加強(qiáng)恩施山區(qū)非主要農(nóng)作物種子管理的必要性及策略

趙如敏 鐘育海

（湖北省恩施土家族苗族自治州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，恩施 445000）

恩施州地處武陵山少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，農(nóng)業(yè)占全州國民經(jīng)濟(jì)比重大[1]。黨的十八大以來，全州聚焦精準(zhǔn)扶貧，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度，聚力發(fā)展恩施硒茶、恩施硒土豆、反季節(jié)蔬菜和名貴中草藥材等非主要農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)，不斷培育壯大新動能，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐明顯加快，農(nóng)業(yè)綠色高效發(fā)展成效逐漸凸顯。與此同時，相關(guān)領(lǐng)域因種子質(zhì)量、抗逆性、適應(yīng)性等原因造成的減產(chǎn)絕收、質(zhì)量糾紛有所上升，對產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了較大威脅，加強(qiáng)非主要農(nóng)作物種子管理顯得尤為重要。

1 恩施州非主要農(nóng)作物種子管理存在的突出問題

1.1 經(jīng)營品種多雜，種業(yè)市場混亂 2016年起，新修訂的《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）及其配套規(guī)章相繼實(shí)施，標(biāo)志著我國種業(yè)進(jìn)入了法制化、規(guī)范化發(fā)展的新階段，實(shí)行非主要農(nóng)作物品種的登記制度是《種子法》的亮點(diǎn)之一。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)部公告第2510號》的《第一批非主要農(nóng)作物登記目錄》中規(guī)定的29種作物[1-2]，截至2019年3月5日，全國非主要農(nóng)作物品種登記申請量達(dá)到20162個，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已公告的品種已有12030個，全國登記品種數(shù)量急增，即使還有許多非主要農(nóng)作物未納入登記范疇，品種仍然呈現(xiàn)井噴態(tài)勢。恩施州農(nóng)作物種子市場是種子消費(fèi)型市場，非主要農(nóng)作物種子來源渠道復(fù)雜，品種數(shù)量繁多，各作物的品種少則十余個，多達(dá)上百個，并且轄區(qū)內(nèi)的科研院所、種企、育種者對非主要農(nóng)作物登記尚未引起重視，過去審定的非主要農(nóng)作物品種鮮有開展申請轉(zhuǎn)登記，全州種子市場已登記的29種非主要農(nóng)作物品種少之又少，種子質(zhì)量難以保證，以次充好、以老充新，優(yōu)劣難辨，種子質(zhì)量糾紛時有發(fā)生，在給農(nóng)戶選種帶來困難的同時，也增加了執(zhí)法監(jiān)管和糾紛處理的難度。

1.2 市場主體弱散，法制觀念淡薄 全州現(xiàn)有持證非主要農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)127家，規(guī)模普遍偏小，品種研發(fā)實(shí)力薄弱，市場引領(lǐng)作用難以發(fā)揮；種子經(jīng)營門店1510家，分布在8縣市96個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)營點(diǎn)多小散，游擊散售并未杜絕。加之網(wǎng)絡(luò)直銷模式在恩施山區(qū)呈擴(kuò)張態(tài)勢，經(jīng)營者素質(zhì)參差不齊，許多經(jīng)營人員缺乏相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)、法律法規(guī)知識，服務(wù)“三農(nóng)”意識不強(qiáng)，對假劣種子危害性的認(rèn)識不足，未經(jīng)引種試驗(yàn)盲目進(jìn)種[3]，不規(guī)范備案，不開票據(jù)，超適宜種植區(qū)域推廣銷售，“進(jìn)假售假”、“知假售假”等現(xiàn)象依然存在。

1.3 管理重視不夠，行政執(zhí)法缺位 長期以來，非主要農(nóng)作物品種入市沒有相關(guān)法律法規(guī)約束和支撐，非主要農(nóng)作物種業(yè)一直處于農(nóng)業(yè)部門關(guān)注的邊緣狀態(tài)，市場監(jiān)管側(cè)重主要農(nóng)作物，輕視非主要農(nóng)作物，重兩雜種子，輕常規(guī)農(nóng)作物種子，導(dǎo)致部分地方特色農(nóng)作物種子監(jiān)管不力[4]，非主要農(nóng)作物種子一直是種子市場管理與執(zhí)法的弱項(xiàng)。雖有2016年頒布實(shí)施的“尚方寶劍”，由于非主要農(nóng)作物品種登記、生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管相對滯后，推廣銷售的監(jiān)管執(zhí)法方式方法仍處于探索階段，缺位現(xiàn)象難以避免。

2 加強(qiáng)恩施州非主要農(nóng)作物種子管理的必要性

2.1 貫徹落實(shí)《種子法》的重要內(nèi)容 《種子法》第二十二條和二十三條及其配套規(guī)章均對品種登記作出了具體規(guī)定，《種子法》第七十八條等條款對相關(guān)違法行為確立了法律責(zé)任。從法律層面上看，非主要農(nóng)作物與主要農(nóng)作物只在審定、登記與非登記上存有區(qū)別，其他要求相同；這為依法開展非主要農(nóng)作物種子管理提供了法律保障，順應(yīng)了新時期依法治種的要求。通過強(qiáng)化非主要農(nóng)作物登記管理、監(jiān)管執(zhí)法，就是宣傳貫徹《種子法》的重要手段和內(nèi)容。

2.2 特色產(chǎn)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展的有效選擇 近年來，恩施州全力打造全省特色產(chǎn)業(yè)增長極，據(jù)《恩施州統(tǒng)計年鑒》，2017年全州農(nóng)作物種植面積95．45萬hm2，其中5大主要農(nóng)作物種植面積21．79萬hm2（以玉米、水稻為主，玉米 13．10 萬 hm2、水稻 5．86 萬 hm2），占總生產(chǎn)面積的22．83%；非主要農(nóng)作物種植面積73．66 萬 hm2（其中蔬菜及食用菌 14．91 萬 hm2、馬鈴薯 13．23 萬 hm2、茶 葉 10．59 萬 hm2、中 草 藥 材 8．25萬 hm2、水果 5．90 萬 hm2），占比 77．17%。特色非主要農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，種植規(guī)模不斷壯大，這些作物種類和品種繁多、范圍廣、經(jīng)濟(jì)價值高[5]，已是當(dāng)?shù)氐闹е彤a(chǎn)業(yè)。發(fā)展非主要農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)是作為國家深度貧困地區(qū)的恩施山區(qū)推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的現(xiàn)實(shí)選擇。

2.3 確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全的迫切需要 非主要農(nóng)作物在恩施州農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)占比大，其種子的好壞直接影響廣大農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，進(jìn)而關(guān)乎農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，對于農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村增綠影響重大，加強(qiáng)本區(qū)域內(nèi)非主要農(nóng)作物種子管理，提升種子質(zhì)量，規(guī)范種子市場，其重要性不言而喻。

3 加強(qiáng)恩施州非主要農(nóng)作物種子管理的對策

3.1 運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+種業(yè)”，提高依法治種水平2016年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種業(yè)管理司等啟動軟科學(xué)課題，建立品種審定、登記、保護(hù)管理和種子生產(chǎn)經(jīng)營許可、備案及市場監(jiān)管橫向串聯(lián)，中央、省、地、縣4級管理信息縱向貫通的信息共享查詢平臺，形成種業(yè)管理大數(shù)據(jù)[6]。各地應(yīng)嚴(yán)格按照《種子法》及配套規(guī)章關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營許可和備案的規(guī)定，充分運(yùn)用信息平臺的智能化、便捷化等優(yōu)勢，推進(jìn)落實(shí)線上和線下兩種手段對種子生產(chǎn)經(jīng)營4類主體的依法備案，實(shí)現(xiàn)非主要農(nóng)作物的許可與備案全覆蓋，強(qiáng)化種子溯源管理和備案督導(dǎo)檢查，對未備案經(jīng)營者和未備案品種進(jìn)行公開通報，并按照《種子法》的規(guī)定給予處罰[7]。

3.2 加大品種篩選示范，實(shí)現(xiàn)良種助農(nóng)增收 支持和引導(dǎo)科研院所、種企等按照產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展需要，借勢州委州政府打造千億級富硒產(chǎn)業(yè)集群，以豐富的地方種質(zhì)資源為基礎(chǔ)，以優(yōu)質(zhì)、專用、特色農(nóng)作物為重點(diǎn)，大力引進(jìn)、改良和培育一批綠色富硒、優(yōu)質(zhì)安全、功能特色的新優(yōu)非主要農(nóng)作物良種。發(fā)揮農(nóng)業(yè)部門和行業(yè)協(xié)會的引領(lǐng)作用，調(diào)動社會各方積極性，分作物、分區(qū)域開展非主要農(nóng)作物品種多試點(diǎn)展示示范和跟蹤評價，構(gòu)建符合恩施山區(qū)區(qū)域特征的品種結(jié)構(gòu)，并因地制宜集成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)保的栽培技術(shù)模式，促進(jìn)良種良法和農(nóng)機(jī)農(nóng)藝的集成融合，使高產(chǎn)的品種更優(yōu)質(zhì)、優(yōu)質(zhì)的品種奪高產(chǎn)，豐富農(nóng)產(chǎn)品供給，滿足個性化、多元化、動態(tài)化的消費(fèi)需求[8]。

3.3 加強(qiáng)綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高行政執(zhí)法效能2018年，中央出臺了指導(dǎo)新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)、全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)依法行政的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，明確了我國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的總體思路和構(gòu)架。2019年，恩施州及各縣市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法改革正在按時推進(jìn)，在遵循國家總要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)資市場區(qū)域性、特殊性等實(shí)際，轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新機(jī)制，整合隊伍，構(gòu)建架構(gòu)合理、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、保障有力的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系，組建政治可靠、業(yè)務(wù)嫻熟、執(zhí)法規(guī)范、人民滿意的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)范設(shè)置、執(zhí)法職能集中行使、執(zhí)法隊伍依法管理、執(zhí)法條件全面保障。

3.4 強(qiáng)化精準(zhǔn)服務(wù)監(jiān)管，營造良好種業(yè)環(huán)境 非主要農(nóng)作物種子納入日常監(jiān)管范疇是農(nóng)業(yè)部門的法定之責(zé)，秉持“放管服”改革精神，非主要農(nóng)作物品種管理重心由事前轉(zhuǎn)向事后，先放活后嚴(yán)管，將服務(wù)理念融入管理和執(zhí)法工作中。全面摸清轄區(qū)內(nèi)登記和非登記品種種植應(yīng)用情況，做好農(nóng)作物種業(yè)調(diào)研并引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的布局與發(fā)展；引導(dǎo)、鼓勵和支持科研院所、種企、育種者等踴躍開展非主要農(nóng)作物品種登記申請，著重把地方特色品種尤其是具有地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品且屬于國家登記范疇的農(nóng)作物進(jìn)行登記，使其合法推廣；實(shí)行“雙隨機(jī)、一公開”抽查模式，將非主要農(nóng)作物種子質(zhì)量抽查列為工作重點(diǎn)[9]；開展市場專項(xiàng)檢查治理，推行“一地發(fā)現(xiàn)、全州聯(lián)查聯(lián)打”和入戶倒查、明查暗訪等工作機(jī)制，緊盯關(guān)鍵生產(chǎn)經(jīng)營時期，抓住重點(diǎn)生產(chǎn)區(qū)域，嚴(yán)厲整治應(yīng)登記而未登記、生產(chǎn)經(jīng)營許可或備案不合法、標(biāo)簽不規(guī)范、套牌侵權(quán)等違法生產(chǎn)經(jīng)營行為，始終保持打擊違法犯罪的高壓態(tài)勢。強(qiáng)化培訓(xùn)宣傳，通過舉辦培訓(xùn)班以及運(yùn)用多種媒介對《種子法》及配套規(guī)章的宣傳力度，提高種企、經(jīng)營門店等依法生產(chǎn)經(jīng)營種子的法制性和自覺性，營造良好種業(yè)環(huán)境。