鄉(xiāng)村振興視閾下優(yōu)化鄉(xiāng)村治理路徑研究*

◎崔曉彤 趙 沖

2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！保?］2017年黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步明確了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化將逐漸地推進(jìn)，并于本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)。期間，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域。由于歷史因素、制度因素、政策因素等多種因素制約，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展一直是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的短板和薄弱環(huán)節(jié)，有效的治理體系構(gòu)建以及積極優(yōu)化治理路徑是應(yīng)有之義。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要從根本上改變農(nóng)村落后的面貌，要從制度供給上為農(nóng)村發(fā)展輸入鮮活的內(nèi)在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)治理有效的良好局面。所謂治理有效在理論層面講就是將國家治理現(xiàn)代化的理念和要求進(jìn)一步和鄉(xiāng)村治理實(shí)踐結(jié)合，積極探索先進(jìn)理念、多元治理主體的有機(jī)結(jié)合，為鄉(xiāng)村提供穩(wěn)定的治理基礎(chǔ)；在實(shí)踐層面就是積極探索自治、法治、德治的“三治結(jié)合”的模式，逐漸提升村民自治實(shí)踐效能、鄉(xiāng)村依法治理以及綜合治理水準(zhǔn)、進(jìn)一步提升鄉(xiāng)風(fēng)文明水準(zhǔn)等，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有序發(fā)展?？傊?，通過現(xiàn)代化的治理模式進(jìn)一步剔除鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程中的消極因素，進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

一、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理路徑是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障

2018年初頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系”［2］是實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)的重要保障。穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境是推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級、生態(tài)改善等實(shí)踐的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定有序?qū)τ卩l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）優(yōu)化鄉(xiāng)村治理路徑為鄉(xiāng)村振興提供穩(wěn)定鄉(xiāng)村環(huán)境。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個(gè)大工程，涉及到鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地生根，必須有相應(yīng)的制度供給、社會(huì)環(huán)境、高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)人口、專業(yè)技術(shù)人員、和諧有序的鄉(xiāng)村環(huán)境、帶領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展的基層黨組織等，這些因素都是不能忽視的重要方面。這些都需要優(yōu)化鄉(xiāng)村治理路徑來整合有利因素，抵消消極因素的作用。優(yōu)化鄉(xiāng)村治理本質(zhì)上也是一種善治，是善治在鄉(xiāng)村領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐。鄉(xiāng)村治理強(qiáng)調(diào)以基層黨組織建設(shè)為主導(dǎo)，進(jìn)一步整合村民自治、法治鄉(xiāng)村、平安鄉(xiāng)村、德治鄉(xiāng)村等的有效實(shí)踐，做最大的加法，增加合力，提升戰(zhàn)斗力，通過組合拳進(jìn)一步破解鄉(xiāng)村治理難題，不斷提升鄉(xiāng)村社會(huì)的治理水平、法治觀念、全面提升農(nóng)民的素質(zhì)，由此，提供鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展的夯實(shí)根基。

（二）優(yōu)化鄉(xiāng)村治理路徑為鄉(xiāng)村振興提供治理現(xiàn)代化的實(shí)踐。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興離不開鄉(xiāng)村治理。鄉(xiāng)村治理本身內(nèi)涵豐富，由于它本身就是全面深化改革的目標(biāo)和載體，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理路徑主要包括加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、深化村民自治實(shí)踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平、建設(shè)平安鄉(xiāng)村［3］等實(shí)踐之中?？梢?，積極推進(jìn)上述實(shí)踐就是在相應(yīng)層面通過不斷完善黨內(nèi)法規(guī)、強(qiáng)化基層政權(quán)制度供給、提升基層黨政人員現(xiàn)代政治素質(zhì)等都有積極地促進(jìn)作用。由此可見，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理路徑是國家治理進(jìn)程中的重要實(shí)踐。

（三）優(yōu)化鄉(xiāng)村治理路徑為鄉(xiāng)村振興提供制度和人才支撐。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施是為了破解歷史上長期形成的“二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)”提出的協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的大戰(zhàn)略。長期以來，在制度供給和人員培養(yǎng)等實(shí)踐層面以及附加的相應(yīng)生產(chǎn)要素，例如政策、資金、人才等都流向城市，造成農(nóng)村“空心化”“老齡化”等現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村的吸引力在下降、農(nóng)民職業(yè)的吸引力不高等現(xiàn)象非常普遍。優(yōu)化鄉(xiāng)村治理路徑實(shí)踐將進(jìn)一步思考鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中亟待破解的難題，通過不斷增強(qiáng)自治、法治、德治實(shí)踐的結(jié)合，對于破解現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中的治理實(shí)效問題輸入制度供給和人才支撐，通過成型的制度和高素質(zhì)的人員保障治理效能這將是一條需要長期堅(jiān)持的有效路徑。

二、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理路徑推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需破解的現(xiàn)實(shí)難題

優(yōu)化鄉(xiāng)村治理路徑與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間是局部與整體的關(guān)系，同時(shí)也是相互促進(jìn)的關(guān)系。優(yōu)化鄉(xiāng)村治理路徑實(shí)踐得以推進(jìn)是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)的重要利器。由于歷史和現(xiàn)實(shí)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代等多維度的因素，鄉(xiāng)村治理已然成為牽涉眾多要素、涉及眾多主客體的綜合實(shí)踐體系。由此，必須重點(diǎn)關(guān)注優(yōu)化鄉(xiāng)村治理路徑推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略亟待解決的難題：

（一）基層黨組織渙散，黨員先鋒模范作用發(fā)揮不夠。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確指出：“堅(jiān)持問題導(dǎo)向，保持戰(zhàn)略定力，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展?！保?］全面從嚴(yán)治黨需要做到全覆蓋，從黨政機(jī)關(guān)到農(nóng)村基層都應(yīng)該如此。基層黨組織建設(shè)的規(guī)范性程度以及科學(xué)化程度低折射出基層黨組織建設(shè)存在渙散的問題，農(nóng)村黨員的先鋒模范作用發(fā)揮不充分等問題。農(nóng)村基層黨組織以及農(nóng)村黨員在鄉(xiāng)村治理優(yōu)化實(shí)踐中是“領(lǐng)頭羊”“排頭兵”，黨組織的政治引領(lǐng)作用發(fā)揮不充分必然削弱鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)的可能，黨員先鋒模范作用發(fā)揮不充分也必然不利于帶動(dòng)身邊的黨員群眾積極參與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐。

（二）村民自治制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)動(dòng)力缺失，制度化程度不高。村民自治制度是自上個(gè)世紀(jì)80年代以來，我國鄉(xiāng)村普遍實(shí)施的一項(xiàng)基本政治制度。但是，經(jīng)過了改革開放四十年的實(shí)踐推進(jìn)及中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，明確宣告我國廣大農(nóng)村發(fā)生了深刻變化，以至村民自治制度運(yùn)轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出新的實(shí)踐依托以及新的實(shí)踐挑戰(zhàn)，有學(xué)者甚至指出“新世紀(jì)以來，由于以村民委員會(huì)為自治體的村民自治在實(shí)踐中遇到很多困難和問題，處于發(fā)展瓶頸狀態(tài)，有人直接宣告‘自治已死’?！保?］這一思想直指村民自治這一單制度模式不再適應(yīng)當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)代治理實(shí)踐。誠然，由于部分鄉(xiāng)村的空心化，造成人口流失甚至農(nóng)村精英流失，使村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)踐越來越缺乏后續(xù)動(dòng)力的支撐；由于部分鄉(xiāng)村“兩委”協(xié)調(diào)實(shí)踐欠佳，一些制度的落實(shí)和推進(jìn)規(guī)范化、民主化程度都需要提升等。

（三）熟人社會(huì)理念深固，法治理念保障體系薄弱。國家治理和全面依法治國是密切相連的，是互為支撐的。國家治理實(shí)踐的推進(jìn)必然帶動(dòng)全面依法治國實(shí)踐的深化。長期以來，我國廣大鄉(xiāng)村相對封閉，文化交流空間狹小，外來文化融合或者不適應(yīng)或者是相對漫長，人們的觀念相對是一種人情社會(huì)、熟人社會(huì)，講究人情、鄉(xiāng)情，法治觀念普遍匱乏，對法律權(quán)威的尊崇較差，由此對于依法治村等實(shí)踐的理解和支持相對薄弱。另外，積極推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的體系相對薄弱，例如保障農(nóng)民權(quán)益的體制機(jī)制完善程度不足、推進(jìn)農(nóng)村改革的相關(guān)配套制度不完善等問題比較突出。

三、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理路徑推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑探索

（一）堅(jiān)持推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)以及中國共產(chǎn)黨制定出來的中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村治理道路，因?yàn)檫@是歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐層面的統(tǒng)一。隨著我國農(nóng)村發(fā)展改革的全面推進(jìn)，必須要在鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)進(jìn)程中強(qiáng)化基層黨組織政治引領(lǐng)作用，在基層積極落實(shí)增強(qiáng)“四個(gè)意識”，維護(hù)黨中央權(quán)威的重要實(shí)踐。首先，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的決策作用，保障中央政策和農(nóng)村基層實(shí)踐結(jié)合。其次，加快推進(jìn)農(nóng)村治理黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。通過黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村治理的法律位階，明確權(quán)利和義務(wù)。第三，積極培育“三農(nóng)”干部隊(duì)伍。

（二）增強(qiáng)村民自治制度權(quán)威，積極提供制度供給和保障。村民自治是一項(xiàng)基本政治制度，在國家法律層面得到了維護(hù)和認(rèn)可，但是由于現(xiàn)實(shí)問題和困惑不同程度地造成了村民自治制度運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)踐困境。由此，必須從制度本身以及外部環(huán)境兩方面積極探索提升村民自治制度權(quán)威的方式和途徑是當(dāng)下的重要課題。首先，規(guī)范村民自治制度運(yùn)行。進(jìn)一步梳理和調(diào)研村民自治實(shí)踐中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題以及原因，通過問題導(dǎo)向逐漸地化解和消除。其次，積極創(chuàng)新跟進(jìn)村民自治的補(bǔ)充條款。隨著時(shí)代發(fā)展，任何法律和法規(guī)都會(huì)呈現(xiàn)滯后性，不能確保完全保障符合現(xiàn)實(shí)的需要，由此，應(yīng)該積極創(chuàng)新。

（三）多維度多層面地宣傳，積極打造法治鄉(xiāng)村。任何一個(gè)國家都可能會(huì)在發(fā)展的起步階段經(jīng)歷一段文明程度不是很高的狀態(tài)，由此可見，人的素質(zhì)的提升并非一朝一夕、一蹴而就，而是長期演化和提升的進(jìn)程。期間，不僅需要不斷地完善相關(guān)立法、樹立社會(huì)先進(jìn)典型、踐行核心價(jià)值、營造社會(huì)氛圍等多維度多層面地實(shí)踐探索，更需要政府責(zé)任、教育體系支撐、公民自覺以及社會(huì)監(jiān)督等主體參與。由此，打造法治鄉(xiāng)村需要多方合力、頂層設(shè)計(jì)等有利因素共同推動(dòng)。首先，從國民教育體系中系統(tǒng)地普及法律常識。其次，基層政府重視依法治鄉(xiāng)、積極送法下鄉(xiāng)，大力推動(dòng)普法宣傳。