鄒平學(xué)

深圳大學(xué)港澳基本法研究中心主任、法學(xué)院教授

憲法和法律委員會(huì)的性質(zhì)可定位為負(fù)責(zé)協(xié)助全國人大及其常委會(huì)依法行使憲法解釋與監(jiān)督憲法實(shí)施職能的具體合憲性審查機(jī)構(gòu)，以合憲性審查為主線構(gòu)筑憲法和法律委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。原法律委員會(huì)存在以柔性審查代替剛性審查、憲法監(jiān)督缺乏法律審查功能、“機(jī)構(gòu)硬件配套”不健全等問題致使其維護(hù)憲法權(quán)威實(shí)效弱。憲法和法律委員會(huì)可從增設(shè)法律或者法律草案合憲性審查職能、理順憲法和法律委員會(huì)與黨在合憲性審查工作上的互動(dòng)關(guān)系、充實(shí)“機(jī)構(gòu)硬件配套”等進(jìn)路構(gòu)筑良性權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出“完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”，1《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日報(bào)》2014年10月29日。黨的十九大報(bào)告亦要求“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”。2習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第38頁。2018年年初，全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)（以下簡稱原法律委員會(huì)）更名為全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)（以下簡稱憲法和法律委員會(huì)）。修憲后，憲法和法律委員會(huì)的定位依然是全國人民代表大會(huì)（以下簡稱全國人大）的專門委員會(huì)。然而，看似明朗而清晰的機(jī)構(gòu)改革方案，無法遮蔽憲法和法律委員會(huì)與其他公權(quán)機(jī)關(guān)之間微妙而復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，從而引申出一系列根本性問題：憲法和法律委員會(huì)建立后，與原法律委員會(huì)在權(quán)力運(yùn)行方面有何不同？憲法規(guī)范的“專門委員會(huì)”定位是否足以讓憲法和法律委員會(huì)名實(shí)相符？憲法和法律委員會(huì)在合憲性審查工作中的機(jī)制作用如何？凡此種種，值得研究。本文擬從憲法和法律委員會(huì)的前世今生出發(fā)，揭示原法律委員會(huì)在權(quán)力運(yùn)行上的癥結(jié)及其成因，并創(chuàng)議憲法和法律委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行的或然進(jìn)路。

一、憲法和法律委員會(huì)合憲性審查職責(zé)的由來

憲法和法律委員會(huì)的前身最早可溯源至1954年。1954年憲法便已明文規(guī)定“全國人大設(shè)立法案委員會(huì)”，根據(jù)國家機(jī)構(gòu)的工作安排，法案委員會(huì)作為全國人大的委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)審議向全國人大或者全國人大常委會(huì)提出的法律草案，亦包括從事全國人大或者全國人大常委會(huì)的立法起草工作。1978年憲法首次提出“專門委員會(huì)”概念，但囿于憲法規(guī)范的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)的不合理，從事審議法律草案工作的專門委員會(huì)尚未在憲法規(guī)范上得到明確，相關(guān)職能仍由1954年憲法設(shè)立的法案委員會(huì)履行。綜觀法案委員會(huì)的歷史脈絡(luò)，其作為全國人大從事法律審查的專門委員會(huì)除第四屆因“文革”而未設(shè)立外，第一、二、三、五屆全國人大均有設(shè)立，它的設(shè)立，理順了新中國成立初期法律審查與起草工作的各種關(guān)系，推動(dòng)了新中國的法制建設(shè)。

1982年，現(xiàn)行憲法規(guī)定全國人大設(shè)立法律委員會(huì)等專門委員會(huì)，爾后，根據(jù)當(dāng)時(shí)國家機(jī)構(gòu)設(shè)立的工作安排，1983年6月第六屆全國人大第一次會(huì)議決定設(shè)立全國人大法律委員會(huì)，法案委員會(huì)不再保留。繼受法案委員會(huì)職責(zé)的原法律委員會(huì)作為全國人大的專門委員會(huì)，在全國人大閉會(huì)期間受全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。三十五年來，原法律委員會(huì)作為法律草案和有關(guān)法律問題的決定草案審議的重鎮(zhèn)，理順立法關(guān)系與立法程序，提高審查工作效率，總體上確保了我國沿著依法治國的軌道前進(jìn)，助推中國特色社會(huì)主義法律體系初步形成。2018年3月11日，修正后的現(xiàn)行憲法將“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”。根據(jù)中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的統(tǒng)一安排，憲法和法律委員會(huì)在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)。3《中共中央印發(fā)〈深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案〉》，載《人民日報(bào)》2018年3月22日。第一屆憲法和法律委員會(huì)由19人組成，人員構(gòu)成既遵循原法律委員會(huì)的慣例，亦有些許不同，如全國律協(xié)會(huì)長王俊峰以律師身份、清華大學(xué)刑法學(xué)教授周光權(quán)以學(xué)者身份進(jìn)入憲法和法律委員會(huì)。從規(guī)范制度層面來看，該委員會(huì)的定位依然為全國人大的專門委員會(huì)，繼續(xù)履行法律草案審查工作。但如果憲法和法律委員會(huì)僅定位為專門委員會(huì)，顯然不能滿足維護(hù)憲法權(quán)威的實(shí)際需求，因?yàn)榘凑諊覚C(jī)構(gòu)改革的工作安排，它并不止于對法律草案的審查，還涉及推進(jìn)合憲性審查的相關(guān)工作。2018年6月22日，全國人大常委會(huì)頒布《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問題的決定》（以下簡稱《決定》），正式明確原法律委員會(huì)的職責(zé)由新設(shè)立的憲法和法律委員會(huì)承擔(dān)。同時(shí)，《決定》還根據(jù)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的規(guī)定對憲法和法律委員會(huì)合憲性審查等工作職責(zé)進(jìn)行了籠統(tǒng)規(guī)定。這為憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行合憲性審查工作奠定了扎實(shí)的法律依據(jù)。全國人大常委會(huì)以《決定》的形式對憲法和法律委員會(huì)的職責(zé)予以明確，是必要的、可行的。一方面，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》是執(zhí)政黨的政治決斷，需要通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)將其上升為國家意志方可真正全面落實(shí)；另一方面，為保證憲法和法律委員會(huì)依法履行相關(guān)職責(zé)，在有關(guān)法律修改之前，由全國人大常委會(huì)運(yùn)用重大事項(xiàng)決定權(quán)先行對憲法和法律委員會(huì)的職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，完全符合重大改革都要于法有據(jù)的基本原則。

值得注意的是，2018年3月13日，全國人大通過了關(guān)于設(shè)立憲法和法律委員會(huì)及其成員名單的決定后，憲法和法律委員會(huì)3月14日即召開全體會(huì)議對監(jiān)察法草案進(jìn)行統(tǒng)一審議，這是憲法和法律委員會(huì)成立后首次對法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議。監(jiān)察法旨在國家機(jī)構(gòu)層面上建構(gòu)新一套監(jiān)察機(jī)關(guān)體制，憲法和法律委員會(huì)對有關(guān)監(jiān)察權(quán)問題的法律案進(jìn)行審議意義重大，直接透露監(jiān)察機(jī)關(guān)向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督的強(qiáng)烈信號。

總之，憲法和法律委員會(huì)的成立是當(dāng)今制度銜接成本最低、風(fēng)險(xiǎn)最低的憲治推進(jìn)，具有重大的法治意義。

二、憲法和法律委員會(huì)需要正視原法律委員會(huì)機(jī)制運(yùn)行問題

憲法和法律委員會(huì)繼受原法律委員會(huì)的職責(zé)后，必然亦會(huì)繼受原法律委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的一些問題，而這些問題很可能在一定程度上弱化新機(jī)構(gòu)在維護(hù)憲法權(quán)威方面的實(shí)效。憲法和法律委員會(huì)需要正視這些問題并在工作機(jī)制中予以解決，以更好地維護(hù)憲法權(quán)威。

（一）柔性審查為主，缺乏剛性審查

原法律委員會(huì)自1983年成立以來，長期統(tǒng)一負(fù)責(zé)審議法案，在協(xié)調(diào)最高權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部的委員會(huì)之間以及最高權(quán)力機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系方面取得了良好的效果。然而，原法律委員會(huì)在處理法律草案重大問題時(shí)需要同國務(wù)院及其各部門、其他專門委員會(huì)等提案人溝通時(shí)扮演居中協(xié)調(diào)者的角色，4蔣勁松：《代議法導(dǎo)論：基于中國人大制民主法治化》，法律出版社2016年版，第532頁。審議意見缺乏剛性。2003年發(fā)生的孫志剛案的處理過程即是類似層面的真實(shí)寫照。孫志剛案發(fā)生后，俞江等三名法學(xué)博士向全國人大常委會(huì)遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書。按照當(dāng)時(shí)的《立法法》規(guī)定，原法律委員會(huì)審查認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見，制定機(jī)關(guān)不予修改的，可以向委員長會(huì)議提出書面審查意見和予以撤銷的議案。5全國人大常委會(huì)對的這次提請沒有明確表示是否受理、審查，亦沒有給予答復(fù)。孫志剛案以國務(wù)院自行撤銷《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》為終結(jié)，公權(quán)機(jī)關(guān)間的內(nèi)部協(xié)調(diào)細(xì)節(jié)無從獲悉。孫志剛案最終以符合中國協(xié)商政治傳統(tǒng)的國家機(jī)關(guān)內(nèi)部最小的政治成本處理違憲規(guī)范，但失去了一次絕佳的合憲性審查實(shí)踐和向全社會(huì)彰顯憲法權(quán)威的機(jī)會(huì)。再舉一例，2005年原法律委員會(huì)審議《公務(wù)員法（草案）》中男女是否同齡退休問題上認(rèn)為對公務(wù)員退休年齡作調(diào)整的客觀條件不具備，以不作修改為宜，6參見《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2005年第4期，第325—326頁。這就回避了男女非同齡退休是否違反法律面前人人平等的憲法原則這一實(shí)質(zhì)問題。總之，“猶抱琵琶半遮面”，原法律委員會(huì)長期以柔性審查的方式處理違憲規(guī)范卻又未能向社會(huì)公布具體的審查理據(jù)，致使合憲性審查的可預(yù)見性弱，最終導(dǎo)致原法律委員會(huì)在維護(hù)憲法權(quán)威方面的功能發(fā)揮有所欠缺。

（二）缺乏法律審查功能

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，原法律委員會(huì)無權(quán)就全國人大或者全國人大常委會(huì)頒布的法律進(jìn)行審查，全國人大及其常委會(huì)亦尚未有任何明確規(guī)定是否可以“自查”法律，以及如何進(jìn)行“自查”工作。易言之，全國人大及其常委會(huì)制定的法律游離于合憲性審查范圍之外?，F(xiàn)存的僅有兩個(gè)例證，全國人大作為“終極合憲性審查者”先后就《香港基本法》與《澳門基本法》進(jìn)行審查，并分別以“決定”的形式?jīng)Q斷兩部基本法合憲。除此之外，全國人大及其常委會(huì)暫未對自身制定的其他法律進(jìn)行合憲性審查。當(dāng)前的各項(xiàng)表面“證據(jù)”是否意味著全國人大及其常委會(huì)制定的法律只能由自身審查？答案尚不明確，但可以肯定的是，全國人大會(huì)期太短不能實(shí)現(xiàn)持續(xù)性的審查工作，而全國人大常委會(huì)事務(wù)繁多，亦難以對所有法律審查親力親為。有論者認(rèn)為，既然《立法法》尚未描繪審查法律的藍(lán)圖，我國合憲性審查的下一步工作可先從法律以外的法律文件進(jìn)行制度上的操作設(shè)計(jì)。7莫紀(jì)宏、李晶：《推進(jìn)合憲性審查工作與中國未來法治建設(shè)的走向——莫紀(jì)宏教授訪談》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。此種觀點(diǎn)實(shí)際上推定法律作為特殊文件可豁免于憲法審查之外，但這種觀點(diǎn)明顯不符合合憲性審查的發(fā)展趨勢。應(yīng)當(dāng)指出，法律層面的審查完全處于空白狀態(tài)或者“地下工作狀態(tài)”不利于全國人大和全國人大常委會(huì)在實(shí)質(zhì)意義上依憲立法，不利于在全社會(huì)維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保障憲法實(shí)施。無論哪一層級的機(jī)關(guān)，只要存在立法行為均有違憲可能，不能因?yàn)槿珖舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)定位為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)便能完全推定其所制定的法律符合憲法要求，否則憲法何以明確規(guī)定一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸？因此，無論是法律案，抑或已經(jīng)生效的法律，均須接受合憲性的拷問。

（三）“機(jī)構(gòu)硬件配套”不健全

原法律委員會(huì)作為專門委員會(huì)，在簡政放權(quán)的趨勢下，機(jī)構(gòu)實(shí)體、人員配置與經(jīng)費(fèi)保障難以滿足法律審查的要求。立法工作呈現(xiàn)任務(wù)越來越重、要求越來越高、難度越來越大、節(jié)奏越來越快四個(gè)特點(diǎn)。8王姝：《法規(guī)備案審查結(jié)果暫未向社會(huì)公開》，載《新京報(bào)》2016年2月27日。2015年4月，國務(wù)院一次性提請全國人大常委會(huì)審議26部法律修正案，全國人大常委會(huì)組成人員普遍認(rèn)為審議工作太倉促，不符合實(shí)際，亦不符合科學(xué)立法要求。9商西：《國務(wù)院1次提請審議26部法律 人大常委稱太倉促》，載http://www.wlrd.gov.cn/article/view/12708.htm，2018年4月2日訪問。法律修正案的數(shù)量如此龐大，加之不同類型的法律案又具有不同的專業(yè)要求，原法律委員會(huì)難以在短時(shí)間內(nèi)從合憲性的角度把握各部法律案，若不盡早扭轉(zhuǎn)原法律委員會(huì)硬件配套設(shè)施不健全的被動(dòng)局面，繼受其機(jī)構(gòu)職能的憲法和法律委員會(huì)開展合憲性審查工作的實(shí)效亦將打折，無助于更名后對其職能宗旨的新要求。更名后的憲法和法律委員會(huì)擁有更多的維護(hù)憲法權(quán)威的相關(guān)職能，如憲法解釋、憲法監(jiān)督、憲法宣傳等，故重視其“機(jī)構(gòu)硬件配套”就顯得十分緊迫。

與原法律委員會(huì)在職能上相類似的全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室（以下簡稱法規(guī)備案審查室）同樣存在類似問題。因?qū)響椃ê头晌瘑T會(huì)要實(shí)現(xiàn)所有法律文件的合憲性審查工作，就必然需要參考當(dāng)前法規(guī)備案審查室的運(yùn)作情況。2017年12月，全國人大常委會(huì)首次公布備案審查制度的運(yùn)作情況顯示，自2004年成立法規(guī)備案審查室以來，通過備案審查修改或者廢止的法規(guī)有近200件。10盧義杰、劉世昕、楊杰：《“法律委員會(huì)”擬更名為“憲法和法律委員會(huì)”意味著什么》，載《中國青年報(bào)》2018年3月8日。據(jù)全國人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，由于每年報(bào)備案的地方性法規(guī)高達(dá)數(shù)百件，“被動(dòng)審查與有重點(diǎn)地主動(dòng)”審查方式是當(dāng)前法規(guī)備案審查室的工作方式。2015年，法規(guī)備案審查室僅主動(dòng)審查了行政法規(guī)7件、司法解釋24件，與每年報(bào)備的地方性法規(guī)數(shù)量形成鮮明的對比。法規(guī)備案審查室作為協(xié)助全國人大及其常委會(huì)進(jìn)行合法性審查的專門機(jī)構(gòu)，法規(guī)備案審查室工作的實(shí)效性與社會(huì)發(fā)展的需求和公眾期待間還存在較大差距，并未達(dá)至維護(hù)憲法權(quán)威的理想狀態(tài)。這些方面均須憲法和法律委員會(huì)吸取經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)一步改進(jìn)。

此外，由于名義上分屬不同的機(jī)關(guān)，法規(guī)備案審查室的權(quán)力運(yùn)作與原法律委員會(huì)在實(shí)際職能上是否直接貫通，不為外界所知。由于前者主要從事合法性審查工作，后者經(jīng)過更名后將具備合憲性審查的職責(zé)，若一些法規(guī)、司法解釋等法律文件同時(shí)報(bào)送兩個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行不同標(biāo)準(zhǔn)的審查，其中所存在的環(huán)節(jié)容易增加審查成本，不利于實(shí)現(xiàn)更高效的審查工作。

三、憲法和法律委員會(huì)機(jī)制運(yùn)行的路徑依賴與機(jī)制創(chuàng)新

在新時(shí)代下，憲法和法律委員會(huì)必然具有更多的機(jī)制創(chuàng)新可能，給憲治實(shí)踐注入更多的生機(jī)活力。然而，鑒于原法律委員會(huì)潛在的憲治癥結(jié)，憲法和法律委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行尚需保持清晰的認(rèn)識，避免再一次陷入“換湯不換藥”之局面。若憲法和法律委員會(huì)的職責(zé)過于單調(diào)，則無助于憲法權(quán)威長久彰顯；若其急劇越位擴(kuò)權(quán)，亦因自身力量不足而容易陷入形式憲治之局面。良性的憲法和法律委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)在于實(shí)現(xiàn)縱橫向權(quán)力機(jī)關(guān)間的權(quán)力互動(dòng)，在原有的職責(zé)路徑上運(yùn)用現(xiàn)有制度資源日益破除觀念與權(quán)力上的束縛，貫通憲法實(shí)施血液流通的大動(dòng)脈與微循環(huán)。更名后的憲法和法律委員會(huì)肩負(fù)維護(hù)憲法權(quán)威的使命，本身即為我國制度改革中的重大事項(xiàng)。遵循“重大改革要于法有據(jù)”之理念，推進(jìn)憲法和法律委員會(huì)權(quán)力運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)持久的活力狀態(tài)，國家有必要專門推進(jìn)維護(hù)憲法權(quán)威方面的立法工作。

當(dāng)前，有論者建議全國人大常委會(huì)出臺專門的合憲性審查條例，11劉武?。骸逗蠎椥詫彶樽寫椃ㄩL出“鋼牙利齒”》，載《證券時(shí)報(bào)》2017年11月3日。也有學(xué)者建議制定專門的《憲法監(jiān)督法》或者《憲法委員會(huì)組織法》，在健全憲法解釋程序機(jī)制方面，建議制定《憲法解釋程序法》。12胡錦光：《論推進(jìn)合憲性審查工作的體系化》，載《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）2018年第2期。從合憲性審查工作或者憲法解釋工作的專門化功效而言，這些建議具有一定的合理性。然而，需要注意的是，維護(hù)憲法權(quán)威的法律文件并非越多越利于憲治，規(guī)范越多，需要協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)亦越多，立法成本亦水漲船高；更重要的是容易導(dǎo)致體系分散、普法實(shí)效弱，徒增護(hù)憲執(zhí)法成本。再者，規(guī)范間的不穩(wěn)定性容易損害憲法權(quán)威。為了形成內(nèi)容統(tǒng)一、形式完整、結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、體系協(xié)調(diào)的憲法權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，首先要對憲法和法律委員會(huì)的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)一立法，因此，可以由全國人大制定類似名稱的法律——《憲法和法律委員會(huì)組織法》，既涉及憲法和法律委員會(huì)的組織、職權(quán)與程序規(guī)范，亦涉及其與全國人大、全國人大常委會(huì)（含法制工作委員會(huì)）以及其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民的關(guān)系等系統(tǒng)性問題，方案大致如下：

（一）增設(shè)法律或者法律草案合憲性審查職能

維護(hù)憲法權(quán)威，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作是憲法和法律委員會(huì)建立的核心目的。憲法和法律委員會(huì)除了繼續(xù)推進(jìn)原法律委員會(huì)職能依法行使外，還應(yīng)增設(shè)法律草案合憲性審查程序，確保法律草案合乎憲法。因?yàn)闊o論是全國人大抑或全國人大常委會(huì)所制定的法律從理論上均存在違憲的可能。憲法和法律委員會(huì)有權(quán)審查全國人大及其常委會(huì)所制定的法律并不違反法理，盡管前者對后者負(fù)責(zé)，但既然前者的職責(zé)中包含合憲性審查，即可表明其具體負(fù)責(zé)合憲性審查的工作，至于審查的相關(guān)結(jié)論是否被采納取決于其上級——全國人大及其常委會(huì)的決定。這就好比一個(gè)公司內(nèi)部的法律顧問為他的上司董事長提供法律意見書一樣，法律顧問的意見是否最終被采納取決于董事長的態(tài)度，而非法律顧問作出法律意見書后便對公司運(yùn)作產(chǎn)生效力。正因如此，由于原法律委員會(huì)并未從合憲性的角度審查法律草案，許多已經(jīng)生效的法律是否經(jīng)得起合憲性審查仍是一個(gè)問號。盡管如此，憲法和法律委員會(huì)還可繼續(xù)審查業(yè)已生效的法律。

鑒于憲法和法律委員會(huì)成立后的重要職能在于推動(dòng)合憲性審查工作，糾正一切與憲法相抵觸的法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等法律文件，故法規(guī)備案審查室應(yīng)整體移入憲法和法律委員會(huì)，以實(shí)現(xiàn)資源整合，發(fā)揮最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部審查的最大功效。憲法和法律委員會(huì)除從合憲性與合法性的雙重審查標(biāo)準(zhǔn)來審查全國人大的規(guī)范性文件外，還可審查法律、地方性法規(guī)等規(guī)范，實(shí)現(xiàn)所有法律文件全覆蓋無死角審查，全方位推進(jìn)合憲性審查工作，助推憲法長出“利齒”?？傊?，憲法和法律委員會(huì)的性質(zhì)可定位為負(fù)責(zé)協(xié)助全國人大及其常委會(huì)依法行使憲法解釋與監(jiān)督憲法實(shí)施職能的具體合憲性審查機(jī)構(gòu)，以合憲性審查為主線構(gòu)筑憲法和法律委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

（二）理順憲法和法律委員會(huì)與黨在合憲性審查工作上的互動(dòng)關(guān)系

黨作出的一些行為明顯具有“法”的屬性，大致分為兩類：一是黨的路線、方針、政策；二是黨內(nèi)法規(guī)。那么，這些行為是否可容納于合憲性審查范圍之內(nèi)，這里將詳細(xì)討論。

首先，我們認(rèn)為，憲法和法律委員會(huì)不宜主動(dòng)審查黨的路線、方針、政策。理由包括：其一，因黨的路線、方針、政策是黨執(zhí)政的制度根基，業(yè)已囊括依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政、依憲治國等根本性問題，是國家全面實(shí)現(xiàn)依法治國的綱領(lǐng)性文件，設(shè)立憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行維護(hù)憲法權(quán)威的工作，亦是這些路線、方針、政策的組成部分。從本質(zhì)而言，黨的路線、方針、政策屬于政治問題。根據(jù)憲法理論，政治問題不受審查。新時(shí)代下“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”作為憲治信條載入修正后的憲法，意味著執(zhí)政黨是領(lǐng)導(dǎo)包含合憲性審查工作在內(nèi)一切國家事務(wù)的保證。故憲法和法律委員會(huì)未經(jīng)過黨中央有關(guān)部門與全國人大及其常委會(huì)的協(xié)調(diào)，不宜主動(dòng)對黨的路線、方針、政策進(jìn)行審查。其二，執(zhí)政黨的行為并非直接的公權(quán)行為，與憲法和法律委員會(huì)所要審查的對象——公權(quán)機(jī)關(guān)的行為并不存在直接的對應(yīng)關(guān)系。再者，黨領(lǐng)導(dǎo)立法，主要對重大政策與重大體制作出調(diào)整，并不干預(yù)具體的法律草案的起草與最后的審議。當(dāng)執(zhí)政黨將自己的意志上升為法律草案時(shí)，憲法和法律委員會(huì)才可對該法律草案予以審議。若執(zhí)政黨主動(dòng)提請憲法和法律委員會(huì)對黨的政策進(jìn)行審查，則屬于執(zhí)政黨內(nèi)部之事，最終的審查結(jié)論可公開，亦可不公開。

其次，黨內(nèi)法規(guī)作為黨依憲執(zhí)政依法執(zhí)政之橋梁，在約束黨員干部行為以及實(shí)施國家方針、政策上起著重要的作用。那么，憲法和法律委員會(huì)是否可以審查黨內(nèi)法規(guī)？有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)業(yè)已在黨內(nèi)進(jìn)行審查，故未來成立的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)（如憲法和法律委員會(huì)）無權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查。13焦洪昌、俞偉：《我國應(yīng)該建立法律草案合憲性審查制度》，載《長白學(xué)刊》2018年第1期。這種觀點(diǎn)同樣將黨內(nèi)法規(guī)置于黨的路線、方針、政策的同等位置上，忽視了前者具有“法”的色彩，具有實(shí)質(zhì)上約束公民行為的屬性，而后者需要轉(zhuǎn)化為具體的法律法規(guī)方能具有效力。鑒于此，黨內(nèi)法規(guī)須接受合憲性審查。理由有：其一，憲法已明文規(guī)定各政黨都必須遵守憲法，黨內(nèi)法規(guī)自然亦需要遵守憲法。其二，由于執(zhí)政者行事多依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，在實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生對社會(huì)大眾約束的“溢出效應(yīng)”，超出黨內(nèi)法規(guī)僅限于黨員與黨組織的約束“法域”。其三，黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍并不損害黨依法執(zhí)政。憲法和法律委員會(huì)與執(zhí)政黨在維護(hù)法治方面具有共同的目標(biāo)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》要求黨內(nèi)法規(guī)與國家法規(guī)等規(guī)范建立審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，足以表明黨期待黨內(nèi)法規(guī)備案工作能夠真正走向法治化，而非形式化。

綜上，可從以下幾點(diǎn)理順憲法和法律委員會(huì)與黨在合憲性審查工作上的互動(dòng)關(guān)系：

第一，對黨內(nèi)法規(guī)的審查可先由黨的機(jī)構(gòu)依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等文件進(jìn)行，14焦洪昌、俞偉：《我國應(yīng)該建立法律草案合憲性審查制度》，載《長白學(xué)刊》2018年第1期。但要逐步實(shí)現(xiàn)與國家法規(guī)等規(guī)范的審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由于我國長期貫徹“政治先行、政治推動(dòng)”的行動(dòng)路線，15莫紀(jì)宏、李晶：《推進(jìn)合憲性審查工作與中國未來法治建設(shè)的走向——莫紀(jì)宏教授訪談》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)行法律制度同時(shí)接受合憲性審查的路線亦自然遵循這一路線。實(shí)際上，隨著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作的蓬勃發(fā)展，黨亦可成立專門性的合憲性審查機(jī)構(gòu)對黨擬出臺的黨內(nèi)法規(guī)、政策性文件進(jìn)行合憲性審查。16田飛龍：《中國憲制轉(zhuǎn)型的政治憲法原理》，中央編譯出版社2015年版，第399頁。黨的合憲性審查機(jī)構(gòu)成員亦可由黨內(nèi)成員與憲法和法律委員會(huì)派出的中共黨員共同擔(dān)任，以推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)維護(hù)憲法權(quán)威之需求。

第二，對具有黨內(nèi)法規(guī)色彩的法律文件，可由憲法和法律委員會(huì)直接進(jìn)行審議，若在審查中發(fā)現(xiàn)部分條文同憲法相抵觸的，可先將有關(guān)審議意見交由黨內(nèi)專門從事合憲性審查的機(jī)構(gòu)處理。實(shí)際上，憲法和法律委員會(huì)成立后首次審查的便是頗具黨內(nèi)法規(guī)色彩的法律文件——《監(jiān)察法》，該法既直接約束黨員干部，亦約束黨外人員，實(shí)現(xiàn)紀(jì)委與國家監(jiān)察力量的合一。除了黨內(nèi)法規(guī)外，多數(shù)軍事法規(guī)亦是極具準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)色彩的法律文件?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》明確中央軍委及其政治部門開展軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)審查工作。中央軍委及其政治部門同樣亦可與憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行合憲性審查工作上的銜接。

（三）開展憲法解釋

憲法解釋是維護(hù)憲法安定性，保障憲法權(quán)威的重要方式。開展憲法解釋是一項(xiàng)推進(jìn)憲治的重大工程，歐美國家普遍將憲法解釋作為一種化解憲治危機(jī)、彌補(bǔ)憲法缺陷的重要方式，例如美國馬伯里訴麥迪遜一案中，便通過憲法解釋的方式調(diào)和兩個(gè)黨派的政治糾紛，也確立了美國的司法審查模式。綜觀我國，自1982年頒布現(xiàn)行憲法以來，我國尚未就憲法進(jìn)行解釋，17作為憲制性法律的《香港基本法》自實(shí)施以來業(yè)已進(jìn)行了五次釋法，這些釋法經(jīng)驗(yàn)可為憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行憲法釋法提供經(jīng)驗(yàn)。一些公權(quán)機(jī)關(guān)容易借模糊的憲法條款侵犯公民的合法權(quán)益，如近十年來，憲法規(guī)范上的“公共利益”便成為公權(quán)機(jī)關(guān)強(qiáng)征土地的“尚方寶劍”。18參見《憲法》第13條。因此，為彰顯憲法權(quán)威，保障公民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)范與社會(huì)的雙重穩(wěn)定效果，我國有必要盡早開展常態(tài)化的憲法解釋。

憲法和法律委員會(huì)在開展憲法解釋方面具有專業(yè)優(yōu)勢。憲法和法律委員會(huì)可設(shè)立專門的研究室作為憲法解釋的具體工作部門，負(fù)責(zé)處理全國人大常委會(huì)交代的關(guān)于憲法解釋的任務(wù)。為簡化程序，國務(wù)院、最高人民法院等有權(quán)提出憲法解釋的主體可直接向憲法和法律委員會(huì)提出憲法解釋的要求。憲法和法律委員會(huì)根據(jù)有關(guān)主體的釋憲要求制定出憲法解釋的報(bào)告供全國人大常委會(huì)做決議。憲法解釋之結(jié)果并非唯一，在多元解釋結(jié)果中如何取舍取決于違憲審查機(jī)關(guān)之價(jià)值判斷和政治智慧。19饒龍飛：《“雙層式”違憲構(gòu)成論——以立法行為的合憲性審查為中心》，載《西部法學(xué)評論》2017年第1期。憲法和法律委員會(huì)所提供的憲法解釋或可作出多種方案，最終由全國人大常委會(huì)審議和抉擇。

（四）營造憲治文化

近年來，隨著憲法宣誓制度、憲法紀(jì)念日等工作的開展，憲法權(quán)威在全社會(huì)得以樹立。弘揚(yáng)憲法精神，增強(qiáng)憲法意識是憲法和法律委員會(huì)設(shè)立的重要目的，與之配套的職責(zé)有推動(dòng)憲法實(shí)施、配合憲法宣傳，這些職責(zé)的實(shí)質(zhì)是在全社會(huì)營造一種良好的憲治文化。憲法監(jiān)督的實(shí)效除了在公權(quán)機(jī)關(guān)及其公職人員樹立憲法權(quán)威外，還得在全社會(huì)樹立一種奉憲法為圭臬的憲治文化。憲治文化的營造就是讓全社會(huì)浸染著對憲法權(quán)威的服從以及進(jìn)行憲法實(shí)踐，憲法和法律委員會(huì)可以多項(xiàng)進(jìn)路助推這種文化的生成。憲治文化的核心就是樹立社會(huì)大眾的憲法共識，包涵當(dāng)前的憲法宣誓制度、憲法紀(jì)念日等業(yè)已存在的文化形態(tài)。作為一項(xiàng)重大工程，憲治文化之生成并非一朝一夕之事，需要在權(quán)威機(jī)構(gòu)的科學(xué)指引下逐步形成。因此，憲法和法律委員會(huì)可設(shè)立專門的研究室作為從事營造憲治文化的具體工作部門。

（五）充實(shí)“機(jī)構(gòu)硬件配套”

合憲性審查是一項(xiàng)高度專業(yè)性的工作，充實(shí)的人財(cái)物資源必不可少。更名后的憲法和法律委員會(huì)由于職能的擴(kuò)充，加之為實(shí)現(xiàn)高效地審查所有法律文件的目標(biāo)，法規(guī)備案審查室或?qū)⑷谌耄瑢?shí)體機(jī)構(gòu)進(jìn)一步充實(shí)具有正當(dāng)性。國家應(yīng)在機(jī)構(gòu)人員編制與經(jīng)費(fèi)配套方面給予充足的保障，以實(shí)現(xiàn)憲法和法律委員會(huì)各項(xiàng)職能有序運(yùn)行。主要包括：

一是內(nèi)設(shè)必要的工作機(jī)構(gòu)，擴(kuò)充人才。憲法和法律委員會(huì)可廣泛吸收專業(yè)力量開展審查工作，除增加各類專業(yè)的法律人才外，還可借助“外腦”，如邀請憲法學(xué)和其他部門法學(xué)的專家學(xué)者直接參與合憲性審查的研究論證工作，主要解決一些審查上的疑難問題。

二是提高合憲性審查人員的專業(yè)能力，要不斷提高憲法實(shí)施、憲法解釋、憲法監(jiān)督的工作能力。

三是借助網(wǎng)絡(luò)平臺用以統(tǒng)一接收公眾提出的憲法解釋、合憲性審查等方面的建議，并定期將法律文件審查的情況在全國人大網(wǎng)公示。其中，重點(diǎn)建立合憲性審查專題，使備案和審查工作依托互聯(lián)網(wǎng)高效地運(yùn)轉(zhuǎn)。20方樂：《合憲性審查：維護(hù)憲法權(quán)威的“利齒”》，載《群眾》2017年第20期。

四、結(jié)語

讓憲法長出“鋼牙利齒”一直是國人夢寐以求的憲治效果。過去，囿于憲治認(rèn)識分歧較大，專門性的合憲性審查機(jī)構(gòu)尚未確立，一些違憲的法律文件尚未得到糾正，憲法長期被視作“無齒之虎”。若不盡早扭轉(zhuǎn)憲法權(quán)威弱化的被動(dòng)局面，全面依法治國的進(jìn)程容易陷入裹足不前的困境。如今，原法律委員會(huì)更名為憲法和法律委員會(huì)，它的現(xiàn)實(shí)意義遠(yuǎn)不止于完善人大制度與彰顯憲法權(quán)威，從更深層次而言，它將逐步探索和描繪中國憲治圖景的可行軌跡，是執(zhí)政黨提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要進(jìn)路。憲法和法律委員會(huì)肩負(fù)憲法權(quán)威守護(hù)神之重任，以合憲性審查為核心職責(zé)并主導(dǎo)整個(gè)法律文件審查體系，理順自身權(quán)力的運(yùn)行。總之，當(dāng)憲法和法律委員會(huì)作為專門的合憲性審查機(jī)構(gòu)且有效維護(hù)憲法權(quán)威后，中國的形式憲治必將走向?qū)嵸|(zhì)憲治。