進(jìn)口商品入境驗(yàn)證制度改革初探

喬雨 任海蓬 張峰

（鄭州海關(guān) 河南鄭州 450003）

1 前言

驗(yàn)證（Verification），是國際貿(mào)易合格常用的合格評(píng)定程序，在消除貿(mào)易壁壘、降低貿(mào)易成本等方面具有重要作用。中國是世界第一大貨物貿(mào)易國，進(jìn)出口貿(mào)易對國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展起著重要作用，在當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革的背景下，“檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)”有助于進(jìn)一步理順口岸管理職能、提升貿(mào)易便利化水平[1]。隨著關(guān)檢業(yè)務(wù)融合深入推進(jìn)，必將進(jìn)一步改革現(xiàn)有進(jìn)出口商品法檢制度，構(gòu)建更為科學(xué)合理的監(jiān)管體系。因此，正確認(rèn)識(shí)、理解驗(yàn)證的定義、機(jī)制、適用條件等，對于完善我國進(jìn)出口商品質(zhì)量合格評(píng)定的理論和實(shí)踐具有重要意義。

驗(yàn)證管理是法律法規(guī)賦予海關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)，對標(biāo)歐美發(fā)達(dá)國家的通行做法，現(xiàn)行驗(yàn)證管理制度存在范圍過小、內(nèi)容過少等問題，本文從驗(yàn)證和驗(yàn)證管理的定義、現(xiàn)狀、不足以及其他WTO成員中的應(yīng)用情況入手，對其在我國現(xiàn)行合格評(píng)定制度下的應(yīng)用進(jìn)行了初步探討。

2 合格評(píng)定程序和驗(yàn)證

2.1 合格評(píng)定程序

WTO/TBT協(xié)定附件1.3對合格評(píng)定程序定義如下，“任何直接或間接用以確定是否滿足技術(shù)法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)中的相關(guān)要求的程序”[2]。附件1.3的解釋性說明中對合格評(píng)定程序的形式進(jìn)行了非完全的列舉，反映了合格評(píng)定程序形式的多樣性和可變性：抽樣、檢驗(yàn)和檢查程序；評(píng)估、驗(yàn)證和合格保證程序；注冊、認(rèn)可和批準(zhǔn)程序；各項(xiàng)的組合。

2.2 驗(yàn)證與驗(yàn)證管理

驗(yàn)證是WTO/TBT協(xié)定和 《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》（以下簡稱《商檢法》）中規(guī)定的合格評(píng)定程序中的一種，但TBT協(xié)定和《商檢法》中未給出進(jìn)一步定義，根據(jù)ISO/IEC有關(guān)符合性評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和指南，驗(yàn)證是“通過檢查和提供證據(jù)來證實(shí)規(guī)定的要求已得到滿足”[3]。在全國人大網(wǎng)站公布的《商檢法》釋義中對驗(yàn)證的定義是“商檢機(jī)構(gòu)對國家實(shí)行強(qiáng)制性認(rèn)證及其他質(zhì)量許可制度的進(jìn)出口商品，在進(jìn)出口時(shí)，核查其是否取得必需的證明文件、標(biāo)志等，核對證貨是否相符，并對獲證的進(jìn)出口商品進(jìn)行必要的抽查檢驗(yàn)，以證實(shí)商品是否符合強(qiáng)制性認(rèn)證以及有關(guān)質(zhì)量許可規(guī)定的技術(shù)要求”[4]?！哆M(jìn)口許可制度民用商品入境驗(yàn)證管理辦法》（以下簡稱《入境驗(yàn)證管理辦法》）中對于驗(yàn)證的定義是“對進(jìn)口許可制度民用商品，在通關(guān)入境時(shí)，由海關(guān)核查其是否取得必需的證明文件，抽取一定比例批次的商品進(jìn)行標(biāo)志核查，并按照進(jìn)口許可制度規(guī)定的技術(shù)要求進(jìn)行檢測”。根據(jù)以上論述，目前我國在進(jìn)出口商品監(jiān)管中的驗(yàn)證是指海關(guān)在口岸對國家要求實(shí)行強(qiáng)制性認(rèn)證以及實(shí)施質(zhì)量許可制度的進(jìn)出口商品進(jìn)行的符合性檢查活動(dòng)，一般通過抽查的方式進(jìn)行，其內(nèi)容包括對文件、標(biāo)志的核查，對貨證是否相符的核對，以及必要的抽查檢驗(yàn)。

驗(yàn)證管理是海關(guān)的重要職責(zé)，《商檢法》規(guī)定“對實(shí)施許可制度的進(jìn)出口商品實(shí)行驗(yàn)證管理”，《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》（以下簡稱《商檢法實(shí)施條例》）規(guī)定“對實(shí)施許可制度和國家規(guī)定必須經(jīng)過認(rèn)證的進(jìn)出口商品實(shí)行驗(yàn)證管理”。目前，口岸海關(guān)主要依據(jù)《入境驗(yàn)證管理辦法》和《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》的要求，對列入目錄內(nèi)的強(qiáng)制性認(rèn)證產(chǎn)品（3C產(chǎn)品）、能效標(biāo)識(shí)產(chǎn)品等進(jìn)行驗(yàn)證，包括對提供的證明材料和標(biāo)志進(jìn)行核查、核對證貨是否相符、必要的檢測和監(jiān)督管理等。

3 入境驗(yàn)證制度現(xiàn)狀

3.1 歐盟及美國的入境驗(yàn)證制度

入境驗(yàn)證是各國普遍采用的對進(jìn)口商品進(jìn)行監(jiān)管的一種方式，對簡化進(jìn)口商品的通關(guān)手續(xù)、減少對入境商品的實(shí)物檢驗(yàn)、保證對入境商品的質(zhì)量溯源有重要的作用。

歐盟的入境驗(yàn)證工作由各成員國海關(guān)和市場監(jiān)督部門共同實(shí)施，對產(chǎn)品安全衛(wèi)生的保證主要依靠后續(xù)監(jiān)管。海關(guān)在入境口岸對來自第三國產(chǎn)品的安全和衛(wèi)生的符合性實(shí)施檢查，如遇到不符合的情況，則通知成員國市場監(jiān)督部門采取相應(yīng)的措施。目前，歐盟成員國海關(guān)實(shí)施入境驗(yàn)證的主要內(nèi)容為查驗(yàn)產(chǎn)品是否附帶必要的強(qiáng)制性標(biāo)志、標(biāo)志和文件（如CE標(biāo)志、技術(shù)文件等），是否可能對健康和安全造成嚴(yán)重或直接的風(fēng)險(xiǎn)。

美國入境驗(yàn)證涉及產(chǎn)品和部門很多，包括進(jìn)口的食品化妝品、藥物、醫(yī)療設(shè)備等產(chǎn)品的FDA認(rèn)證，機(jī)動(dòng)車和零部件的DOT認(rèn)證，通訊產(chǎn)品的FCC認(rèn)證等，執(zhí)行部門包括海關(guān)、食品藥品管理局（FDA）、交通運(yùn)輸部、通訊委員會(huì)等。以醫(yī)療器械的入境檢查和驗(yàn)證管理為例，其主要依據(jù)是聯(lián)邦食品、藥品及化妝品法案以及FDA的部門法規(guī)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)為海關(guān)和FDA。其中，F(xiàn)DA對進(jìn)口醫(yī)療器械的管理包括：申報(bào)、扣留、檢驗(yàn)、召回和沒收、違規(guī)處罰；海關(guān)在入境口岸對單證進(jìn)行核查和對實(shí)物進(jìn)行查驗(yàn)，核對貨證是否相符，海關(guān)進(jìn)行文件和實(shí)物的驗(yàn)證，F(xiàn)DA的檢驗(yàn)則是進(jìn)一步的檢測驗(yàn)證。

3.2 我國入境驗(yàn)證制度現(xiàn)狀

我國的入境驗(yàn)證工作始于2002年1月1日《入境驗(yàn)證管理辦法》正式實(shí)施，國家對列入《入境驗(yàn)證商品目錄》內(nèi)的商品，在入境通關(guān)時(shí)檢查其是否取得必需的證明文件，抽取一定比例批次的商品進(jìn)行標(biāo)志核查，根據(jù)需要按照規(guī)定的技術(shù)要求進(jìn)行檢測。2016年2月29日，國家發(fā)改委、原國家質(zhì)檢總局重新修訂了《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》，對列入《能源效率標(biāo)識(shí)的產(chǎn)品目錄》內(nèi)的入境商品實(shí)施入境驗(yàn)證工作，明確進(jìn)口商品檢驗(yàn)主管部門的監(jiān)管職責(zé)，從以往的“檢查、核實(shí)”變?yōu)椤氨O(jiān)督檢查、專項(xiàng)檢查和驗(yàn)證管理”，不僅要在口岸上進(jìn)行能效產(chǎn)品的入境驗(yàn)證，還要對相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行屬地監(jiān)管和后續(xù)監(jiān)督，必要時(shí)進(jìn)行專項(xiàng)檢查。

目前，我國海關(guān)在入境通關(guān)時(shí)進(jìn)行驗(yàn)證管理的商品與歐美等國家相比種類較少?？诎厄?yàn)證的內(nèi)容一般為文件核查和貨證一致性核對，與歐美等國家在口岸驗(yàn)證時(shí)的內(nèi)容相比較為單一，并且海關(guān)與其他主管部門在口岸驗(yàn)證和后續(xù)處置環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)與合作還需要加強(qiáng)。

4 推動(dòng)驗(yàn)證管理制度改革的必要性

4.1 依法行政的必然要求

《商檢法》及其實(shí)施條例規(guī)定“對實(shí)施許可制度和國家規(guī)定必須經(jīng)過認(rèn)證的進(jìn)出口商品實(shí)行驗(yàn)證管理”，而目前海關(guān)依據(jù)《入境驗(yàn)證管理辦法》和《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》僅對強(qiáng)制性認(rèn)證產(chǎn)品（3C產(chǎn)品）和能源效率標(biāo)識(shí)產(chǎn)品進(jìn)行入境驗(yàn)證，范圍明顯縮小。需實(shí)施口岸驗(yàn)證的HS編碼為493個(gè)，與法檢目錄相比僅相當(dāng)于其25%，與進(jìn)口商品的種類相比范圍就更小，許多實(shí)行許可管理和具有安全、衛(wèi)生、環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)品未納入其中。此外，對比歐美等國對進(jìn)口商品驗(yàn)證內(nèi)容有注冊備案、認(rèn)證、批準(zhǔn)文件，標(biāo)志、標(biāo)簽、說明書、技術(shù)文件，貨證一致性符合性，直接或重大的安全、衛(wèi)生、環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)等，與之相比，目前我國海關(guān)在入境驗(yàn)證時(shí)一般限于對文件、標(biāo)志的核查和貨證一致性比對，內(nèi)容過少。

4.2 實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的必然要求

根據(jù)目前的管理體制，僅通過入境通關(guān)時(shí)的檢驗(yàn)無法保證部分進(jìn)口商品的質(zhì)量安全。以進(jìn)口特種設(shè)備和醫(yī)療器械兩種產(chǎn)品為例，《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》明確規(guī)定國務(wù)院負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門對全國特種設(shè)備安全實(shí)施監(jiān)督管理，特種設(shè)備的進(jìn)出口檢驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)的法律、行政法規(guī)?！夺t(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》規(guī)定國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)進(jìn)口醫(yī)療器械的注冊或備案。海關(guān)依法對進(jìn)口的醫(yī)療器械實(shí)施檢驗(yàn)，檢驗(yàn)不合格的，不得進(jìn)口。此處所稱的“檢驗(yàn)”是指經(jīng)主管部門核準(zhǔn)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)按照我國安全技術(shù)規(guī)范進(jìn)行的檢驗(yàn)。由此得出3點(diǎn)結(jié)論：（1）特種設(shè)備、醫(yī)療器械各自有相應(yīng)的主管部門，負(fù)責(zé)對進(jìn)口特種設(shè)備、醫(yī)療器械的前置檢驗(yàn)、許可等，應(yīng)對其質(zhì)量安全負(fù)主要責(zé)任；（2）海關(guān)只是在入境環(huán)節(jié)把關(guān)，不可能通過檢驗(yàn)對進(jìn)口特種設(shè)備、醫(yī)療器械的質(zhì)量安全進(jìn)行保證；（3）海關(guān)應(yīng)當(dāng)是協(xié)助配合而非取代主管部門對進(jìn)口特種設(shè)備和醫(yī)療器械的質(zhì)量安全監(jiān)管。因此，以驗(yàn)證代替檢驗(yàn)，有利于實(shí)現(xiàn)海關(guān)的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 推進(jìn)中國特色社會(huì)主義新海關(guān)建設(shè)的必然要求

進(jìn)口商品安全問題歷來備受社會(huì)關(guān)注，在打造新海關(guān)的進(jìn)程中應(yīng)以促進(jìn)通關(guān)便利化為前提，以風(fēng)險(xiǎn)集中統(tǒng)一防控為重點(diǎn)，以保護(hù)群眾根本利益為目標(biāo)的進(jìn)口商品安全監(jiān)管新模式。新海關(guān)體系下，進(jìn)口商品安全監(jiān)管不再對具體的、每一批進(jìn)口商品是否合格背書，應(yīng)在全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，對不涉及安全、反欺詐等要素的一般商品根據(jù)準(zhǔn)入條件自動(dòng)驗(yàn)放；對涉及安全、反欺詐有關(guān)項(xiàng)目的商品，應(yīng)提供生產(chǎn)國官方或者第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出具的合格證明、檢測報(bào)告等，口岸驗(yàn)證后方可允許進(jìn)口。同時(shí)，驗(yàn)證管理制度作為進(jìn)口商品檢驗(yàn)監(jiān)管體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對于進(jìn)一步提升貿(mào)易便利化水平，壓縮整體通關(guān)時(shí)長也具有重要意義。

5 驗(yàn)證管理制度改革基本思路

5.1 驗(yàn)證范圍

改革后的驗(yàn)證管理制度，應(yīng)落實(shí)《商檢法》及其實(shí)施條例的要求，對國家實(shí)施許可制度和國家規(guī)定必須經(jīng)過認(rèn)證以及國家實(shí)行標(biāo)識(shí)管理的進(jìn)口商品進(jìn)行驗(yàn)證管理，包括海關(guān)總署簽發(fā)或由其他部門簽發(fā)許可證的進(jìn)口商品、國家規(guī)定必須經(jīng)過認(rèn)證的進(jìn)口商品以及國家實(shí)行標(biāo)識(shí)管理的進(jìn)口商品，以及海關(guān)經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要在入境通關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行驗(yàn)證的進(jìn)口商品。海關(guān)總署應(yīng)充分征求其他許可認(rèn)證制度或標(biāo)識(shí)管理工作相關(guān)部門的意見，在對進(jìn)口商品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，制定、調(diào)整并公布《海關(guān)實(shí)施驗(yàn)證管理的進(jìn)口商品目錄》，列入目錄的進(jìn)口商品，由海關(guān)具體實(shí)施驗(yàn)證管理。

5.2 驗(yàn)證方式和內(nèi)容

對必須實(shí)施入境驗(yàn)證的進(jìn)口商品采取抽查驗(yàn)證的方式，抽查比例和規(guī)則由海關(guān)總署風(fēng)險(xiǎn)布控中心在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上統(tǒng)一確定。

具體的驗(yàn)證方式包括文件驗(yàn)證、現(xiàn)場驗(yàn)證和檢測驗(yàn)證。文件驗(yàn)證是對于申報(bào)的相關(guān)憑證和證明文件進(jìn)行審核。現(xiàn)場驗(yàn)證是核對進(jìn)口商品是否附帶有必要的強(qiáng)制性標(biāo)志、文件，其包裝、標(biāo)識(shí)、說明書、外觀等與許可、認(rèn)證證明文件是否相符，以及是否可能對健康、安全造成嚴(yán)重或直接的風(fēng)險(xiǎn)等。檢測驗(yàn)證是根據(jù)需要，對實(shí)施入境驗(yàn)證的進(jìn)口商品進(jìn)行抽樣檢測驗(yàn)證。

對未被風(fēng)險(xiǎn)布控實(shí)施入境驗(yàn)證的，相關(guān)憑證和證明文件符合規(guī)定的，直接予以放行；對證明文件符合規(guī)定，且被抽中實(shí)施入境驗(yàn)證的，實(shí)施現(xiàn)場驗(yàn)證，并可根據(jù)系統(tǒng)指令進(jìn)行抽樣檢測驗(yàn)證，未發(fā)現(xiàn)不符的予以放行。

5.3 驗(yàn)證結(jié)果處置和后續(xù)管理

對經(jīng)現(xiàn)場驗(yàn)證或抽樣檢測驗(yàn)證未發(fā)現(xiàn)不符合的進(jìn)口商品，海關(guān)應(yīng)準(zhǔn)予放行。對經(jīng)入境驗(yàn)證發(fā)現(xiàn)有關(guān)進(jìn)口商品存在不符合，并對健康或安全構(gòu)成了嚴(yán)重或直接風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)不予放行，責(zé)令當(dāng)事人銷毀或做退貨處理，并采取措施禁止該產(chǎn)品投放市場。對經(jīng)入境驗(yàn)證發(fā)現(xiàn)有關(guān)進(jìn)口商品存在不符合，但未對健康或安全構(gòu)成嚴(yán)重或直接風(fēng)險(xiǎn)的，可在商品技術(shù)處理并經(jīng)重新驗(yàn)證合格后，予以放行。

入境驗(yàn)證商品進(jìn)入市場或使用環(huán)節(jié)后，由實(shí)施許可認(rèn)證標(biāo)識(shí)管理的主管部門或法律法規(guī)規(guī)定的管理部門實(shí)施后續(xù)監(jiān)管。相關(guān)部門在后續(xù)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)進(jìn)口商品違規(guī)、存在缺陷或健康、安全風(fēng)險(xiǎn)等情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)海關(guān)。海關(guān)通過收集進(jìn)口商品入境驗(yàn)證和后續(xù)監(jiān)管方面的信息，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定風(fēng)險(xiǎn)的類型，采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警措施、快速反應(yīng)措施。