制定，但其所規(guī)制的范圍包括北極地區(qū)，自然也對(duì)美國(guó)應(yīng)對(duì)北極氣候變化的活動(dòng)有約束效力。另外，與氣候問(wèn)題相關(guān)的綠色和平組織、世界自然基金會(huì)、地球之友、阿拉斯加荒野聯(lián)盟等環(huán)保組織均認(rèn)為嚴(yán)格的能源政策有助于保護(hù)北極近海的海洋、氣候生態(tài)，要求在油氣資源開(kāi)發(fā)前必須解決相關(guān)技術(shù)和生態(tài)安全問(wèn)題，這些非政府組織對(duì)美國(guó)北極活動(dòng)形成了強(qiáng)有力的監(jiān)督。世界自然基金會(huì)還享有北極理事會(huì)觀察員地位，對(duì)美國(guó)政府相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督更為直接。

二、美國(guó)北極氣候治理的特點(diǎn)

多元主體在美國(guó)北極氣候治理進(jìn)程中扮演不同角色，發(fā)揮各自作用。形成了多主體相互影響、共同參與的聯(lián)合治理模式，共同實(shí)現(xiàn)美國(guó)在北極事務(wù)中的戰(zhàn)略目標(biāo)。在共同參與氣候治理過(guò)程中，逐漸形成了顯著的治理特點(diǎn)：

第一，借助氣候議題塑造北極治理主導(dǎo)權(quán)是治理的重要目標(biāo)。人類對(duì)氣候變化的科學(xué)認(rèn)知早已實(shí)現(xiàn)，但該問(wèn)題真正進(jìn)入國(guó)際政治事務(wù)日程卻是在冷戰(zhàn)即將結(jié)束之際。冷戰(zhàn)結(jié)束后，氣候政策在美國(guó)政治議程中的地位經(jīng)歷了從邊緣地位到給予其戰(zhàn)略性關(guān)注的過(guò)程。[12]在這一過(guò)程中，美國(guó)北極氣候治理的目標(biāo)逐漸清晰，即通過(guò)積極應(yīng)對(duì)氣候變化并開(kāi)展國(guó)際合作，確立美國(guó)在北極秩序構(gòu)建過(guò)程中的主導(dǎo)地位。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，美國(guó)根據(jù)合作對(duì)象的不同而采取多樣化的合作方式，最大限度地維護(hù)北極利益。在由氣候變化引發(fā)或衍生的漁業(yè)治理、?？账丫?、航道治理等“低政治”領(lǐng)域，美國(guó)會(huì)引領(lǐng)域內(nèi)外各國(guó)參與北極合作，以分擔(dān)美國(guó)的北極治理責(zé)任；在涉及到氣候責(zé)任分擔(dān)、議程設(shè)置等“高政治”事務(wù)時(shí)，美國(guó)則主要加強(qiáng)與西方盟國(guó)、北極國(guó)家的合作，商討應(yīng)對(duì)氣候變化的制度規(guī)則，對(duì)中國(guó)等域外國(guó)家予以排斥。美國(guó)通過(guò)兩手策略，促進(jìn)北極氣候問(wèn)題的科學(xué)解決，同時(shí)逐步構(gòu)建起對(duì)美國(guó)有利的北極氣候治理格局和地區(qū)秩序，實(shí)現(xiàn)北極戰(zhàn)略安排。在一定程度上，美國(guó)北極氣候治理“包容性”與“排外性”二元并軌發(fā)展，導(dǎo)致北極氣候治理的代表性嚴(yán)重不足，扭曲了正在成長(zhǎng)的北極治理體系，不利于氣候治理的深入推進(jìn)。

第二，對(duì)北極氣候問(wèn)題的認(rèn)知逐漸清晰和完善。北極氣候治理是一個(gè)多層級(jí)、多行為體互動(dòng)的復(fù)合治理體系，其演進(jìn)過(guò)程對(duì)科學(xué)認(rèn)知的要求是不斷遞增的。美國(guó)對(duì)北極氣候問(wèn)題的認(rèn)知經(jīng)歷一個(gè)由“模糊”到“清晰”的過(guò)程，氣候治理的內(nèi)涵和外延不斷拓展和延伸。由北極氣候問(wèn)題導(dǎo)致或衍生的一系列問(wèn)題，如北極漁業(yè)問(wèn)題、能源開(kāi)采等問(wèn)題也被逐漸納入其治理范疇。

美國(guó)對(duì)北極氣候問(wèn)題的認(rèn)知不斷完善，以氣候問(wèn)題為中心，涉及環(huán)境變化、科學(xué)研究、國(guó)家安全、國(guó)際合作以及能源開(kāi)發(fā)等諸多領(lǐng)域，逐漸形成了多元化、綜合性的北極氣候觀，這反映在下列北極政策文件中：《第144號(hào)國(guó)家安全政策備忘錄》要求北極開(kāi)發(fā)要最大限度地降低對(duì)環(huán)境所帶來(lái)的負(fù)面影響。[13]《第90號(hào)國(guó)家安全決策指令》提出，保護(hù)北極環(huán)境是美國(guó)北極利益的組成部分，要求加強(qiáng)科學(xué)研究。[14]冷戰(zhàn)結(jié)束后，《第26號(hào)總統(tǒng)決策指令》指出，美國(guó)北極實(shí)踐的目標(biāo)之一是“防范通過(guò)大氣環(huán)流方式進(jìn)入到北極的污染物”。[15]上述文件對(duì)北極氣候變化的認(rèn)識(shí)停留在環(huán)境問(wèn)題的層面，其認(rèn)知并不清晰。2003年10月，美國(guó)國(guó)防部提交了名為《氣候突變的情景及其對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的意義》的報(bào)告，指出氣候變化將引發(fā)能源供應(yīng)、食物保障、淡水資源缺乏等一系列問(wèn)題，給國(guó)家安全帶來(lái)挑戰(zhàn)。[16]由此，氣候變化對(duì)國(guó)家安全的威脅引起了美國(guó)政府的重視。在此之后，小布什政府頒布《第66號(hào)國(guó)家安全總統(tǒng)指令/第25號(hào)國(guó)土安全總統(tǒng)指令》，提出要注意到氣候變化對(duì)北極帶來(lái)的影響。[17]該指令明確了北極氣候變化的威脅，并強(qiáng)調(diào)通過(guò)國(guó)際合作等方式推動(dòng)該問(wèn)題的解決。《北極戰(zhàn)略》則進(jìn)一步確立了氣候問(wèn)題在美國(guó)北極戰(zhàn)略中的重要地位，并將其與能源問(wèn)題掛鉤。

第三，對(duì)北極氣候問(wèn)題的關(guān)注呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。在小布什總統(tǒng)上任前，北極氣候問(wèn)題作為環(huán)境問(wèn)題的一部分被給予關(guān)注，并未獨(dú)立地進(jìn)入北極事務(wù)議程。小布什上臺(tái)后，明確了北極氣候問(wèn)題可能帶來(lái)的負(fù)面影響，提升了其在美國(guó)北極政策中的地位。奧巴馬上任后，氣候議題的政策地位加速提升。奧巴馬政府認(rèn)識(shí)到北極氣候問(wèn)題的重要性和對(duì)美國(guó)北極利益的影響，將應(yīng)對(duì)氣候變化確立為《北極戰(zhàn)略》的優(yōu)先議程之一。

應(yīng)對(duì)氣候變化被確立為北極戰(zhàn)略的優(yōu)先議程之后，在政策制定和實(shí)踐方面得到了有效推動(dòng)。在政策制定方面，2013年2月，“跨部門北極政策小組”出臺(tái)北極五年研究計(jì)劃—《北極研究計(jì)劃：2013-2017》。[18]白宮、跨部門北極研究政策委員會(huì)、美國(guó)北極研究委員會(huì)、國(guó)家大氣與海洋管理局等部門和科研機(jī)構(gòu)紛紛加強(qiáng)北極研究，相繼出臺(tái)了包括《國(guó)家安全：變化的氣候》[19]、《氣候變化對(duì)阿拉斯加的影響》[20]、《北極地區(qū)的變化及行動(dòng)計(jì)劃》[21]等多份報(bào)告文件，加強(qiáng)對(duì)北極氣候問(wèn)題的關(guān)注；在實(shí)踐方面，美國(guó)通過(guò)舉辦或參與相關(guān)國(guó)際會(huì)議大力推進(jìn)氣候問(wèn)題的國(guó)際合作。2015年8月，美國(guó)主辦了主題為“北極事務(wù)全球領(lǐng)導(dǎo)力大會(huì)：合作、創(chuàng)新、參與和韌性”的北極問(wèn)題國(guó)際會(huì)議。2015年10月，美國(guó)首次以北極理事會(huì)主席國(guó)的名義召集北極八國(guó)、原住民及相關(guān)成員在安克雷奇召開(kāi)會(huì)議，對(duì)北極氣候變化議題進(jìn)行討論。

第四，在治理手段上，重視科學(xué)研究和國(guó)際合作。氣候問(wèn)題的復(fù)雜性對(duì)人類的認(rèn)知水平提出了較高要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)北極氣候問(wèn)題的有效治理離不開(kāi)科學(xué)研究的進(jìn)步。通過(guò)科學(xué)研究加強(qiáng)對(duì)北極環(huán)境、氣候問(wèn)題的認(rèn)知是美國(guó)北極政策的要求之一。在1984年出臺(tái)的《北極研究和政策法案》中就要求成立“跨部門北極研究政策委員會(huì)”，[注]該委員會(huì)職責(zé)為：擬定北極研究計(jì)劃協(xié)助聯(lián)邦政府實(shí)施在北極研究項(xiàng)目；制定國(guó)家北極研究政策和5年實(shí)施計(jì)劃；推動(dòng)同其他國(guó)家的北極科研合作等。委員會(huì)組成機(jī)構(gòu)眾多：國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、國(guó)防部、能源部、交通部、內(nèi)政部、航空航天局等。加強(qiáng)對(duì)氣候問(wèn)題的科學(xué)研究。在奧巴馬任期，“跨部門北極政策小組”出臺(tái)北極五年研究計(jì)劃—《北極研究計(jì)劃：2017-2021》。指出，北極研究將有利于增強(qiáng)對(duì)北極變化的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)聯(lián)邦政府和阿拉斯加州應(yīng)對(duì)氣候變化，該計(jì)劃還為2017-2021年的北極研究設(shè)定了九大目標(biāo)。

氣候治理的演進(jìn)需要行為體之間的平等合作，發(fā)揮合作機(jī)制和國(guó)際制度的作用，提供治理所需要的公共物品。同時(shí)，氣候議題所具備的“低敏感性”和“低政治性”使美國(guó)對(duì)該問(wèn)題的國(guó)際合作大致持開(kāi)放態(tài)度。[22]因此，國(guó)際合作成為美國(guó)應(yīng)對(duì)北極氣候變化的的重要手段和治理工具。在合作方式上，注重雙邊與多邊互相協(xié)調(diào)。早在1991年，美國(guó)就與日本科研機(jī)構(gòu)合作，共同對(duì)北冰洋海水進(jìn)行測(cè)量和研究。2016年5月，美國(guó)與北歐五國(guó)發(fā)表《美國(guó)與北歐國(guó)家元首聯(lián)合聲明》，強(qiáng)調(diào)了在氣候變化、能源和北極事務(wù)中的合作。隨著北極地緣態(tài)勢(shì)的變化，北極氣候事務(wù)也逐漸進(jìn)入中美戰(zhàn)略合作的視野，兩國(guó)就海洋極地領(lǐng)域相關(guān)事務(wù)開(kāi)展了一系列合作。

三、特朗普時(shí)期美國(guó)北極氣候治理的走向

維護(hù)和捍衛(wèi)北極地區(qū)的國(guó)家利益是美國(guó)歷任政府的戰(zhàn)略任務(wù)和目標(biāo)，特朗普政府也不例外。盡管尚未公布正式的北極政策文件，但特朗普政府以維護(hù)國(guó)家利益為基本原則參與北極氣候治理的走向是可以確定的。當(dāng)然，在面臨國(guó)內(nèi)外諸多因素影響和牽制的情況下，特朗普時(shí)期的美國(guó)北極氣候治理會(huì)出現(xiàn)一些新的變化和特點(diǎn)。具體而言，包括以下四點(diǎn)：

第一，氣候議題在北極政策議程中恐將面臨地位下降的尷尬。環(huán)境、氣候變化問(wèn)題一直是美國(guó)政府關(guān)注的北極事務(wù)議題，在尼克松政府、里根政府、克林頓政府以及小布什政府時(shí)期的北極政策文件中，都給予了不同程度的關(guān)注。奧巴馬在《國(guó)家安全戰(zhàn)略》中將“氣候變化”定義為美國(guó)“核心安全利益”[23]?！侗睒O戰(zhàn)略》進(jìn)一步明確了北極政策的優(yōu)先議程，積極應(yīng)對(duì)北極氣候變化被列入其中。在特朗普正式就任前，2016年12月，奧巴馬頒布了無(wú)限期限制在北極和大西洋地區(qū)進(jìn)行油氣鉆探開(kāi)發(fā)的禁令，[24]將美國(guó)楚克奇海域、阿拉斯加州的西北部以及波弗特海大部分地區(qū)排除在未來(lái)可進(jìn)行石油鉆井活動(dòng)的區(qū)域之外，以鞏固奧巴馬政府的北極環(huán)境、氣候政策成果。

特朗普認(rèn)為應(yīng)對(duì)氣候變化將對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成拖累，不利于“美國(guó)再次偉大”，否定了奧巴馬應(yīng)對(duì)氣候變化的政策。特朗普將政策重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、移民等問(wèn)題上，簽署“推動(dòng)能源獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”[25]的總統(tǒng)行政命令，撤銷之前與氣候變化相關(guān)的4項(xiàng)行政命令。同時(shí)，重用反氣候變化官員。重振美國(guó)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略訴求使得特朗普意圖尋求更低的能源成本和更寬松的環(huán)境管制，2017年4月，特朗普政府發(fā)布“優(yōu)先海上能源戰(zhàn)略”，[26]推翻了奧巴馬政府頒布的大西洋、太平洋和北冰洋水域鉆探禁令。與此同時(shí)，2017年12月，特朗普政府首份《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》發(fā)布，整篇報(bào)告沒(méi)有提及氣候變化，而應(yīng)對(duì)氣候變化曾被寫入奧巴馬時(shí)期的國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告。盡管該報(bào)告并不具備法律效力，但可以反映出氣候議題在特朗普政府國(guó)家安全戰(zhàn)略優(yōu)先議程的地位和重視程度。顯而易見(jiàn)，在特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，北極氣候議題將面臨地位下降的尷尬境地。

第二，國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)與聯(lián)邦政府圍繞北極氣候問(wèn)題的博弈難以回避。隨著北極治理議題和任務(wù)的持續(xù)增多，不同層級(jí)的治理主體面臨著加強(qiáng)彼此協(xié)調(diào)的任務(wù)。特朗普政府的北極氣候治理實(shí)踐引發(fā)了國(guó)內(nèi)社會(huì)的爭(zhēng)議和反對(duì)，圍繞北極氣候議題，黨派、智庫(kù)等利益集團(tuán)從各自立場(chǎng)和利益出發(fā)展開(kāi)了較量和博弈。2017年大選后共和黨控制了國(guó)會(huì)兩院，并在大多數(shù)州重獲優(yōu)勢(shì)地位，成為特朗普推動(dòng)其北極氣候、能源政策的重大政治資源，也大大削弱了美國(guó)在國(guó)內(nèi)層面積極應(yīng)對(duì)氣候變化的基礎(chǔ)。[27]2017年12月，共和黨的最終稅收計(jì)劃經(jīng)國(guó)會(huì)參眾兩院通過(guò)。法案允許在阿拉斯加北極國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)進(jìn)行油氣勘探以填補(bǔ)財(cái)政赤字，北極資源開(kāi)發(fā)的范圍也因此延伸至野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)。

作為參與北極治理的重要主體，智庫(kù)對(duì)資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題提出了不同的看法，呼吁聯(lián)邦政府采取措施應(yīng)對(duì)氣候變化，保護(hù)北極自然環(huán)境。2017年3月，美國(guó)外交關(guān)系委員會(huì)發(fā)布《北極對(duì)美國(guó)國(guó)家安全意義重大》[28]，稱美國(guó)需要維護(hù)包括環(huán)境利益在內(nèi)的北極戰(zhàn)略利益。10月，美國(guó)戰(zhàn)略與預(yù)算評(píng)估中心發(fā)布《保衛(wèi)前線：美國(guó)極地海洋行動(dòng)的挑戰(zhàn)與解決方案》，[29]強(qiáng)調(diào)美國(guó)北極行動(dòng)需要以對(duì)北極環(huán)境負(fù)責(zé)任地方式開(kāi)展。不同智庫(kù)雖然在關(guān)注議題、觀念認(rèn)知、政治立場(chǎng)上不盡相同，但都結(jié)合自身特點(diǎn)運(yùn)用多元化的傳播方式擴(kuò)散其認(rèn)知觀點(diǎn)，以塑造公眾輿論和影響政府決策。除智庫(kù)外，對(duì)特朗普氣候、資源政策提出批評(píng)的還有美國(guó)媒體、地方政府等?！都~約時(shí)報(bào)》、《華盛頓郵報(bào)》等媒體紛紛發(fā)文批評(píng)特朗普沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)美國(guó)經(jīng)濟(jì)存在的問(wèn)題，退出《巴黎協(xié)定》是對(duì)子孫后代不負(fù)責(zé)任。由紐約、加利福尼亞、夏威夷等13個(gè)地方政府組成的美國(guó)氣候聯(lián)盟也表示他們繼續(xù)支持減排行動(dòng)。盡管特朗普政府擁有推進(jìn)氣候政策實(shí)施的諸多政治資源，但面對(duì)的反對(duì)力量也十分強(qiáng)大。伴隨著特朗普北極實(shí)踐的逐漸展開(kāi)，雙方針對(duì)北極氣候議題的政治博弈難以避免，雙方之間的矛盾在短期內(nèi)無(wú)法徹底解決。

第三，特朗普的北極政策實(shí)踐將面臨來(lái)自國(guó)際社會(huì)的較大壓力。北極氣候治理需要主權(quán)國(guó)家之間加強(qiáng)合作，共同推動(dòng)。在現(xiàn)實(shí)中往往是主權(quán)國(guó)家選擇自我利益優(yōu)先于整體利益，國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先于環(huán)境、衛(wèi)生等非傳統(tǒng)安全利益，[30](P210)進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家之間利益的摩擦和互信水平的降低。2017年5月，北極八國(guó)和北極理事會(huì)六個(gè)永久參與方簽署了《北極國(guó)際科研合作協(xié)議》，加強(qiáng)成員國(guó)北極氣候、水文等問(wèn)題的科學(xué)研究。同時(shí)，芬蘭接任北極理事會(huì)2017-2019年輪值主席國(guó)，將繼續(xù)推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化和實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。就在應(yīng)對(duì)氣候變化已成為國(guó)際社會(huì)共識(shí)的背景下，特朗普單方面宣布退出《巴黎協(xié)定》，致使穩(wěn)步推進(jìn)的北極氣候治理面臨極大的不確定性，引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的關(guān)注和批評(píng)。

2017年10月，第五屆北極圈論壇大會(huì)在冰島舉行。來(lái)自50多個(gè)國(guó)家、國(guó)際組織、民間團(tuán)體代表參加了此次論壇。各方一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)包括北極氣候變化、科學(xué)研究等議題在內(nèi)的北極各領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作。2017年12月，普京再次強(qiáng)調(diào)北極開(kāi)發(fā)是俄羅斯的首要任務(wù)，在推進(jìn)資源開(kāi)發(fā)的同時(shí)一定要保護(hù)北極脆弱的自然環(huán)境，[31]反對(duì)美國(guó)在氣候問(wèn)題上的政策立場(chǎng)。氣候問(wèn)題的特殊性決定了氣候治理需要匯聚各國(guó)智慧，開(kāi)啟聯(lián)合治理模式。特朗普的政策實(shí)踐在招致國(guó)際批評(píng)的同時(shí)，也惡化了美國(guó)北極政策實(shí)踐的國(guó)際環(huán)境，為其北極氣候治理的推進(jìn)增添了困難。

第四，對(duì)中美兩國(guó)而言，北極氣候合作或?qū)⑹艿經(jīng)_擊。北極事務(wù)的治理僅靠北極八國(guó)無(wú)法完成，各國(guó)廣泛參與治理才是必然路徑。美國(guó)重視中國(guó)等域外國(guó)家對(duì)北極相關(guān)事務(wù)的參與，以此來(lái)降低維護(hù)其主導(dǎo)的北極秩序所需要花費(fèi)的戰(zhàn)略成本。但是，出于維護(hù)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)地位的考量，美國(guó)不希望中國(guó)過(guò)多參與北極事務(wù)，擔(dān)憂中國(guó)在北極事務(wù)上影響力的增強(qiáng)可能會(huì)給美國(guó)帶來(lái)威脅。2017年12月，特朗普政府首份《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》將中國(guó)稱之為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，[32]渲染中國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等方面對(duì)美國(guó)可能帶來(lái)的威脅。2018年1月，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國(guó)的北極政策》白皮書，“中國(guó)愿依托北極航道的開(kāi)發(fā)利用，與各方共建‘冰上絲綢之路’”。[33]美國(guó)著名智庫(kù)伍德羅·威爾遜國(guó)際學(xué)者中心撰文指出，“冰上絲綢之路”倡議的提出代表著中國(guó)公開(kāi)將其北極野心與“一帶一路”聯(lián)系在一起，中國(guó)可以利用經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)進(jìn)行地緣政治力量投射和擴(kuò)大其在該地區(qū)的影響力。[34]美國(guó)對(duì)中國(guó)的“疑慮”和“不信任”將使中美北極氣候合作的層級(jí)、范圍受到一定限制，很難形成全面、廣泛的合作局面。

另一方面，從當(dāng)前的美國(guó)北極實(shí)踐判斷，特朗普對(duì)北極能源開(kāi)發(fā)問(wèn)題的重視遠(yuǎn)高于北極氣候議題。[35]2017年11月，特朗普帶領(lǐng)龐大商務(wù)代表團(tuán)[注]此次訪華商務(wù)代表團(tuán)由29位企業(yè)高管組成，其中11人來(lái)自能源環(huán)保企業(yè)。訪問(wèn)中國(guó)。商務(wù)團(tuán)中唯一一位地方大員是阿拉斯加州州長(zhǎng)比爾·沃克。沃克與同行的阿拉斯加州管道開(kāi)發(fā)公司總裁基思·邁耶的重要任務(wù)之一就是拓展阿拉斯加州能源資源的中國(guó)市場(chǎng)。中國(guó)石化、中國(guó)投資有限責(zé)任公司和中國(guó)銀行三家公司與阿拉斯加州天然氣開(kāi)發(fā)公司成功達(dá)成合作意向，共同推進(jìn)阿拉斯加的液化天然氣開(kāi)發(fā)。此次合作涉及高達(dá)430億美元的投資，將創(chuàng)造1.2萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。[36]特朗普政府氣候政策調(diào)整的一個(gè)重要考量是幫助美國(guó)擺脫溫室氣體減排的束縛，降低生產(chǎn)成本，拉動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。北極資源的開(kāi)發(fā)有助于上述經(jīng)濟(jì)、政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，未來(lái)一段時(shí)間，美國(guó)對(duì)北極資源開(kāi)發(fā)與國(guó)際合作的需求將呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，在為中美北極資源合作帶來(lái)機(jī)遇的同時(shí)，也必然會(huì)對(duì)中美北極氣候合作產(chǎn)生沖擊。

結(jié)語(yǔ)

隨著全球氣候危機(jī)的加劇，氣候治理對(duì)北極治理以及全球氣候合作、能源市場(chǎng)格局等有著越來(lái)越重要的影響。[37]積極應(yīng)對(duì)環(huán)境、氣候變化得到了歷任美國(guó)政府的關(guān)注和重視，美國(guó)北極氣候治理不斷提速。在此過(guò)程中，參與美國(guó)北極氣候治理的行為體在不斷增多，各類行為體對(duì)治理效果產(chǎn)生了不同的影響。以“美國(guó)利益”優(yōu)先的特朗普上任后，面臨新的國(guó)內(nèi)、國(guó)際環(huán)境，調(diào)整了奧巴馬時(shí)期的北極政策，對(duì)北極氣候問(wèn)題的重視程度下降的同時(shí)，積極開(kāi)發(fā)北極資源、能源。

美國(guó)北極氣候治理的調(diào)整和轉(zhuǎn)變是在實(shí)現(xiàn)和維護(hù)國(guó)家利益的前提下進(jìn)行的，無(wú)論是積極應(yīng)對(duì)氣候變化，還是強(qiáng)調(diào)北極資源開(kāi)發(fā)，最終目的都是服務(wù)于美國(guó)在北極地區(qū)的戰(zhàn)略利益。不過(guò)，特朗普北極政策的調(diào)整受到國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面多種因素的制約和干預(yù)，注定不會(huì)一帆風(fēng)順。對(duì)中國(guó)而言，要加強(qiáng)對(duì)美國(guó)北極政策的跟蹤和研判，有針對(duì)性地調(diào)整與美國(guó)的北極事務(wù)合作，推動(dòng)“冰上絲綢之路”建設(shè)和北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。