農(nóng)民以土地入股的風(fēng)險(xiǎn)類型及其防范機(jī)制

張 賽，吳九興

(安徽師范大學(xué) 地理與旅游學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

中國(guó)實(shí)施家庭承包責(zé)任制改革，徹底打破了舊人民公社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體制，體現(xiàn)出巨大的制度優(yōu)勢(shì)，提高了土地生產(chǎn)效率，拯救了絕望的農(nóng)村與農(nóng)業(yè)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與宏觀環(huán)境的改變，土地分戶經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的矛盾日益凸顯，非農(nóng)與農(nóng)業(yè)收入差別致使農(nóng)民大量進(jìn)城就業(yè)，這使得農(nóng)村耕地拋荒問(wèn)題突出。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，土地流轉(zhuǎn)制度自發(fā)形成與內(nèi)生變革，土地入股即為其中的一種流轉(zhuǎn)模式。土地入股是指農(nóng)民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或合作社從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)。然而，由于目前入股機(jī)制和相關(guān)法律體系不完備，農(nóng)民以土地入股存在各種風(fēng)險(xiǎn)，引起了中央政府的高度重視。2015年，農(nóng)業(yè)部批復(fù)在安徽省天長(zhǎng)市等7個(gè)市(縣、區(qū))開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》提出“加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流向種田能手和新型經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)采用土地股份合作等多種經(jīng)營(yíng)形式”。2017年，中央一號(hào)文件提出大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種，土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)[1]。在推行土地入股實(shí)踐中，確實(shí)還存在很多難題。一是由于目前沒(méi)有完善的入股機(jī)制與法律體系，農(nóng)民的合法權(quán)益極易受到侵害。二是企業(yè)在經(jīng)營(yíng)方面出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)甚至破產(chǎn)清算時(shí)，農(nóng)民和合作社的意見(jiàn)可能產(chǎn)生分歧，引發(fā)一系列的其他問(wèn)題。三是在入股過(guò)程中，耕地非農(nóng)化、非糧化的現(xiàn)象加劇，必然會(huì)危及國(guó)家糧食生產(chǎn)與糧食安全。四是在推行入股制度后，由于農(nóng)民、第三方經(jīng)營(yíng)者和當(dāng)?shù)卣g的資源信息不同享，根本利益不共通，容易出現(xiàn)一些特殊風(fēng)險(xiǎn)，如農(nóng)民非理智性退社、農(nóng)民“失業(yè)”、社會(huì)資本違法圈地從事非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題。這些對(duì)于入股制度的長(zhǎng)久運(yùn)行都是較大的挑戰(zhàn)。本文后續(xù)主要進(jìn)行以下研究：一是分析從農(nóng)民以土地入股促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)；二是分析農(nóng)民以土地入股的風(fēng)險(xiǎn)類型和風(fēng)險(xiǎn)感知；三是對(duì)農(nóng)民以土地入股的現(xiàn)狀和應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行簡(jiǎn)要剖析；四是針對(duì)農(nóng)民以土地入股的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從農(nóng)民和政府2個(gè)主體的視角討論可能的風(fēng)險(xiǎn)防范措施；五是研究結(jié)論和政策建議。

1 農(nóng)民以土地入股促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地流轉(zhuǎn)

1.1 農(nóng)民以土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民以土地入股可提高土地配置效率和利用效益，有利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，有利于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入[2]。土地入股，使得農(nóng)民既是合作社經(jīng)營(yíng)的直接參與者，同時(shí)也是利益的共同所有者，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村生產(chǎn)要素價(jià)值的顯化，使土地產(chǎn)權(quán)清晰，所得利益直接，真正增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入[3]。但是，由于當(dāng)前尚未建立統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)和完善的市場(chǎng)服務(wù)體系，相關(guān)法律依據(jù)操作性不夠強(qiáng)，各類風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程相伴[4-5]。土地流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置的必然選擇，但當(dāng)下的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍存在諸多不合理之處，如流轉(zhuǎn)后土地生態(tài)破壞、土地流轉(zhuǎn)侵害農(nóng)戶權(quán)益、流轉(zhuǎn)后土地非農(nóng)化等，成為農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)隱憂與瓶頸制約[6]。

1.2 農(nóng)民以土地入股的流轉(zhuǎn)模式

根據(jù)有關(guān)政策文件，如《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，可將土地入股界定為實(shí)行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。也有學(xué)者將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社界定為，在不改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包方為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，自愿將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)或者與相關(guān)實(shí)物、資金、技術(shù)、設(shè)備等一道量化為股權(quán)來(lái)共同發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，從事農(nóng)業(yè)合作和互助，按股份分配經(jīng)濟(jì)效益[3]。在專業(yè)合作社模式中,入股協(xié)議對(duì)退社自由做出特別約定,保障退社自由。該制度設(shè)計(jì)對(duì)股份合作社同樣適用[7]。

2 農(nóng)民以土地入股的風(fēng)險(xiǎn)類型與風(fēng)險(xiǎn)感知

2.1 農(nóng)民以土地入股的風(fēng)險(xiǎn)類型

一般來(lái)講，農(nóng)民以土地入股的風(fēng)險(xiǎn)類型可以歸納為自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。

(1)自然風(fēng)險(xiǎn)。土地入股后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模增大，受自然和地理?xiàng)l件的影響，特別是異常氣候和自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)很大的不確定性，這種不確定性體現(xiàn)在自然風(fēng)險(xiǎn)中[8]。自然災(zāi)害具有不可抗力，因而入股后的規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)際上并不能有效規(guī)避自然風(fēng)險(xiǎn)，即使在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)日益發(fā)達(dá)的今天，自然風(fēng)險(xiǎn)仍不可忽視。

(2)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是指由于市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者預(yù)期收益的不確定性所衍生的風(fēng)險(xiǎn)。在土地入股方面，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要是由于股份制企業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品投放市場(chǎng)后是否能夠獲利，以及產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和產(chǎn)品生命周期的不確定性造成的[8]。農(nóng)地入股大規(guī)模流轉(zhuǎn)后，農(nóng)地規(guī)模集中經(jīng)營(yíng)，相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)商不再是分散且繁多的農(nóng)民，而是數(shù)量有限的大型合作社或者企業(yè)。就現(xiàn)實(shí)而言，規(guī)模經(jīng)營(yíng)并不能很好地保證農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的不合理波動(dòng)，相反，它可能在一定程度上加劇了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)，給大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)入方帶來(lái)很大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。雖然農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)項(xiàng)目提高了農(nóng)業(yè)組織化程度，轉(zhuǎn)讓后受讓人與市場(chǎng)聯(lián)系更加緊密，信息更加順暢，但市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)仍然存在[9]。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品信息間有一定的時(shí)滯性，第三方經(jīng)營(yíng)者一旦做出錯(cuò)誤的市場(chǎng)預(yù)判將導(dǎo)致很大的經(jīng)濟(jì)虧損，并且波及到流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民。

(3)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)是被迫還是自愿，只要流轉(zhuǎn)了就可能失地失業(yè),城郊的“富農(nóng)”可能瞬間會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械摹肮凸ぁ?身份的落差、社會(huì)保障的缺乏、巨大補(bǔ)償費(fèi)的直接流入等都可能給農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn),影響農(nóng)村的和諧安定局面[10]。如果當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本私下勾結(jié)，搞強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，還可能激化社會(huì)矛盾，引起非理智群體性事件，導(dǎo)致地方政府的公信力缺失。

(4)法律風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)行法律法規(guī)中，關(guān)于農(nóng)地股份流轉(zhuǎn)的規(guī)定較為模糊?！段餀?quán)法》、《土地管理法》等法律均沒(méi)有相應(yīng)的土地股份流轉(zhuǎn)法條，導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限；雖《農(nóng)村土地承包法》提出了股權(quán)轉(zhuǎn)讓形式，但其轉(zhuǎn)讓對(duì)象仍然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而非土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，兩者之間沒(méi)有完全對(duì)接，也直接導(dǎo)致多個(gè)土地股份合作社的試點(diǎn)項(xiàng)目不一致[3]。原農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》提到了股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，指出“自愿承包土地入股發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社生產(chǎn)的承包人在土地股份合作解散后應(yīng)將土地歸還給原承包戶”，但與《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《公司法》中的破產(chǎn)清算原則相矛盾。根據(jù)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)清算制度，合作社或股份企業(yè)經(jīng)營(yíng)瀕臨破產(chǎn)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)出售和償債，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被抵押，農(nóng)民也將喪失基本生活保障[11]?？梢?jiàn)，立法層面的滯后與混亂帶來(lái)的是入股實(shí)地在推行過(guò)程中的較大風(fēng)險(xiǎn)，矛盾糾紛、利益分配的混亂、農(nóng)民的合法權(quán)益被侵害等后果，這些問(wèn)題均不可忽視。土地入股模式仍在探索中艱難前行，其中相關(guān)法律法規(guī)的不完善是很大的制約因素。

2.2 農(nóng)民以土地入股的風(fēng)險(xiǎn)感知

因風(fēng)險(xiǎn)本身具有高度的不確定性，當(dāng)人們面對(duì)土地入股風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，對(duì)事情的預(yù)判、分析和決策通常依靠自身主觀感受,這種依靠自身主觀意識(shí)對(duì)事情做判斷的過(guò)程，稱為“風(fēng)險(xiǎn)感知”。農(nóng)民以土地入股的風(fēng)險(xiǎn)感知，不僅要考慮農(nóng)民的感受和關(guān)注點(diǎn),也要對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)感知調(diào)查，有利于提高農(nóng)民參與入股的積極性，繼而有助于入股制度在現(xiàn)實(shí)中妥善推行。

農(nóng)民、規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和政府視角下對(duì)于不同類型的入股風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn)性、破壞性和影響性等方面的感知有很大差異。因此，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)溝通處理措施也要有針對(duì)性地區(qū)別對(duì)待，獲得人們對(duì)各種土地入股風(fēng)險(xiǎn)事件的感知差異和影響因素是非常有價(jià)值的。

由于農(nóng)民知識(shí)水平較低、觀念陳舊和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)強(qiáng)烈等自身原因，經(jīng)營(yíng)者為了追逐更多利益往往會(huì)侵害農(nóng)民權(quán)益，違法改變土地用途。當(dāng)?shù)卣疄榱烁嗾?jī)與社會(huì)資本勾結(jié)強(qiáng)迫農(nóng)民入股，導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不夠。各方利益不共通，信息不共享、理念不共同，直接導(dǎo)致土地入股過(guò)程中出現(xiàn)了種種風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

3 農(nóng)民以土地入股的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀分析

3.1 農(nóng)民的權(quán)益易受侵犯，引發(fā)社會(huì)沖突的風(fēng)險(xiǎn)

土地股權(quán)大小直接影響入股農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)性收益。土地股與非土地股之間的股比定價(jià)如何測(cè)算，廣大農(nóng)民在股權(quán)定價(jià)中缺失話語(yǔ)權(quán)，社會(huì)工商資本與當(dāng)?shù)卣嘉幢赜幸庠副Ｕ限r(nóng)民的利益。農(nóng)民股東與社會(huì)資本持有者比起來(lái)，其眼界較為狹隘，消息也不靈通。農(nóng)民股東與非農(nóng)民股東根本利益不一致，非農(nóng)民股東純粹是以投資盈利為目的，而農(nóng)民股東將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，是為了能夠保障生產(chǎn)和生活。因此，非農(nóng)民股東為了規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可能不會(huì)考慮農(nóng)民股東的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。目前，大多數(shù)的土地股份企業(yè)都制訂了相應(yīng)的公司章程與管理制度，成立了理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和股東大會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，但當(dāng)出現(xiàn)重大問(wèn)題時(shí)，所謂的“三會(huì)”機(jī)構(gòu)往往形同虛設(shè)，農(nóng)民無(wú)法參與到?jīng)Q策當(dāng)中，而由企業(yè)的幕后經(jīng)營(yíng)者和一些村干部等少數(shù)人決定。農(nóng)民持有的股權(quán)實(shí)際上是一種虛擬的權(quán)利，與股份相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)決策權(quán)沒(méi)有被真正賦予，導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理缺乏有效監(jiān)督，形成內(nèi)部人控制的情況[12]。有些地區(qū)設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)集體資金,但大多數(shù)農(nóng)民對(duì)集體資金的使用情況并不了解,資金極有可能被拿去貸款融資，農(nóng)民的合法權(quán)益在此過(guò)程中易被侵害[13]。以上諸多情況交織在一起，可能會(huì)產(chǎn)生連鎖惡性反應(yīng)，合法權(quán)益被侵害的農(nóng)民和種糧大戶容易形成暫時(shí)性的群體，從而導(dǎo)致群體性斗毆事件的發(fā)生，因而引發(fā)更多的社會(huì)沖突。

3.2 企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)

土地入股后，企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)負(fù)債甚至破產(chǎn)，農(nóng)民和合作社的意見(jiàn)可能會(huì)因此產(chǎn)生分歧，引發(fā)一系列問(wèn)題。例如，當(dāng)合作社運(yùn)營(yíng)欠債時(shí)，農(nóng)民入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)將被作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)抵押償債。即使農(nóng)民仍然保留了土地承包權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓到期后也可收回，但在此之前單獨(dú)的土地承包權(quán)并不能為其提供收入來(lái)源。目前，全國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)沒(méi)有土地仲裁機(jī)構(gòu)，人民法院起訴費(fèi)用又過(guò)高，如果在入股過(guò)程中，農(nóng)民和合作社不協(xié)調(diào)或產(chǎn)生糾紛，這些糾紛就不能順利解決，農(nóng)民的權(quán)利也就得不到保障，這將嚴(yán)重制約農(nóng)民入股的積極性[3]。

此外，由于當(dāng)下的土地股份合作社或者股份公司機(jī)構(gòu)設(shè)立不完整，且缺乏有效外部監(jiān)督，農(nóng)民手中的股權(quán)在行使公司決策權(quán)時(shí)并不能合理的維護(hù)自身的權(quán)益。再者，由于小農(nóng)思想的影響，農(nóng)民可能會(huì)出現(xiàn)農(nóng)戶非理智性退社等情況，都是企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中亟需解決的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

3.3 非農(nóng)化與非糧化風(fēng)險(xiǎn)

從全國(guó)范圍來(lái)看，流轉(zhuǎn)后種糧的農(nóng)地面積將在很大幅度上減少，種糧的比例也隨之降低，使得糧食產(chǎn)量下降，從而產(chǎn)生國(guó)家的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)[14]。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2017年6月底的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)來(lái)看，截止2017年6月底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積共計(jì)0.33億hm2，其中流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社的占22.4%，比2016年底提高了0.8個(gè)百分點(diǎn)；流轉(zhuǎn)入企業(yè)的占10.5%，比2016年底提高了0.8個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，截止2016年底，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出的承包地中，用于種植糧食作物的耕地面積為0.18億hm2，僅占流轉(zhuǎn)總面積的56.5%。還有調(diào)查顯示，在一些流轉(zhuǎn)給公司、企業(yè)租種的耕地中，種糧的比例甚至只有6%[15]。

由于缺乏限制農(nóng)地非農(nóng)化用途的具體政策、監(jiān)管不力、違法成本低，大量進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)入股市場(chǎng)的社會(huì)資本為追逐更高的利益將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地不僅直接危及到國(guó)家18億畝耕地紅線，還可能引起一系列環(huán)境破壞與生態(tài)問(wèn)題。雖然有部分企業(yè)仍保持了土地的農(nóng)業(yè)用途，但大多發(fā)展非糧農(nóng)業(yè)，危害國(guó)家糧食安全。

3.4 其他特殊風(fēng)險(xiǎn)

由于農(nóng)民的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，思想保守，受教育程度低，只愿意享受服務(wù)，不想承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，遇到不如意的事情或者受到其他信息的蠱惑，極有可能提出退股退社的要求。理論上說(shuō)，為了保障農(nóng)民的合法權(quán)益，允許其自主退股，但一些不合理的非理智性原因的退股，勢(shì)必會(huì)影響到公司或者合作社的后續(xù)經(jīng)營(yíng)，對(duì)于土地入股制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)實(shí)行也是不利的。目前，這種退出機(jī)制不僅沒(méi)有顧及到合作社的利益，也不能切實(shí)保障農(nóng)民的利益。大多情況下，當(dāng)合作社遇到經(jīng)營(yíng)危機(jī)時(shí)，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)直接退出可能并不是一個(gè)好的選擇。

農(nóng)民以土地入股后，可能造成大量“失業(yè)”，也會(huì)給社會(huì)安定帶來(lái)一定影響。在農(nóng)民意見(jiàn)出現(xiàn)分歧時(shí)，如何處理問(wèn)題糾紛，保證合作社順利運(yùn)行等也需要解決。對(duì)于管理者方面來(lái)說(shuō)，具備市場(chǎng)頭腦與經(jīng)營(yíng)素質(zhì)的農(nóng)民是有限的，由于農(nóng)民的排外性以及農(nóng)村地區(qū)的復(fù)雜性，對(duì)土地入股模式的順利推行產(chǎn)生了很大的風(fēng)險(xiǎn)障礙。此外，當(dāng)?shù)卣畬?duì)土地入股制度普及不到位，個(gè)別地方官員因自身政績(jī)需求而搞強(qiáng)迫式的土地流轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)資本違法圈地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為往往不管不問(wèn)、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不夠，這都是要考慮的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

4 農(nóng)民以土地入股的風(fēng)險(xiǎn)防范分析

4.1 基于農(nóng)民視角

在最初的土地股比定價(jià)上，如何操作既是法律上的難題，也是技術(shù)上的難題。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在此之前從未進(jìn)入到市場(chǎng)流通領(lǐng)域，由于土地地域性和非貨幣性的特點(diǎn)，每個(gè)地塊的作價(jià)都不盡相同。企業(yè)為了謀取私利，很可能會(huì)對(duì)農(nóng)民的股比作價(jià)嚴(yán)重打壓。如何合理確定土地作價(jià)，從目前各地實(shí)踐來(lái)看，“以當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格為參考，結(jié)合土地位置、質(zhì)量等因素確定入股價(jià)格”值得復(fù)制推廣，其次評(píng)估機(jī)構(gòu)可以科學(xué)方法確定流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)，最終由入股雙方協(xié)商確定。能否制定出合理的股比定價(jià)直接關(guān)系到農(nóng)民入股的積極性，也是日后股份合作制長(zhǎng)久施行的基礎(chǔ)。

成立入股企業(yè)后，農(nóng)民股東如何行使自己的合法權(quán)益來(lái)保障自身利益不受侵害，這就要求農(nóng)民股東對(duì)于企業(yè)日常事務(wù)有一定的有效參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表決權(quán)。首先，企業(yè)的整體經(jīng)營(yíng)狀況要向全體入股農(nóng)民公開(kāi)，包括企業(yè)的季度和年度盈利狀況、具體的分紅方式和金額、企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)決策及落實(shí)情況農(nóng)民也要有一定的參與權(quán)和表決權(quán)；其次，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者要主動(dòng)向入股農(nóng)民代表報(bào)告整體運(yùn)營(yíng)的過(guò)程和財(cái)務(wù)收等情況，主動(dòng)接受入股農(nóng)民的監(jiān)督；再就是地方政府基層工作人員、農(nóng)民代表和企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)定期進(jìn)行交流，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，確定接下來(lái)的目標(biāo)方向。

企業(yè)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)甚至破產(chǎn)時(shí)，農(nóng)民有失地失權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，因此，應(yīng)建立健全土地保險(xiǎn)機(jī)制，建立土地入股風(fēng)險(xiǎn)基金制度。風(fēng)險(xiǎn)基金由地方政府財(cái)政和土地受讓方共同出資，防止企業(yè)虧損破產(chǎn)而損害農(nóng)民利益。同時(shí)，有學(xué)者建議積極引入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，增加保險(xiǎn)險(xiǎn)種，實(shí)行保費(fèi)政策差別化，對(duì)不同規(guī)模的土地，實(shí)行常規(guī)保險(xiǎn)與提標(biāo)保險(xiǎn)單獨(dú)承保[16]。

入股后，對(duì)于可能造成的大量農(nóng)民失業(yè)以及如何妥善安排農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題也至關(guān)重要。一方面，股份制企業(yè)的就業(yè)應(yīng)優(yōu)先考慮以土地為股份的農(nóng)民，保證一些有困難的農(nóng)民有就業(yè)機(jī)會(huì)，順利實(shí)現(xiàn)部分農(nóng)民個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戶向股份企業(yè)員工的轉(zhuǎn)變。另一方面，對(duì)于適合年齡并有進(jìn)入城市愿望的農(nóng)民，對(duì)他們進(jìn)行基本技能培訓(xùn)，盡量提高其進(jìn)入城市后的競(jìng)爭(zhēng)力和就業(yè)選擇范圍。再就是，村集體或股份制企業(yè)應(yīng)及時(shí)發(fā)布城市就業(yè)信息，使經(jīng)過(guò)培訓(xùn)和適合相應(yīng)類型工作的農(nóng)民及時(shí)進(jìn)入城市，實(shí)現(xiàn)離鄉(xiāng)就業(yè)[8]。同時(shí)，應(yīng)多渠道、多方位開(kāi)拓農(nóng)民的再就業(yè)，保證剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。

4.2 基于政府視角

首先，提高農(nóng)民的政策認(rèn)知水平。當(dāng)前農(nóng)民入股積極性不高，其原因主要是因?yàn)槠鋵?duì)入股政策了解的不夠。因此，政府應(yīng)普及入股政策，引導(dǎo)農(nóng)戶入股的積極性，而且應(yīng)把保障農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，在農(nóng)民自愿的前提下適度引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，謹(jǐn)慎處理農(nóng)民意見(jiàn)分歧。

其次，應(yīng)規(guī)范土地作價(jià)，加強(qiáng)監(jiān)管措施。一要嚴(yán)禁土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途；二要加強(qiáng)企業(yè)外部監(jiān)管，爭(zhēng)取讓農(nóng)民掌握平等的話語(yǔ)權(quán)；三要建立健全土地入股相關(guān)法律規(guī)范，完善配套制度。

再次，規(guī)范自身行為，嚴(yán)禁因利益驅(qū)動(dòng)操縱土地流轉(zhuǎn)。加強(qiáng)扶持發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展，此為土地入股長(zhǎng)久運(yùn)行的關(guān)鍵。

5 研究結(jié)論與政策建議

5.1 研究結(jié)論

(1)明確好入股股比定價(jià)，保障農(nóng)民的切身利益是農(nóng)民以土地入股合作社或者企業(yè)的前提條件。遵循入股自由原則、不搞強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，加大力度扶持發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是土地入股長(zhǎng)久運(yùn)行的關(guān)鍵。

(2)農(nóng)民土地入股過(guò)程中，導(dǎo)致非農(nóng)化、非糧化程度進(jìn)一步加劇，對(duì)國(guó)家糧食安全帶來(lái)威脅，如在一些流轉(zhuǎn)給公司、企業(yè)租種的耕地中，種糧比例很低。

(3)目前土地股份企業(yè)或合作社內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)立趨于完整，但在面對(duì)重大問(wèn)題時(shí)，理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和股東大會(huì)等機(jī)構(gòu)仍形同虛設(shè)，應(yīng)有的權(quán)利并沒(méi)有被下放到各分支機(jī)構(gòu)，農(nóng)民的合法權(quán)益在這一畸形管理體制下極易被侵害，隨后可能造成群體性事件，致使政府公信力缺失。

(4)農(nóng)民和合作社經(jīng)營(yíng)者乃至當(dāng)?shù)卣賳T出現(xiàn)分歧或者合作社經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)虧損破產(chǎn)時(shí),農(nóng)民為了自身利益極有可能做出非理智性退社的舉動(dòng)，這使得合作社無(wú)法持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，現(xiàn)有機(jī)制面對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)并不能很好的處理。

5.2 政策建議

(1)全力保障農(nóng)民的股東權(quán)利。科學(xué)確定以土地入股的單價(jià)，建議由入股農(nóng)民投票選出第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，由其對(duì)入股土地進(jìn)行評(píng)估，給出流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)，最后由入股雙方協(xié)商確定好股比定價(jià)。賦予農(nóng)民股東表決行使權(quán)，使得農(nóng)民能夠真正有效參與到合作社的運(yùn)營(yíng)，同時(shí)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)接受農(nóng)民監(jiān)督，向農(nóng)民代表定期匯報(bào)合作社近期的運(yùn)營(yíng)狀況，商討下一步的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)。事前確定營(yíng)運(yùn)利益分配方案，在簽訂流轉(zhuǎn)合同時(shí)，雙方務(wù)必詳細(xì)協(xié)商具體事宜，政府應(yīng)給農(nóng)民提供免費(fèi)咨詢，同時(shí)建議在合同中賦予農(nóng)民股東優(yōu)先股。

(2)完善司法救濟(jì)體系。對(duì)以土地入股所形成的公司，在公司虧損和破產(chǎn)時(shí)要制定好處置方案。對(duì)入股存在的風(fēng)險(xiǎn)，可以投保的方式轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險(xiǎn)；建立以土地入股公司的風(fēng)險(xiǎn)保證金制度；可適度扶持以土地入股的經(jīng)營(yíng)方式，但不提供最后的兜底。

(3)健全入股運(yùn)作機(jī)制。完善股份合作社制度，盡可能解決股份合作社的制度適應(yīng)性問(wèn)題，要求因地制宜，并保證入股公司在運(yùn)行過(guò)程中相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)立完整而有效。

(4)謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)特殊風(fēng)險(xiǎn)。在應(yīng)對(duì)各種突發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)或沖突時(shí)，首要的是妥善處理農(nóng)民意見(jiàn)的分歧問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民非理智性退社給予勸解和行動(dòng)自由，建立農(nóng)民與公司共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，同時(shí)實(shí)現(xiàn)利益共享。