呂耀東

“國家利益”（日語為“國益”）在二戰(zhàn)后以來的日本官方文件里絕少提及。但自21世紀初期，不僅“國家利益”成為日本官方頻頻提及的概念，而且基于國家利益的對外戰(zhàn)略及政策陸續(xù)出臺。國內(nèi)政治在定義國家目標和利益時會起很大、甚至有時是決定性的作用。隨著日本歷史修正主義的風潮盛行，謀求擺脫戰(zhàn)后體制、修改《和平憲法》成為保守勢力所言的重大“核心國家利益”，并已被付諸實際行動。日本政府一改昔日因二戰(zhàn)戰(zhàn)敗避談國家利益的做法，開始在國際社會主動表達基于國家利益的外交戰(zhàn)略訴求。盡管安倍政府以“積極和平主義”掩飾其國家利益內(nèi)涵，但深入研究日本對外政策制定的各個層面，可以推斷出日本的國家利益訴求。安倍政府力求通過行使集體自衛(wèi)權乃至修憲，恢復日本因二戰(zhàn)戰(zhàn)敗而被剝奪的部分國家對外職能，改變戰(zhàn)敗國形象。

日本基于國家利益的對外戰(zhàn)略定位及訴求

一般來說，對外戰(zhàn)略是指一國在與他國互動過程中依據(jù)國情與世情，在一定歷史時期內(nèi)，以維護本國利益為出發(fā)點而制定的路線、方針及方略，主要包括政治、外交、安全、經(jīng)濟、文化等關系到本國生存發(fā)展的對外方略?？梢哉f，國家對外戰(zhàn)略調(diào)整是國家意志的體現(xiàn)，是各國基于對自身國力、世界格局和國際形勢的戰(zhàn)略研判，為實現(xiàn)自己的國家利益所做出的戰(zhàn)略選擇。具體到特定國家來說，作為二戰(zhàn)戰(zhàn)敗國的日本向來對“戰(zhàn)略”“國家利益”這樣的詞匯及內(nèi)涵諱莫如深，多數(shù)時候是依托日美同盟來表達自身利益訴求。日本長期將日美同盟作為外交基軸，視權力政治的現(xiàn)實主義為日本外交決策的重要理念，其國家利益觀也深受美國現(xiàn)實主義的影響。

就日本的國家利益訴求而言，隨著二戰(zhàn)后國際環(huán)境及日本時局的歷史性變遷，也具有不同于其他國家的側(cè)重點。近年來，日本通過解禁集體自衛(wèi)權追求日美同盟對等性的同時，與俄羅斯、韓國和中國等周邊國家因歷史問題、領土問題糾紛不斷，就表現(xiàn)出日本力求改變戰(zhàn)后安排、擺脫戰(zhàn)后體制的歷史修正主義利益訴求。在日方看來，這些事關國家根本利益的問題，源于二戰(zhàn)的戰(zhàn)后安排及戰(zhàn)后體制，要隨著時代變遷和國際環(huán)境變化加以改變。日本前首相中曾根康弘在20世紀80年代率先提出要進行“戰(zhàn)后政治總決算”，涉及對歷史、領土和文化等戰(zhàn)后體制的改革，全面打開了日本歷史修正主義的潘多拉盒子。日本國內(nèi)輿論也與之呼應：“我們必須不斷地探討何為日本的國家利益?！币驗樵谒麄兛磥?，“日本的外交政策忽而超越國家利益，忽而偏離國家利益一味示好（他國）”，根源在于“未能定義‘國益的日本政府”。在當今日本政壇總體保守化的形勢下，日本的國家安全利益訴求，與擺脫乃至改變戰(zhàn)后體制、解決領土主權問題、通過修憲恢復戰(zhàn)后被剝奪的國家對外職能等相關聯(lián);其政治與經(jīng)濟利益在于，打著“積極和平主義”的旗號，通過政府開發(fā)援助做出國際貢獻，承擔所謂“國際責任”，力求實現(xiàn)與日本經(jīng)濟實力相稱的政治大國地位。其中，國家安全利益、政治利益和基于價值觀外交的文化利益被作為對外戰(zhàn)略的重點。

日本前首相小泉純一郎

2002年，小泉純一郎首相的咨詢機構(gòu)提交的《21世紀日本外交基本戰(zhàn)略》明確指出，戰(zhàn)略的基礎是國家利益，日本必須基于國家利益制定長遠的對外戰(zhàn)略目標。在該報告中提出了所謂“開放的國家利益”的概念，包括如下幾個方面：第一，維護日本的和平與安全;第二，維護自由貿(mào)易體系;第三，維護自由、民主主義、人權等價值以及推動國際人員文化交往;第四，積極推動以學術、文化和教育為主的國際民間交流?？梢哉f，這些內(nèi)容表面上看與有些國家的國家利益表述區(qū)別不大，但日本政府通過國內(nèi)智庫全面表達日本國家利益的概念、內(nèi)涵及定義，是二戰(zhàn)結(jié)束以來的首次。它不僅反映出日本渴望通過擺脫戰(zhàn)后體制束縛、改變戰(zhàn)敗國形象、確立與其經(jīng)濟大國實力相稱的政治大國地位的想法，還表現(xiàn)出刻意以價值觀相異區(qū)別對待不同國家的對外戰(zhàn)略理念。其中，第一方面的“維護日本的和平與安全”涉及的國家安全，就包括日本所謂的與俄羅斯、韓國之間存在的領土問題;第三方面的“價值觀外交”理念及內(nèi)容，也勢必與不同社會制度的國家形成對立、發(fā)生摩擦。事實上，在冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際社會對于國家利益的關注，相當大程度上已經(jīng)超越社會制度和意識形態(tài)的對立，成為世界各國參與國際事務時的重要考量內(nèi)容。然而，日本關于國家利益的認知“與眾不同”，是造成日本與周邊國家發(fā)生沖突的根本原因之一。

在通過智庫釋放關于“戰(zhàn)略”“國家利益”的理念并形成政治氛圍的情況下，2013年12月17日，安倍政府出臺了《國家安全保障戰(zhàn)略》，是戰(zhàn)后日本外交和安保政策轉(zhuǎn)型的一個標志。該文件中明確提出了日本的國家戰(zhàn)略理念。其宗旨部分表明：“維護國家和平與安全，保證國家生存，是政府的首要職責。我國目前所處的安全保障環(huán)境愈發(fā)嚴峻，為進一步發(fā)展富裕和平的社會，有必要從長遠角度出發(fā)認清國家利益，確定我國在國際社會中的方針路線，政府致力于旨在實現(xiàn)國家安全保障的方針策略。”“所謂我國的國家利益，首先是維護國家本身的主權與獨立、領土完整，確保我國國民的生命財產(chǎn)安全，繼承豐富的文化與傳統(tǒng)，維護以自由和民主主義為基本原則的國家的和平與安全，保證其生存。”“為此，作為一個海洋國家，必須加強通過自由的貿(mào)易與競爭實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的自由貿(mào)易體制，尤其要在亞太地區(qū)，實現(xiàn)高度穩(wěn)定、高度透明、可預測未來的國際環(huán)境。此外，維系和擁護基于自由、民主主義、尊重基本人權及法治等普遍價值觀或原則的國際秩序，也同樣是我國的國家利益?！痹撐募粌H題目為《國家安全保障戰(zhàn)略的制定》，而且開宗明義提出日本版“國家利益”的概念、定義及內(nèi)涵，顯示出日本力求擺脫戰(zhàn)后體制、改變戰(zhàn)敗國形象、成為“正常國家”的政治訴求，同時還提出了確立未來日本國家戰(zhàn)略及外交、安保政策的基本構(gòu)想，明確了21世紀日本外交戰(zhàn)略調(diào)整的重要性和緊迫性。

2018年1月18日，澳大利亞前總理特恩布爾參加日本國家安全保障會議

一般來講，國家利益可以分為政治利益、經(jīng)濟利益、安全利益、文化利益等多個方面，各國在不同歷史時期及階段的利益訴求各不相同。從21世紀以來日本關于國家利益的優(yōu)先級表述來看，其先后順序為：安全利益、政治利益、經(jīng)濟利益、文化利益。其中，安全利益涉及戰(zhàn)后的領土問題、國家對外職能問題（自衛(wèi)隊入憲及海外用兵等）、海上通道及海洋安全合作問題等。日本政府宣稱通過在日美同盟基礎上構(gòu)建泛同盟機制，提供所謂維護國際安全的“公共產(chǎn)品”，防止日本周邊出現(xiàn)“敵對國家”，以應對東亞安全變局。但安倍卻在制造“敵對國家”，以朝核問題和“中國威脅論”為修憲尋找安全威脅借口。政治利益涉及日本如何改變二戰(zhàn)戰(zhàn)敗國形象、以和平主義國家示人，為此，日本通過對發(fā)展中國家提供發(fā)展援助、參與聯(lián)合國維和行動及呼吁維護海洋秩序等“國際貢獻”形式，謀求對外戰(zhàn)略信譽、國際社會認可度和政治大國目標。經(jīng)濟利益也是日本作為經(jīng)濟大國拓展海外資產(chǎn)的重要目的。而日本基于價值觀的文化利益，追求的不僅僅是擴大日本文化的國際影響力，更多的是延續(xù)冷戰(zhàn)思維，甚至制造國家間價值觀壁壘，有損地區(qū)的和平與穩(wěn)定。當然，根據(jù)國內(nèi)外時局變化情況，各利益要素的側(cè)重點也會隨之變動。在日本，無論是智庫報告還是官方文件，都已涉及日本國家利益的優(yōu)先級訴求，明確提到日本應基于國家利益制定外交戰(zhàn)略及政策。事實表明，國家利益已經(jīng)成為21世紀初期日本追求對外戰(zhàn)略目標的“充分理由”，并被貫徹于日本外交戰(zhàn)略和政策制定中。

外交決策中國家利益的體現(xiàn)、戰(zhàn)略機制與法制運作

進入21世紀，“政治大國論”日漸成為日本政治生活中的主導理念，也必然會通過相關法制和機制反映到日本外交、安全政策中。作為執(zhí)政黨的自民黨充分利用在政府施政過程中的決定性作用，將“戰(zhàn)略”和“國家利益”理念延續(xù)到外交、安全及對外政策層面。具體來說，日本已力求在制度層面改變戰(zhàn)后非軍事化體制，擺脫“專守防衛(wèi)”方針。2013年設立日本版國家安全保障會議（簡稱“國安會”），謀求修改戰(zhàn)后憲法第九條，力圖把解禁集體自衛(wèi)權的自衛(wèi)隊寫入其中，使自衛(wèi)隊的海外派兵永久合法化，為日本成為政治軍事大國掃除障礙。

為高效率落實基于國家利益的對外戰(zhàn)略意圖，早在2006年安倍競選自民黨總裁時就曾明確表示，為了提高日美同盟的互信程度，有意成立一個類似美國國家安全委員會的日本版國安會，主要成員由首相、內(nèi)閣官房長官、外務大臣、防衛(wèi)廳長官、自衛(wèi)隊統(tǒng)合幕僚長等組成，統(tǒng)籌外交與安保情報的搜集與分析。他還強調(diào)，加強日美同盟，將以日本版國安會作為對話窗口，促成日本首相官邸與美國總統(tǒng)官邸的直接對話?？梢哉f，國安會將成為日本外交、安全政策的決策機關，發(fā)揮增強首相管理國家外交、安全事務和處理國家危機能力的作用。安倍上臺執(zhí)政后，不斷強化首相官邸在外交和安全領域的決策權和主導地位，推動中央各省廳的“整編”。在其看來，為了確保本國國家利益落到實處，最核心的外交行為體應是行政上的領導者。設立日本版國安會是為實現(xiàn)“政治家主導”政治。在2007年初，安倍政府出臺了日本版國安會的組織草案。該草案規(guī)定，國安會的職能是就日本關注的重大外交及安全問題向首相提出政策建議，并有權制定日本中長期的戰(zhàn)略及政策方案。其他內(nèi)閣成員可根據(jù)議題隨時出席該會議，就外交、安全問題進行討論和磋商。

2014年，國家安全保障局成立

表面上看，安倍多次強調(diào)仿效美國建立日本版國安會，是為促成日本首相官邸與美國總統(tǒng)官邸直接對話，但其真正的目的是為了進一步掌控內(nèi)政外交最高指揮權，制定基于國家利益的外交與安全戰(zhàn)略。因為美國國家安全會議是美國總統(tǒng)進行外交、安全決策和規(guī)劃的重要政策研究機構(gòu)，其功能是協(xié)助總統(tǒng)制定有關外交和安全等國內(nèi)外軍事、情報和經(jīng)濟政策。該會議是根據(jù)美國《1947年國家安全法》成立的，設在總統(tǒng)行政辦公室之下。會議主席由總統(tǒng)擔任，其他成員包括副總統(tǒng)、國務卿和國防部長，其他官員按照議題所需也會被邀請參加相關會議。安倍首相力圖照此原樣復制的日本版國安會機制，就是為了便于其制定和落實基于國家利益的外交、安保政策。2013年10月，第二屆安倍政府如愿創(chuàng)設了日本版國安會，安倍強調(diào)“將加強首相官邸的外交、安保政策的司令部職能”，“要從長遠角度審視我國的國家利益并確保安全”，對于制定《國家安全保障戰(zhàn)略》及綜合性指導方針意義重大。

可以說，日本版國安會正是仿效美國國家安全會議職能而成立的。隨著日本政治決策層向“政高官低”的方向扭轉(zhuǎn)，安倍第二次執(zhí)政后通過努力繼續(xù)擴大首相權限，進一步向“官僚主導政治”發(fā)起進攻，已經(jīng)形成以首相官邸為中心的政治局面。安倍不斷強化首相權力，尤其在外交、安全防務領域大力貫徹基于國家利益的政治意圖，整合外交、安全保障和情報等各機構(gòu)人力，形成以首相官邸主導制定外交、安保政策的體制。安倍政府成立直接對首相負責的日本版國安會，實現(xiàn)了權力模式與決策機制重心的根本轉(zhuǎn)移。日本版國安會由首相擔任主席，由首相、內(nèi)閣官房長官、外務大臣、防衛(wèi)大臣組成常設會議決策機制，定期會晤，研討日本中長期戰(zhàn)略性問題，主要負責制定日本中長期的外交和安全保障戰(zhàn)略及突發(fā)事件的應對措施，審議日本國防、外交的重要事宜。國安會下設國家安全保障局，該機構(gòu)包括宏觀、戰(zhàn)略、情報、同盟及友好國家、中國和朝鮮以及中東等其他六大職能部門。作為國安會的事務局和執(zhí)行機構(gòu)，國家安全保障局負責統(tǒng)籌日本外交、安保政策，負責分析并策劃起草外交、防衛(wèi)和反恐等有關方案，負責危機管理工作及具體落實。2013年的《國家安全保障戰(zhàn)略》和新《防衛(wèi)計劃大綱》的起草就是由該機構(gòu)完成的。其中《國家安全保障戰(zhàn)略》指出，在國家安全保障會議的“司令部”職能下，通過政治上的強大領導，舉政府之力使國家安全保障政策更具戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性，并可付諸實施。可以說，日本通過國安會已經(jīng)形成了由首相主導、負責外交和安保的閣僚參加、政府各職能部門協(xié)調(diào)一致的高效決策機制，進一步加快了基于國家利益的日本外交、安保政策的研究和落實。

基于二戰(zhàn)侵略他國而戰(zhàn)敗的歷史、政治原因及《和平憲法》規(guī)定，日本的防衛(wèi)及安全力量被稱之為“自衛(wèi)隊”，職責也僅限于“專守防衛(wèi)”。2014年7月，日本內(nèi)閣通過修改憲法解釋、解禁集體自衛(wèi)權的決議后，日本政府依據(jù)同盟國美國的全球戰(zhàn)略調(diào)整自身國家安保理念，出臺《國際和平支援法》等一系列安保法（簡稱“新安保法”），以支援同盟國美國的全球性軍事行動、維護日本國家利益的名義，與日本“安全相關的國家”共同行使集體自衛(wèi)權。日本新安保法允許在有關國家“同意”的前提下，自衛(wèi)隊可以在他國領土上開展活動，并放寬自衛(wèi)隊的武器使用標準。日本出臺新安保法的真正目的是，進一步加強日美軍事同盟關系，借解禁集體自衛(wèi)權，行使自衛(wèi)隊“海外動武”的國家對外職能，加快日本走向“正常國家”的步伐。此種基于國家利益的安保法制，是日本戰(zhàn)后安全戰(zhàn)略上的一個重大突破，嚴重違背日本《和平憲法》，不僅損害了日本與亞洲國家之間的關系，而且嚴重危害到亞太地區(qū)的和平、穩(wěn)定及安全。

停在日本出云號直升機驅(qū)逐艦上的戰(zhàn)機

日印關系日益走近，頗有聯(lián)手抗衡中國的味道

日本新安保法涉及自衛(wèi)隊職能重新定位等重大現(xiàn)實問題，關乎日本國家利益的最大化。新安保法包括1個新立法《國際和平支援法》和由10個修正法構(gòu)成的《和平安全法制整備法》。這些法律的修改大多涉及行使集體自衛(wèi)權、擴大自衛(wèi)隊海外軍事行動任務和范圍等內(nèi)容，并允許政府根據(jù)對相關事態(tài)的判斷，向其他相關國家軍隊提供支援。日本政府還修改了1999年制定的《周邊事態(tài)法》，并將其更名為《重要影響事態(tài)法》。該法作為安全保障相關法之一，事實上廢除了日本自衛(wèi)隊活動及行使集體自衛(wèi)權的地理限制。由此，自衛(wèi)隊可以向戰(zhàn)斗中的美軍等他國軍隊提供補給和運輸?shù)群笄谥г踔量梢罁?jù)新安保法行使集體自衛(wèi)權，主動發(fā)動武力攻擊。可以說，日本依據(jù)國內(nèi)法借行使集體自衛(wèi)權謀取國家利益最大化，極有可能引發(fā)沖突或戰(zhàn)爭。

隨著新安保法的成立，以維護海上通道權益為由，日本與南海聲索國擴大聯(lián)合訓練，加強海洋安全合作，以對付中國在南海的正當海洋維權活動。此外，日本還派遣自衛(wèi)隊艦船進入南海，維護所謂的海上通道“航行自由”。依據(jù)新安保法相關規(guī)定，位于海上通道周邊的國家可以界定為與日本“安全相關的國家”，日本可“行使集體自衛(wèi)權”。若這些國家受到攻擊危及日本的國家利益，即使日本自衛(wèi)隊并未受到攻擊也可以適時攻擊，理論上已使日本海上力量可能隨時“依法”海外用兵，甚至動武。

《國際和平支援法》等新安保法的出臺，是日本調(diào)整對外戰(zhàn)略的內(nèi)在需要。從《國際和平支援法》等法律的內(nèi)容來看，“海外用兵”已被納入自衛(wèi)隊“理所應當?shù)娜蝿铡狈懂犞畠?nèi)。新安保法以維護日本海外權益為由，進一步為自衛(wèi)隊“解套”，進而重新定位自衛(wèi)隊在日本政治大國化進程中的作用。隨著日本從“海外派兵”到“海外用兵”的潛在變化，其追求政治軍事大國的戰(zhàn)略目標也將落實到國家利益最大化的外交政策和國際安保合作之中。

結(jié)?? 語

綜上所述，日本對外戰(zhàn)略的利益訴求，集安全利益、政治利益、經(jīng)濟利益、海洋秩序和價值觀推廣于一體，表現(xiàn)為日本特有的歷史修正主義國家利益觀，并已演化成嚴重影響東亞和平穩(wěn)定的不確定因素。為了通過政治利益、經(jīng)濟利益謀求所謂首要“核心利益”，日本借助日美同盟優(yōu)勢，發(fā)揮日美澳印體制作用，通過安全經(jīng)濟并舉、以維護海洋秩序的名義和價值觀來推廣，謀求地區(qū)乃至國際事務話語權和主導權。從長遠來看，日本仍將基于本國所謂“核心利益”，以戰(zhàn)略性外交和價值觀外交等方式，力求徹底擺脫戰(zhàn)后體制及和平憲法第九條的束縛，加快政治乃至軍事大國化戰(zhàn)略進程。

摘編自《日本學刊》2018年第5期

責任編輯：葛? 妍