本刊記者 孫思

土生萬(wàn)物，地載萬(wàn)代。土地問(wèn)題之于鄉(xiāng)土中國(guó)的重要性是顯而易見(jiàn)的，其既系中國(guó)革命的核心環(huán)節(jié)，又是中國(guó)建設(shè)與發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題?；厮菸覈?guó)近代以降的百余年，雖則先后歷經(jīng)了向近代國(guó)家官僚工業(yè)化、國(guó)家工業(yè)化、鄉(xiāng)村工業(yè)化、沿海工業(yè)化等結(jié)構(gòu)形態(tài)的重大躍遷，然而，從農(nóng)民與土地粘度的變化來(lái)重審轉(zhuǎn)型的成色，則不難發(fā)現(xiàn)結(jié)構(gòu)變革未必帶來(lái)鄉(xiāng)土中國(guó)的真正轉(zhuǎn)型。過(guò)往60年，國(guó)家雖然充分利用土地制度及其革新推動(dòng)了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，然其并未顯著降低農(nóng)民與土地的粘度，由此更導(dǎo)致了中國(guó)轉(zhuǎn)型期的種種膠著不下與紛繁復(fù)雜。

土地作為重要的生產(chǎn)要素，其產(chǎn)權(quán)安排對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤具重要影響，而土地制度作為國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，更事關(guān)群眾的切身利益及國(guó)家之長(zhǎng)治久安——我們說(shuō)，中國(guó)的土地制度改革之路，必將是國(guó)有土地與集體土地趨向“同地同權(quán)同價(jià)”的過(guò)程，更注定是土地使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)之不斷重新界定，持續(xù)還權(quán)賦能之于農(nóng)民的過(guò)程。

宜昌市：防止耕地“非農(nóng)化”，壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任

耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，更是糧食安全的壓箱基石。然而隨著城鎮(zhèn)化之快速推進(jìn)，在一些城市周邊，耕地“紅線”卻儼然淪為了隨意變動(dòng)的“橡皮筋”，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象頻繁發(fā)生。我們說(shuō)，劃定永久基本農(nóng)田，不僅能夠有效防止耕地“非農(nóng)化”，更利在穩(wěn)定國(guó)家糧食安全大局。正如2019年《新土地管理法》第35條所表述的，絕不囿于“基本農(nóng)田”到“永久基本農(nóng)田”的幾字增加，更深層次彰顯著思維理念之重大轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)著國(guó)家對(duì)于基本農(nóng)田永久保護(hù)的決心與恒心。然在城市周邊劃定出永久基本農(nóng)田，是否會(huì)限制城市發(fā)展？如何防止濫竽充數(shù)或擅自改變用途？又應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)對(duì)基本農(nóng)田的長(zhǎng)久保護(hù)？對(duì)此，湖北省宜昌市給出了自己的答案。

自2014年《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》文件下發(fā)后，多年來(lái)，宜昌市持續(xù)強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任，建立耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，層層落實(shí)市、縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)保護(hù)責(zé)任，明確保護(hù)責(zé)任人、保護(hù)范圍及保護(hù)措施。

宜昌自2016年上半年啟動(dòng)城市周邊永久基本農(nóng)田的劃定工作后，市中心城區(qū)及8個(gè)縣（市）經(jīng)核實(shí)舉證，分別于2016年7月和8月完成工作任務(wù)，并通過(guò)了部、省審核確認(rèn)，全市累計(jì)劃定城市周邊永久基本農(nóng)田24.21萬(wàn)畝。在全面完成城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作的基礎(chǔ)上，更于2016年下半年強(qiáng)力推進(jìn)全域永久基本農(nóng)田劃定工作。該市秉持“質(zhì)量?jī)?yōu)、布局優(yōu)、結(jié)構(gòu)優(yōu)”的原則，確保優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃入基本農(nóng)田。對(duì)地類與質(zhì)量不符合的調(diào)整出永久基本農(nóng)田范圍，補(bǔ)劃相當(dāng)數(shù)量的優(yōu)質(zhì)耕地進(jìn)行補(bǔ)充；對(duì)城鎮(zhèn)周邊和交通沿線的優(yōu)質(zhì)耕地與已有劃定基本農(nóng)田集中連片，聚集度高、規(guī)模較大、有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地優(yōu)先劃入基本農(nóng)田；對(duì)已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田優(yōu)先劃入基本農(nóng)田。截至2017年4月底，宜昌永久基本農(nóng)田完成劃定任務(wù)，5月完成市級(jí)初驗(yàn)，6月通過(guò)省級(jí)驗(yàn)收。

通過(guò)全域永久基本農(nóng)田的劃定，宜昌市的耕地保護(hù)邁上了新臺(tái)階。一是數(shù)量不減少。全市共劃定永久基本農(nóng)田397.25萬(wàn)畝，完成了湖北省省廳下達(dá)基本農(nóng)田保護(hù)的目標(biāo)。二是質(zhì)量有提高。劃定后，全市永久基本農(nóng)田中耕地平均質(zhì)量等別為5.83等，城市周邊范圍內(nèi)基本農(nóng)田中耕地平均質(zhì)量等別為5.54等，耕地質(zhì)量有了提升。三是布局更優(yōu)化。根據(jù)當(dāng)?shù)氐匦蔚孛蔡攸c(diǎn)，該市周邊范圍內(nèi)劃定后的永久基本農(nóng)田與森林、河流、湖泊、山體等共同形成了城市生態(tài)屏障，確立了較好的城市開(kāi)發(fā)實(shí)體邊界，利于發(fā)揮保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地、優(yōu)化城市空間格局和生態(tài)環(huán)境、控制城市無(wú)序蔓延擴(kuò)張的作用。四是保護(hù)更到位。宜昌市全域共簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書(shū)1374份，設(shè)置永久基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志997塊，全面落實(shí)了全域永久基本農(nóng)田“落地塊、明責(zé)任、設(shè)標(biāo)志、建表冊(cè)、入圖庫(kù)”工作任務(wù)，形成了永久基本農(nóng)田劃定成果。

義烏市：“三權(quán)分置”破瓶頸，國(guó)土激蕩改革潮

農(nóng)村土地制度改革可謂四梁八柱性質(zhì)的改革，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心動(dòng)能，而宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)之“三權(quán)分置”又是農(nóng)村土地制度改革的主引擎。浙江省義烏市，真正是吃改革飯長(zhǎng)大的，闊步行進(jìn)在改革大道上，義烏從未猶疑。

作為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，義烏自改革實(shí)施以來(lái)，在守牢“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的三條底線基礎(chǔ)上，更將實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民的土地權(quán)益作為其出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，積極推進(jìn)理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索，在全國(guó)率先提出并確立了宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)，更堅(jiān)持將其作為重要的突破口、主引擎來(lái)抓，系統(tǒng)破解城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中“人、地、錢”的核心問(wèn)題，讓改革紅利普惠農(nóng)民、農(nóng)村以及該市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸方面。在義烏，通過(guò)基層首創(chuàng)與近三年的改革實(shí)踐，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”最終得以上升為中央頂層制度設(shè)計(jì)。

2015年3月，義烏榮膺全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。同年4月，該市既在全國(guó)率先提出農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)。隨后的12月28日，義烏市北苑街道黃楊梅村村民季建中既以自家宅基地作為合法抵押，拿到了30萬(wàn)元貸款，成為全國(guó)利用宅基地抵押貸款的農(nóng)民首例。

2016年4月26日，義烏市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》，明確在落實(shí)宅基地所有權(quán)和保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)之前提下，允許宅基地使用權(quán)通過(guò)合法方式有條件轉(zhuǎn)讓。由此，該市基本確立了宅基地制度改革中的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度體系。2017年6月12日，為完善城鄉(xiāng)地價(jià)體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，義烏亦建立了全國(guó)首個(gè)農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，并正式公布了《義烏市宅基地基準(zhǔn)地價(jià)》。

截至2017年底，義烏市24家金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款6763筆，貸款金額達(dá)32.23億元，貸款余額達(dá)30.30億元，占全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)總量的1／3以上?；谡刂贫雀母镏小叭龣?quán)分置”之頂層設(shè)計(jì)，義烏已在宅基地的取得置換、明晰產(chǎn)權(quán)、抵押擔(dān)保、入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出及民主管理等七個(gè)方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新。在此制度框架下該市更積極推進(jìn)先行先試，多項(xiàng)改革成果位列全國(guó)第一，不僅保障了農(nóng)民的基本居住權(quán)利，更最大限度地促進(jìn)了宅基地增值，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

2018年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（中央一號(hào)文件）提出，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益，自此標(biāo)志著義烏率先推進(jìn)的宅基地“三權(quán)分置”已正式轉(zhuǎn)化為中央頂層制度設(shè)計(jì)。

湄潭縣：“五明五定”探入市，“同權(quán)同價(jià)”促發(fā)展

貴州省湄潭縣在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革、土地征收制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)退出、“兩權(quán)”抵押、新型城鎮(zhèn)化等改革試驗(yàn)過(guò)程中，探索出了一條獨(dú)特的“五明五定”改革路徑。

明成員、定主體，解決入市主體是誰(shuí)的問(wèn)題。湄潭縣通過(guò)制定《界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了成員資格劃定、取得、保留、喪失的界定標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，切實(shí)劃清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與村民的權(quán)利與義務(wù)邊界，理清集體資產(chǎn)享有和分配的對(duì)象。目前，成員界定工作已完成，全縣40萬(wàn)農(nóng)民被界定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

明地塊、定權(quán)能，擴(kuò)大農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)能，并賦予其與國(guó)有建設(shè)用地平等的地位及相同的權(quán)能。一方面，湄潭縣結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，以嚴(yán)格用途管制、符合用地規(guī)劃為前提，對(duì)15個(gè)鎮(zhèn)（街道）、132個(gè)村（居）進(jìn)行普查，建立了底數(shù)臺(tái)賬；另一方面，亦從制度、政策層面賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股、抵押等權(quán)能，明確“八步一公示”工作流程，結(jié)合資產(chǎn)來(lái)源清理權(quán)屬，并將清理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分別登記到村、大隊(duì)、小組股份經(jīng)濟(jì)合作社，股東持股占有。賦予所有權(quán)人占有、處分、收益、分配的權(quán)利，并明確登記為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的才可入市。

明途徑、定方式，明確了入市的路徑并規(guī)范了操作流程。該縣制定了《湄潭縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法》，形成了6項(xiàng)制度、6個(gè)范本，并明確了4種入市途徑、3種入市方式。與此同時(shí)，該縣亦制定了《村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市細(xì)則》《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整治項(xiàng)目管理辦法》和《農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)》，規(guī)定了具體的就地入市流程，以及詳盡的調(diào)整入市流程。

明平臺(tái)、定市場(chǎng)，建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易平臺(tái)市場(chǎng)。湄潭縣財(cái)政投入資金5000萬(wàn)元，在該縣中國(guó)茶城建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。平臺(tái)建成投用后，將在引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入平臺(tái)公平交易，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交易方面發(fā)揮巨大作用。

明比例、定分配，建立土地收益分配制度。根據(jù)《湄潭縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法》和《湄潭縣農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)營(yíng)管理制度》，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的入市收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。

截至目前，湄潭的改革已初現(xiàn)成效。一是增加了村級(jí)積累。通過(guò)17宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資源的資本化運(yùn)營(yíng)，使沉睡的資源變成活資產(chǎn)。二是促進(jìn)了農(nóng)民增收。通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，農(nóng)民不僅能從分配中獲得土地財(cái)產(chǎn)性收入，同時(shí)，更能在調(diào)整土地中獲得務(wù)工收入。三是突破了民營(yíng)（小微）企業(yè)發(fā)展用地瓶頸。通過(guò)入市改革，民營(yíng)、小微企業(yè)皆有地可用，破解了建設(shè)用地指標(biāo)難題，盤(pán)活了農(nóng)村集體建設(shè)用地資源。四是為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了資金支持。政府能將其分享到的土地增值收益調(diào)節(jié)金投入到就地城鎮(zhèn)化的村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)建設(shè)中。