文/本刊編輯部

解讀《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》

2019年5月5日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）。作為現(xiàn)階段推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計(jì)的文件，《意見》著眼當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展中諸如城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢、公共資源配置不合理等突出矛盾和問題，著力破解影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙，明確提出了建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的“三步走”路線圖。這是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的政策利好，也是落實(shí)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)戰(zhàn)略部署的重要舉措。《意見》有哪些看點(diǎn)呢？5月6日，國家發(fā)展改革委舉行新聞發(fā)布會(huì)，就《意見》內(nèi)容進(jìn)行了解讀。

推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展意義深遠(yuǎn)

“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系是一項(xiàng)長期歷史任務(wù)，需要整體謀劃、明確方向?！眹野l(fā)展改革委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司司長陳亞軍說，要按照實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略部署，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃緊密銜接，分“三步走”來實(shí)現(xiàn)—

到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立。城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場基本建成，金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力明顯提升，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)交易制度框架基本形成，基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高，鄉(xiāng)村治理體系不斷健全，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)在體制機(jī)制改革上率先取得突破。

到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制更加完善。城鎮(zhèn)化進(jìn)入成熟期，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場全面形成，城鄉(xiāng)普惠金融服務(wù)體系全面建成，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理體系更加完善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。

到本世紀(jì)中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制成熟定型。城鄉(xiāng)全面融合，鄉(xiāng)村全面振興，全體人民共同富裕基本實(shí)現(xiàn)。

“改革的總方針，是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展；改革的抓手，是協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略；改革的目標(biāo)，是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距；改革的路徑，是以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)。” 陳亞軍說。

陳亞軍表示，推動(dòng)城鄉(xiāng)的融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興是工業(yè)革命以來很多國家的施政的重點(diǎn)，也是目前我國學(xué)術(shù)界廣泛討論的重點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。從現(xiàn)階段來說，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展有著現(xiàn)實(shí)而深刻的時(shí)代背景，也有著重大而深遠(yuǎn)的歷史意義。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是破解新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的關(guān)鍵抓手。當(dāng)前，我國最大的不平衡其實(shí)是城鄉(xiāng)關(guān)系的不平衡，最大的不充分其實(shí)是鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分。“解決發(fā)展的不平衡、不充分問題，不斷滿足廣大農(nóng)民群眾日益增長的美好生活需要，在很大程度上需要依靠城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。”陳亞軍說。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展也是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”過程中，同步發(fā)展是其核心任務(wù)?！捌渲校I(yè)化處于主導(dǎo)地位，是發(fā)展的動(dòng)力；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是重要的基礎(chǔ)，也是發(fā)展的根基；信息化具有后發(fā)優(yōu)勢，可以為我們的發(fā)展注入新的活力；城鎮(zhèn)化其實(shí)是一個(gè)載體和平臺(tái)，帶動(dòng)著農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化加快發(fā)展，也發(fā)揮著不可替代的融合作用?！标悂嗆姳硎荆幚砗谩八幕标P(guān)系，特別是處理好工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著我們現(xiàn)代化的成敗。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是拓展發(fā)展空間的一個(gè)強(qiáng)勁動(dòng)力。在陳亞軍看來，我國最大的發(fā)展?jié)摿秃髣旁卩l(xiāng)村，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)鄉(xiāng)村資源要素與全國大市場相對接，能夠釋放出可觀的改革紅利，也能夠帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。

“建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要制度保障。鄉(xiāng)村振興不能就鄉(xiāng)村來談鄉(xiāng)村，必須走以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的路子，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中來破解它的一些難題?！标悂嗆娬f。

補(bǔ)齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共享發(fā)展

“城鄉(xiāng)之間不平衡最突出的表現(xiàn)就在于基本公共服務(wù)發(fā)展水平的不平衡，這種不平衡表現(xiàn)在資源布局、能力提供和服務(wù)質(zhì)量上。”國家發(fā)展改革委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司副司長周南表示，公共服務(wù)仍然是鄉(xiāng)村發(fā)展的明顯的短板，要實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展，必須加快補(bǔ)齊這個(gè)短板。

針對城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等、基礎(chǔ)設(shè)施差距大、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平差異以及城鄉(xiāng)居民收入差距等問題，《意見》提出建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制、有利于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展的體制機(jī)制、有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的體制機(jī)制、有利于農(nóng)民收入持續(xù)增長的體制機(jī)制。

國家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須加快補(bǔ)齊農(nóng)村公共服務(wù)短板，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌；必須把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村，堅(jiān)持先建機(jī)制、后建工程，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)；必須落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，鼓勵(lì)勤勞致富，統(tǒng)籌提高農(nóng)民的工資性、經(jīng)營性、財(cái)產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性收入。

鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，是以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村文化旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為重要補(bǔ)充。必須瞄準(zhǔn)這個(gè)發(fā)展方向，完善農(nóng)企利益緊密聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展?！兑庖姟诽岢隽艘韵?項(xiàng)改革舉措：

完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。以市場需求為導(dǎo)向，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，走質(zhì)量興農(nóng)之路，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力。全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，完善支持政策。按照增加總量、優(yōu)化存量、提高效能的原則，強(qiáng)化高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向，加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系。完善支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化政策，推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化全程全面發(fā)展，加強(qiáng)面向小農(nóng)戶的社會(huì)化服務(wù)。完善農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展制度，推行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)方式，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度和輪作休耕制度。

建立新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)培育機(jī)制。構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”和“雙創(chuàng)”推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，健全鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、民宿經(jīng)濟(jì)、農(nóng)耕文化體驗(yàn)、健康養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)培育機(jī)制，探索農(nóng)產(chǎn)品個(gè)性化定制服務(wù)、會(huì)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)眾籌等新模式，完善農(nóng)村電子商務(wù)支持政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)與消費(fèi)多層次對接。適應(yīng)居民消費(fèi)升級趨勢，制定便利市場準(zhǔn)入、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管政策，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)改善服務(wù)環(huán)境、提升品質(zhì)。在年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)中安排一定比例支持鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，探索實(shí)行混合用地等方式。嚴(yán)格農(nóng)業(yè)設(shè)施用地管理，滿足合理需求。

探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算，通過政府對公共生態(tài)產(chǎn)品采購、生產(chǎn)者對自然資源約束性有償使用、消費(fèi)者對生態(tài)環(huán)境附加值付費(fèi)、供需雙方在生態(tài)產(chǎn)品交易市場中的權(quán)益交易等方式，構(gòu)建更多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的市場體系。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，維護(hù)參與者權(quán)益。完善自然資源價(jià)格形成機(jī)制，建立自然資源政府公示價(jià)格體系，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)抵押融資，增強(qiáng)市場活力。

建立鄉(xiāng)村文化保護(hù)利用機(jī)制。立足鄉(xiāng)村文明，吸取城市文明及外來文化優(yōu)秀成果，推動(dòng)鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展。推動(dòng)優(yōu)秀農(nóng)耕文化遺產(chǎn)保護(hù)與合理適度利用。建立地方和民族特色文化資源挖掘利用機(jī)制，發(fā)展特色文化產(chǎn)業(yè)。創(chuàng)新傳統(tǒng)工藝振興模式，發(fā)展特色工藝產(chǎn)品和品牌。健全文物保護(hù)單位和傳統(tǒng)村落整體保護(hù)利用機(jī)制。鼓勵(lì)鄉(xiāng)村建筑文化傳承創(chuàng)新，強(qiáng)化村莊建筑風(fēng)貌規(guī)劃管控。培育挖掘鄉(xiāng)土文化本土人才，引導(dǎo)企業(yè)積極參與，顯化鄉(xiāng)村文化價(jià)值。

搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)。培育發(fā)展城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區(qū)，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合。把特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)要素融合重要載體，打造集聚特色產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈。優(yōu)化提升各類農(nóng)業(yè)園區(qū)。完善小城鎮(zhèn)聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的功能，探索創(chuàng)新美麗鄉(xiāng)村特色化差異化發(fā)展模式，盤活用好鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)。創(chuàng)建一批城鄉(xiāng)融合典型項(xiàng)目，形成示范帶動(dòng)效應(yīng)。

健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃制度?？茖W(xué)編制市縣發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化城鄉(xiāng)一體設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌安排市縣農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)涵養(yǎng)、城鎮(zhèn)建設(shè)、村落分布等空間布局，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等建設(shè)，更好發(fā)揮規(guī)劃對市縣發(fā)展的指導(dǎo)約束作用。按照“多規(guī)合一”要求編制市縣空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合，確保“三區(qū)三線”在市縣層面精準(zhǔn)落地。加快培育鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營等方面人才。綜合考慮村莊演變規(guī)律、集聚特點(diǎn)和現(xiàn)狀分布，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)因地制宜編制村莊規(guī)劃。

“城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)是必需的載體支撐”，國務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員張曉歡說，用城市的科技特別是農(nóng)業(yè)科技改造鄉(xiāng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，用城市的工業(yè)延長鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，用城市互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)等服務(wù)業(yè)豐富農(nóng)村產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。

促進(jìn)各類要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)

《意見》提出，建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制。包括有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制；制定財(cái)政、金融、社會(huì)保障等激勵(lì)政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；改革完善農(nóng)村承包地制度，穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度等。

清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明說，《意見》提出的戶籍制度改革舉措，與以往改革一脈相承，旨在讓為城市建設(shè)、發(fā)展和繁榮做出貢獻(xiàn)的外來人口特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住有所居、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、心有所安，不斷提高城市化水平和質(zhì)量，增強(qiáng)城市競爭力和反哺農(nóng)村的能力，為最終完成工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

“既不能把改革誤解為搶人大戰(zhàn)，也不能理解為放松房地產(chǎn)調(diào)控。”他強(qiáng)調(diào)，一方面，只有使住房價(jià)格保持在合理水平，才能降低外來人口特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的住房門檻；另一方面，戶籍制度改革要惠及各個(gè)階層，把已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為重點(diǎn)落戶群體。

“土地活才有城鄉(xiāng)融。”中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長劉守英說，落實(shí)好意見，核心是要夯實(shí)土地的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。推進(jìn)要有序，按照國家統(tǒng)一部署實(shí)施；推進(jìn)要穩(wěn)慎，嚴(yán)守底線、防范風(fēng)險(xiǎn)；以農(nóng)民為主體，充分尊重農(nóng)民意愿；不能一哄而上、隨意變更用途。

設(shè)立試驗(yàn)區(qū)先行先試 為改革探路

《意見》提出，選擇有一定基礎(chǔ)的市縣兩級設(shè)立國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，支持制度改革和政策安排率先落地，先行先試、觀照全局。

抓好試點(diǎn)對改革全局意義重大。中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長張車偉說，當(dāng)前在人口、土地、財(cái)政、金融、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和工商資本入鄉(xiāng)等方面，還有不少體制機(jī)制障礙。設(shè)立試驗(yàn)區(qū)著眼于破除現(xiàn)行體制機(jī)制束縛，明確改革重點(diǎn)、為改革“探路”、為基層探索搭建有效平臺(tái)。

張車偉說，設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，要遵循少而精、質(zhì)量第一的原則，避免區(qū)域平衡，防止部分地區(qū)把“帽子”一戴了之。

“要邊試驗(yàn)、邊總結(jié)、邊推廣，條件成熟時(shí)以法律等形式固化。”國家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人說。