孫 欣

(蘇交科集團(tuán)股份有限公司 南京 210017)

我國(guó)現(xiàn)代有軌電車建設(shè)起步較晚，進(jìn)入21世紀(jì)后，尤其是2013年以來(lái)，現(xiàn)代有軌電車在我國(guó)快速發(fā)展，沈陽(yáng)、蘇州、南京、廣州、淮安等地紛紛開(kāi)始現(xiàn)代有軌電車的運(yùn)營(yíng)?，F(xiàn)代有軌電車從規(guī)劃圖變成了城市名片，從會(huì)場(chǎng)展覽駛向了城市道路，新奇、肯定、爭(zhēng)議也隨之而來(lái)。

1 現(xiàn)代有軌電車發(fā)展現(xiàn)狀

截至2017年年底，我國(guó)已有14個(gè)城市的20條現(xiàn)代有軌電車線路投入運(yùn)營(yíng)，總里程為246.1 km(中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)信息2018年第2期公開(kāi)數(shù)據(jù))；在建城市22個(gè)，在建線路618.1 km。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)至少有93個(gè)城市或地區(qū)規(guī)劃建設(shè)有軌電車，線網(wǎng)規(guī)模突破12 000 km，成為超越地鐵的規(guī)劃運(yùn)營(yíng)里程最長(zhǎng)的城市軌道交通工具[1]。

以江蘇為例，作為現(xiàn)代有軌電車發(fā)展的典型地區(qū)，已有3個(gè)城市建成運(yùn)營(yíng)，全省13市幾乎都有現(xiàn)代有軌電車建設(shè)計(jì)劃。其中，已建成的南京河西有軌電車是世界第一條區(qū)間無(wú)接觸網(wǎng)有軌電車，蘇州高新區(qū)現(xiàn)代有軌電車1號(hào)線項(xiàng)目是全國(guó)第一個(gè)經(jīng)國(guó)家發(fā)改委審查的項(xiàng)目，也是產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的典型；淮安有軌電車一期工程是第一個(gè)位于城市中心區(qū)的有軌電車項(xiàng)目，也是第一條單體最長(zhǎng)的無(wú)接觸網(wǎng)線路。

2 現(xiàn)代有軌電車發(fā)展存在問(wèn)題

江蘇不同功能定位、不同技術(shù)類型、不同投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理模式的現(xiàn)代有軌電車，在為其他城市提供有益借鑒的同時(shí)，也暴露出一些亟待解決的問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)代有軌電車的規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理全過(guò)程進(jìn)行梳理，認(rèn)為主要存在以下問(wèn)題。

2.1 定位認(rèn)識(shí)

對(duì)有軌電車的認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一，發(fā)展存在一定爭(zhēng)議。在功能定位上，現(xiàn)代有軌電車在現(xiàn)實(shí)中能否發(fā)揮中運(yùn)量的運(yùn)輸功能，是否可以承擔(dān)骨干或次骨干交通功能，以及適用范圍認(rèn)識(shí)仍存在爭(zhēng)議?，F(xiàn)代有軌電車設(shè)計(jì)能力為0.5～1.5萬(wàn)人次/小時(shí)，而目前幾乎沒(méi)有客運(yùn)量達(dá)到上述要求，淮安有軌電車一期工程作為江蘇客運(yùn)量最大的線路，日均流量也僅在2萬(wàn)人次左右[2]，江蘇部分現(xiàn)代有軌電車概況見(jiàn)表1、表2。

在技術(shù)性能上，為保障現(xiàn)代有軌電車運(yùn)行速度和安全，需要占用一定的路權(quán)和信號(hào)，必然會(huì)對(duì)其他運(yùn)輸方式產(chǎn)生一定影響。

在經(jīng)濟(jì)性能上，現(xiàn)代有軌電車能否像城市軌道交通一樣帶來(lái)可觀的產(chǎn)業(yè)、物業(yè)、土地升值等方面的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，存在一定爭(zhēng)議。

表1 江蘇部分現(xiàn)代有軌電車主要指標(biāo)

注：客流數(shù)據(jù)為2017年9月

表2 江蘇部分現(xiàn)代有軌電車線路投資與客運(yùn)量情況

2.2 決策立項(xiàng)

有軌電車投資決策受非交通因素影響較大。在準(zhǔn)入門(mén)檻上，國(guó)家沒(méi)有明確現(xiàn)代有軌電車的建設(shè)條件，最初的建設(shè)項(xiàng)目大部分由所在城市自主決策，項(xiàng)目審批“相對(duì)寬松”，缺乏總體規(guī)劃指導(dǎo)和制約，造成與城市總體規(guī)劃、公交規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等銜接不暢；很多項(xiàng)目立項(xiàng)往往與地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和車輛制造廠商推動(dòng)、城市形象、政治因素等有關(guān)，而非交通本身發(fā)展需求。

2.3 制度保障

有軌電車發(fā)展的制度體系保障尚不健全?，F(xiàn)代有軌電車作為新興的公共交通方式，既具有軌道交通的特點(diǎn)，又具有地面公交的特點(diǎn)，更需要相關(guān)法規(guī)制度來(lái)保障其健康發(fā)展。

首先在行業(yè)發(fā)展規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系方面，國(guó)家和江蘇省政府未明確出臺(tái)有軌電車的相關(guān)發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)性不足；近兩年出臺(tái)了一批有軌電車標(biāo)準(zhǔn)，但仍不完善，已建項(xiàng)目由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)，存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，建設(shè)和運(yùn)維成本高等問(wèn)題。其次在行業(yè)監(jiān)管和約束手段方面，現(xiàn)代有軌電車的運(yùn)營(yíng)水平和效益等主要由運(yùn)營(yíng)單位自行負(fù)責(zé)，行業(yè)管理部門(mén)(主要指交通部門(mén))對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、服務(wù)質(zhì)量等缺乏考核和制約手段。再次在行業(yè)相關(guān)配套保障政策方面，如投融資政策、運(yùn)營(yíng)政策、補(bǔ)貼政策等方面均存在不足。如在投融資政策方面，現(xiàn)代有軌電車投資雖不及城市軌道交通，但規(guī)模依然較大，目前主要依靠政府投資、BT、PPP等幾種投融資模式，但各種模式弊端逐步顯現(xiàn)，給投資者、運(yùn)營(yíng)商和政府各方均帶來(lái)較大壓力。

3 國(guó)外現(xiàn)代有軌電車發(fā)展政策借鑒

現(xiàn)代有軌電車在其他國(guó)家同樣受到追捧，如澳大利亞墨爾本將其作為最主要的市內(nèi)交通工具，法國(guó)巴黎將其作為市郊及新城主要公交方式，美國(guó)波特蘭將其作為市中心各組團(tuán)的主要集散公交方式。目前國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)外有軌電車的研究主要集中在功能、適應(yīng)性、技術(shù)指標(biāo)等方面，對(duì)發(fā)展政策研究相對(duì)較少。

《英國(guó)有軌電車行業(yè)管理研究》[3]對(duì)英國(guó)有軌電車發(fā)展歷程以及行業(yè)管理部門(mén)、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)的主要職責(zé)、做法進(jìn)行了介紹，提到英國(guó)有軌電車管理主體主要有政府機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)、團(tuán)體兩類，其中協(xié)會(huì)在標(biāo)準(zhǔn)制定、推動(dòng)政策實(shí)施等方面發(fā)揮了重要的作用。英國(guó)重視有軌電車的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益并舉，先后發(fā)布了《交通的未來(lái)》白皮書(shū)(The Future of Transport-White Paper CM 6234)[4]和《向輕軌開(kāi)綠燈》指導(dǎo)意見(jiàn)(Green Light for Light Rail)[5]，引導(dǎo)政府和社會(huì)投資者對(duì)有軌電車的投資和決策。同時(shí)英國(guó)頒布了涉及安全、規(guī)劃、技術(shù)、管理等各個(gè)方面的法規(guī)、政策和指南，為有軌電車發(fā)展提供了全面指導(dǎo)。

《以墨爾本為例探討當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)代有軌電車發(fā)展中的問(wèn)題與建議》[6]中提到，墨爾本將有軌電車作為最主要的公交方式，并通過(guò)規(guī)劃將其與其他方式建成統(tǒng)一整體形成良好銜接的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，包括基礎(chǔ)設(shè)施層面、信息層面、管理層面(如一票制等)，并針對(duì)有軌電車運(yùn)行制定了詳細(xì)的交通管理法規(guī)。

4 我國(guó)現(xiàn)代有軌電車發(fā)展政策及對(duì)策

為保障城市軌道交通的健康、可持續(xù)發(fā)展，2018年3月，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》[7]，對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)工作作出部署，其中大幅提高了對(duì)地鐵、輕軌等建設(shè)的要求(見(jiàn)表3)，但對(duì)現(xiàn)代有軌電車仍未提出明確要求。文章結(jié)合江蘇省近年來(lái)現(xiàn)代有軌電車的發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題，從發(fā)展政策角度，提出相關(guān)建議措施。

表3 地鐵、輕軌、有軌電車建設(shè)條件

注：國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》2018

4.1 規(guī)劃發(fā)展

在發(fā)展理念上，考慮到現(xiàn)代有軌電車一次性投資大、成本回收慢等特點(diǎn)，建議現(xiàn)代有軌電車總體發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持“量力而行、適度發(fā)展”的方針，按照統(tǒng)籌銜接、經(jīng)濟(jì)適用、便捷高效和安全可靠的原則，有序發(fā)展[8]。要對(duì)現(xiàn)代有軌電車正確認(rèn)識(shí)、合理期望?，F(xiàn)代有軌電車的發(fā)展在于交通的需求與供給的匹配，應(yīng)更加注重發(fā)揮其交通功能，而非其他方面的功能。統(tǒng)籌做好一體化的規(guī)劃設(shè)計(jì)，保持與城市規(guī)劃、路網(wǎng)規(guī)劃相協(xié)調(diào)[9]。

4.2 投資建設(shè)

(1) 決策建設(shè)方面

完善現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目的決策程序，建立科學(xué)民主的決策機(jī)制，加強(qiáng)交通部門(mén)項(xiàng)目前期參與程度，實(shí)現(xiàn)有軌電車在規(guī)劃和實(shí)際運(yùn)營(yíng)層面更好地與其他運(yùn)輸方式銜接?？紤]利用其他運(yùn)輸方式，提前做好通道客流培育，待條件成熟后再啟動(dòng)有軌電車建設(shè)，做好換乘接駁，使各種交通方式銜接順暢，改善“微循環(huán)”[10]。嚴(yán)格控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持裝備技術(shù)國(guó)產(chǎn)化，形成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)體系，落實(shí)國(guó)產(chǎn)化標(biāo)準(zhǔn)要求，逐步降低工程造價(jià)。

(2) 投資模式方面

根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，合理選擇投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理相分離的模式，或投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理一體化模式。采用投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理相分離模式時(shí)，在投資建設(shè)階段，主要采用政府投資模式，建設(shè)資金來(lái)源以公共財(cái)政為主，不足部分通過(guò)發(fā)行地方政府債券籌集；在運(yùn)營(yíng)管理階段，鼓勵(lì)采用市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，社會(huì)資本可采用市場(chǎng)化的融資方式。采用投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理一體化模式時(shí)，全生命周期內(nèi)采用政府與社會(huì)資本合作的模式，投融資建設(shè)在財(cái)政保障的基礎(chǔ)上，還可以采用土地綜合開(kāi)發(fā)的融資模式，利用現(xiàn)代有軌電車樞紐場(chǎng)站的上蓋物業(yè)發(fā)展，提高項(xiàng)目的整體收益，彌補(bǔ)部分運(yùn)營(yíng)虧損。

(3) 財(cái)政政策方面

考慮到現(xiàn)代有軌電車投資較大，需要建立穩(wěn)定的公共財(cái)政投資保障機(jī)制和科學(xué)的營(yíng)運(yùn)補(bǔ)貼機(jī)制。在建立穩(wěn)定的公共財(cái)政投資保障機(jī)制時(shí)，建議各地市在明確本地區(qū)建設(shè)體制下，按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，明確各級(jí)政府的出資責(zé)任和具體出資比例，各級(jí)政府承擔(dān)的支出責(zé)任部分應(yīng)全部由公共財(cái)政資金予以保障，不足部分通過(guò)發(fā)行地方政府債券解決。在營(yíng)運(yùn)補(bǔ)貼機(jī)制方面，要建立規(guī)范的成本費(fèi)用評(píng)價(jià)制度，對(duì)企業(yè)的成本和費(fèi)用進(jìn)行年度審計(jì)與評(píng)價(jià)，并建立對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼的考核指標(biāo)體系，對(duì)政策性虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，降低企業(yè)對(duì)政府的依賴性。

4.3 運(yùn)營(yíng)管理

(1) 價(jià)格政策方面

建立靈活的票制票價(jià)體系，總體票價(jià)的制定應(yīng)與當(dāng)?shù)仄胀ü?、地鐵等城市公共交通票制和票價(jià)水平保持一致。在此基礎(chǔ)上利用價(jià)格杠桿，最大化地發(fā)揮現(xiàn)代有軌電車的功能作用，滿足居民不同層次的出行需求；實(shí)施有效的電價(jià)優(yōu)惠政策，建議通過(guò)進(jìn)一步明確用電性質(zhì)，實(shí)行電價(jià)傾斜和優(yōu)惠，制定與企業(yè)實(shí)際需求相吻合的、合理的電價(jià)優(yōu)惠政策，來(lái)降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本。

(2) 交通管理方面

加強(qiáng)交通安全運(yùn)營(yíng)保障，通過(guò)立法等措施，保障現(xiàn)代有軌電車的路權(quán)和信號(hào)相對(duì)優(yōu)先，同時(shí)通過(guò)明確安全責(zé)任，加大對(duì)影響有軌電車安全運(yùn)行的責(zé)任人的追責(zé)；提高智能信息服務(wù)水平，建立完善當(dāng)?shù)毓姵鲂蟹?wù)系統(tǒng)，將現(xiàn)代有軌電車納入基礎(chǔ)信息服務(wù)范圍，利用自身和其他公交方式(如公交、地鐵等)的信息發(fā)布渠道，做好信息誘導(dǎo)和標(biāo)志指引。

4.4 行業(yè)管理

(1) 完善準(zhǔn)入制度

完善關(guān)鍵設(shè)施設(shè)備運(yùn)營(yíng)技術(shù)條件準(zhǔn)入制度，如對(duì)信號(hào)、車輛、通信等影響運(yùn)營(yíng)安全的關(guān)鍵設(shè)備設(shè)施和系統(tǒng)集成，要研究制定運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)入技術(shù)條件等，保障運(yùn)行狀態(tài)穩(wěn)定可靠，降低安全運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；強(qiáng)化試運(yùn)營(yíng)基本條件評(píng)審制度，嚴(yán)格做到專項(xiàng)驗(yàn)收未通過(guò)不予評(píng)審、技術(shù)指標(biāo)不達(dá)標(biāo)不予通過(guò)、評(píng)審問(wèn)題未整改不予載客運(yùn)營(yíng)。

(2) 加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量管理

優(yōu)化公交線網(wǎng)設(shè)計(jì)，加強(qiáng)換乘樞紐建設(shè)，推進(jìn)地面公交與軌道交通“兩網(wǎng)”融合，保障現(xiàn)代有軌電車運(yùn)行效率；推進(jìn)公共交通建設(shè)成本、企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、財(cái)政補(bǔ)貼資金使用、政府投資等信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量和安全生產(chǎn)的監(jiān)管。

5 結(jié)論

從目前規(guī)劃建設(shè)情況來(lái)看，現(xiàn)代有軌電車未來(lái)將進(jìn)入持續(xù)快速發(fā)展階段，尤其是國(guó)家進(jìn)一步提高對(duì)地鐵、輕軌建設(shè)的準(zhǔn)入門(mén)檻后，現(xiàn)代有軌電車可能會(huì)成為部分城市發(fā)展軌道交通的首選。各地應(yīng)持審慎態(tài)度對(duì)待現(xiàn)代有軌電車建設(shè)，正確認(rèn)識(shí)、合理期望，建立系統(tǒng)的有軌電車發(fā)展規(guī)劃，以發(fā)揮現(xiàn)代有軌電車的功能，并實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。