淺析浙江省農(nóng)田水利存在的問題及“十三五”發(fā)展對(duì)策

俞 芳，余永清

（1.湖州鼎正工程建設(shè)有限公司，浙江 湖州 313000；2.浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020）

1 問題的提出

黨和政府歷來高度重視農(nóng)田水利工作，將加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)和管理，作為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略舉措[1]。中華人民共和國(guó)成立以來，浙江人民發(fā)揚(yáng)“自強(qiáng)不息、堅(jiān)韌不拔、勇于創(chuàng)新、講求實(shí)效”的精神，修塘筑壩、拓河建閘、引水開渠，建立比較完善的灌溉排水工程體系，農(nóng)田水利事業(yè)空前發(fā)展。截至“十二五”期末，全省發(fā)展灌溉面積154.59萬hm2，其中有效灌溉面積142.54萬hm2；建設(shè)節(jié)水灌溉面積107.43萬hm2，其中高效節(jié)水灌溉面積14.28萬hm2；農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.579，高于全國(guó)平均水平，全省農(nóng)業(yè)灌溉用水量占總用水量的比重由2005年的45%降低到現(xiàn)狀的33%。農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展，為浙江省農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收，為糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供給提供有力支撐[2]。但新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾對(duì)農(nóng)田水利工作提出新的要求，浙江省農(nóng)田水利發(fā)展中階段性的問題仍然突出。因此，需要進(jìn)一步研判形勢(shì)、分析問題、梳理思路，對(duì)“十三五”時(shí)期浙江省農(nóng)田水利健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

2 現(xiàn)狀農(nóng)田水利存在的問題

2.1 農(nóng)田水利設(shè)施還有待進(jìn)一步改造提升

當(dāng)前浙江省糧食市場(chǎng)對(duì)外依存度超過60%，糧食安全面臨的形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。省委、省政府提出保障糧食安全“三條紅線”目標(biāo) — 150.0億kg產(chǎn)能、80.0億kg產(chǎn)量、27.8億kg糧食儲(chǔ)備。農(nóng)田水利對(duì)糧食安全的支撐保障能力不足：全省耕地面積仍有25.0%左右（49.50萬hm2）未實(shí)現(xiàn)有效灌溉；杭嘉湖平原圩區(qū)澇水北排受阻、東瀉不暢，地面沉降降低工程防御能力，防洪排澇能力不足；全省尚有15.33萬hm2糧食生產(chǎn)功能區(qū)未完成水利設(shè)施配套提升，已建成的糧食生產(chǎn)功能區(qū)中，規(guī)模3.33 ～ 33.33 hm2的大多分布在山丘區(qū)，抗旱能力需要提升[3]。因此，為保障糧食安全，亟需以灌區(qū)和圩區(qū)為載體，加大農(nóng)田水利設(shè)施改造提升力度，提高農(nóng)田水利工程的灌溉保障能力和自然災(zāi)害防御能力。

2.2 先進(jìn)灌溉技術(shù)的推廣力度不夠

縱觀國(guó)內(nèi)外灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展，噴灌、微灌、管灌等先進(jìn)、高效節(jié)水灌溉技術(shù)是引領(lǐng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)深刻變革的重要舉措。浙江省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，高效節(jié)水灌溉與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求仍有較大差距。全省節(jié)水灌溉面積中86.7%為渠道防滲，適用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的噴微灌工程面積僅占7.2%，尚有9.33萬hm2現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)需要進(jìn)行水利設(shè)施配套或提升。對(duì)比與浙江省人口密度和自然條件相近的韓國(guó)、日本的高效節(jié)水灌溉工程面積占比為65.0%和25.0%，德國(guó)、以色列、立陶宛等國(guó)家更是達(dá)到90.0%以上。即使在國(guó)內(nèi)，浙江省高效節(jié)水灌溉推廣力度也不如新疆、黑龍江、內(nèi)蒙古、遼寧等省份，與東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份地位不相匹配。因此，在資源與環(huán)境雙重約束下，要在2020年同步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須大規(guī)模推進(jìn)先進(jìn)高效節(jié)水灌溉，切實(shí)提升浙江省農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)裝備。

2.3 農(nóng)田水利建管機(jī)制尚不健全

通過大中型灌區(qū)管理體制改革，浙江省灌溉管理取得較大的成績(jī)，但是小型水利設(shè)施管理改革尚處于起步階段，基層水利服務(wù)體系仍顯薄弱，地區(qū)發(fā)展不平衡，灌溉管理專業(yè)化程度較低，農(nóng)業(yè)用水計(jì)量監(jiān)控設(shè)施基本無配套，與農(nóng)田水利工程可持續(xù)發(fā)展有較大差距[4]。一是缺乏適用的建設(shè)程序，農(nóng)民參與程度不高。長(zhǎng)期以來農(nóng)村小型水利工程在建設(shè)主體上提倡“民辦公助”的建設(shè)方式，實(shí)際過程中因缺乏對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)的實(shí)際可操作規(guī)定，建設(shè)模式往往參照基本建設(shè)程序進(jìn)行管理，建設(shè)程序復(fù)雜，主體責(zé)任不清晰，導(dǎo)致工程組織發(fā)動(dòng)難、建設(shè)實(shí)施難，影響農(nóng)民建設(shè)積極性和主體意識(shí)的發(fā)揮，不適應(yīng)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理特點(diǎn)。二是農(nóng)田水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理不足，存在基層水利服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不到位、工程管理標(biāo)準(zhǔn)化落實(shí)不到位的現(xiàn)象，與農(nóng)田水利標(biāo)準(zhǔn)化管理還有很大差距。農(nóng)田水利工程“集體建設(shè)、集體所有、集體管理”的含糊觀念，導(dǎo)致小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理方面仍存在著產(chǎn)權(quán)不明晰、管護(hù)主體責(zé)任不清、管護(hù)制度不規(guī)范等問題，20余萬處村級(jí)小型農(nóng)村水利工程中近70%處于失管或半失管狀態(tài)。因此，為適應(yīng)當(dāng)前“三農(nóng)”發(fā)展及農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化需求，農(nóng)田水利建管機(jī)制仍待進(jìn)一步完善。

2.4 農(nóng)田水利建設(shè)合力尚未有效形成

近年來，浙江省部分縣市依托“中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣”建設(shè)項(xiàng)目，加強(qiáng)資金整合，取得一些成效，但從總體來看，各地對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的重視程度不一，投入分散，不能很好的形成合力。一是由于農(nóng)業(yè)效益產(chǎn)出率低，隨著全省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入，部分地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值占GDP總量的比例逐年下降，僅占經(jīng)濟(jì)總量5%左右的農(nóng)業(yè)難以引起政府領(lǐng)導(dǎo)足夠重視，開展農(nóng)田水利建設(shè)的主動(dòng)性不足，部分地方還存在農(nóng)田水利建設(shè)資金“沉淀”現(xiàn)象。二是現(xiàn)狀部分地方對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)熱情淡化，積極性降低，影響農(nóng)田水利建設(shè)。三是涉及農(nóng)田灌溉的投入渠道很多，參與部門有發(fā)改委、財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、林業(yè)等，各部門對(duì)農(nóng)業(yè)灌排設(shè)施建設(shè)存在著標(biāo)準(zhǔn)不一致、項(xiàng)目間銜接不順等問題，無法實(shí)現(xiàn)水源清潔、灌溉高效、排水治理、林路配套的節(jié)水減排綜合效益。

3 “十三五”時(shí)期農(nóng)田水利發(fā)展的對(duì)策思路

3.1 發(fā)展思路與目標(biāo)

“十三五”時(shí)期是高水平全面建成小康社會(huì)的決勝階段，是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)深刻轉(zhuǎn)變的跨域階段，是建設(shè)“兩富”“兩美”浙江的關(guān)鍵階段。高水平小康社會(huì)的建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和美麗浙江的建設(shè)，關(guān)鍵在“三農(nóng)”，農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開農(nóng)田水利工程的保障，農(nóng)民富裕必須依靠先進(jìn)的節(jié)水灌溉技術(shù)和裝備，農(nóng)村環(huán)境改善必然要推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水減排[5-6]。

以存在的問題和需求為導(dǎo)向，以“一高二區(qū)五小”農(nóng)田水利工程為抓手，以農(nóng)田水利標(biāo)準(zhǔn)化管理為舉措，按照農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理水平要與高水平全面小康社會(huì)相適應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)，積極推進(jìn)浙江省農(nóng)田水利工作。到2020年，基本建成適應(yīng)浙江省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的“布局合理、設(shè)施完善、用水高效、生態(tài)文明”的農(nóng)田灌排保障體系，建立符合省情、水情、工情及滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的“建設(shè)高效、產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確、投入保障、管護(hù)規(guī)范”小型水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理體制機(jī)制。

3.2 總體發(fā)展布局

結(jié)合浙江省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與布局要求，在現(xiàn)有農(nóng)田水利工程的基礎(chǔ)上，以灌區(qū)和低洼易澇區(qū)為載體，布局農(nóng)田水利工程體系。

（1）適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與布局要求。適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，按照《浙江省主體功能區(qū)劃》提出的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展格局進(jìn)行農(nóng)田水利工程建設(shè)布局，即以標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為基礎(chǔ)，五大農(nóng)業(yè)區(qū)塊（浙東北平原都市型農(nóng)業(yè)區(qū)、浙中盆地丘陵特色型農(nóng)業(yè)區(qū)、浙西南浙西北綠色生態(tài)型農(nóng)業(yè)區(qū)、浙東南沿海平原外向型農(nóng)業(yè)區(qū)、海域島嶼藍(lán)色農(nóng)業(yè)區(qū)）為主體，農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”（糧食功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)）為著力點(diǎn)，建設(shè)農(nóng)田灌排設(shè)施。因此，在規(guī)劃工程總體布局上，要適應(yīng)上述農(nóng)業(yè)發(fā)展與布局的要求，為其提供有效的農(nóng)田水利工程保障，著力實(shí)現(xiàn)全省主要農(nóng)產(chǎn)品供給安全。

（2）突出糧食主產(chǎn)區(qū)的水利保障。保障全省糧食安全，重點(diǎn)在于提高糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)能力，抓住糧食主產(chǎn)區(qū)，就穩(wěn)定了全省糧食生產(chǎn)大局。因此，在規(guī)劃工程總體布局上，要突出浙江省糧食主產(chǎn)區(qū)的水利保障。其中浙江省列入國(guó)家千億斤糧食增產(chǎn)縣共有6個(gè)，分別是嘉興的平湖市、海鹽縣、嘉善縣以及衢州市的衢江區(qū)、龍游縣、江山市；列為浙江省糧食主產(chǎn)區(qū)的縣市包括金華市、衢州市、湖州市、嘉興市、寧波市的慈溪和余姚、紹興市的上虞和紹興縣。針對(duì)上述區(qū)域，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)田水利工程建設(shè)，提高灌排設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建更加完善的農(nóng)田灌排保障體系。

（3）加強(qiáng)綠色灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套改造。以提高灌區(qū)灌排保障能力為目標(biāo)，統(tǒng)籌布局灌區(qū)骨干工程和田間工程。一是通過實(shí)施大中型泵站更新改造和大中型灌區(qū)渠首工程改造，解決灌區(qū)灌排樞紐工程問題，構(gòu)建更加完善的灌排水源保障體系；二是通過實(shí)施大中型灌區(qū)節(jié)水配套改造和“五小”農(nóng)田水利工程建設(shè)，提升灌區(qū)的灌排設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)性，構(gòu)建更加完善的農(nóng)田灌排保障體系；三是通過推廣使用噴微灌、低壓管道輸水灌溉等高效節(jié)水灌溉技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)用水效率，構(gòu)建現(xiàn)代灌區(qū)灌溉保障體系。

（4）提升低洼易澇區(qū)綜合排澇能力。低洼易澇區(qū)災(zāi)害頻發(fā)，一旦積水內(nèi)澇，易對(duì)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生嚴(yán)重影響。根據(jù)浙江省低洼易澇區(qū)分布情況和重要程度，“十三五”期間遵循“總體規(guī)劃、分步實(shí)施、突出重點(diǎn)、先急后緩”的原則，繼續(xù)開展杭嘉湖平原圩區(qū)綜合整治，積極推進(jìn)溫黃平原和寧紹平原的低洼易澇區(qū)整治。通過更新改造大中型灌排泵站、疏浚圩區(qū)河道和加高堤防，兼顧區(qū)域內(nèi)水環(huán)境改善，提高低洼易澇區(qū)的排澇標(biāo)準(zhǔn)，改善農(nóng)田排灌條件，恢復(fù)和提升低洼易澇區(qū)的綜合排澇能力。

3.3 保障措施與建議

（1）切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)田水利建設(shè)與管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，量多面廣，涉及多部門和多行業(yè)，工程的實(shí)施離不開相互協(xié)作。因此，必須切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)農(nóng)田水利行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；劃分事權(quán)、明確各級(jí)政府和相關(guān)部門在農(nóng)田水利工程建設(shè)及管理的職責(zé)分工。省、市負(fù)責(zé)指導(dǎo)縣（市、區(qū)）農(nóng)田水利改革發(fā)展，對(duì)重點(diǎn)工作任務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、檢查和考核；各縣（市、區(qū)）政府為農(nóng)田水利建設(shè)和管理的責(zé)任主體，要制定具體針對(duì)性的政策措施，做好縣域農(nóng)田水利規(guī)劃并組織實(shí)施；受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）和行政村為轄區(qū)范圍內(nèi)項(xiàng)目的實(shí)施主體，落實(shí)任務(wù)和措施，建好管好小型水利工程。

（2）加大農(nóng)田水利建管投入。嚴(yán)格落實(shí)從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利的政策，充分發(fā)揮新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等土地整治資金用于農(nóng)田水利建設(shè)和保護(hù)方面的支出不低于20%的政策。建立健全公共財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。公益性農(nóng)田水利工程縣級(jí)以上財(cái)政補(bǔ)助不應(yīng)低于80%；探索建立合理的投資回報(bào)機(jī)制，鼓勵(lì)和吸引民間資本進(jìn)入農(nóng)田水利事業(yè)。

（3）完善農(nóng)田水利建管機(jī)制。建立健全農(nóng)田水利建設(shè)管理新機(jī)制，鼓勵(lì)市、縣政府對(duì)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“先建后補(bǔ)”政策，提高資金使用績(jī)效；制定獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，規(guī)范相關(guān)程序，明確資金投向、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施主體，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾興修農(nóng)田水利工程的積極性。改革項(xiàng)目實(shí)施方式，對(duì)規(guī)定限額以下，不涉及公共安全的小型農(nóng)田水利工程，可由村委會(huì)或農(nóng)民水利（農(nóng)業(yè)）合作組織履行項(xiàng)目法人職責(zé)，采用“一事一議”“三議三公示”等方式履行民主程序。同時(shí)以農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革為抓手，解決農(nóng)田水利建設(shè)中存在的“單項(xiàng)突進(jìn)”和“碎片化”問題，統(tǒng)籌水利、財(cái)政、國(guó)土等各部門農(nóng)田水利建設(shè)力量，促進(jìn)設(shè)施完善和制度建設(shè)有機(jī)融合，全面建立農(nóng)田水利良性建管體制機(jī)制。

（4）提升基層水利服務(wù)能力。以強(qiáng)化基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)功能為目標(biāo)，開展基層水利站所標(biāo)準(zhǔn)化和終端用水管理等建設(shè)，推進(jìn)村級(jí)水利（水務(wù)）員隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)村級(jí)涉水事務(wù)管理力量；倡導(dǎo)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展水利合作組織，培育防汛抗旱、灌溉排水、農(nóng)村供水等運(yùn)行管護(hù)專業(yè)化隊(duì)伍，激發(fā)民間和市場(chǎng)的治水管水活力。加強(qiáng)基層水利機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，建立自下而上的民主決策機(jī)制，規(guī)范有序地開展農(nóng)田水利建設(shè)和管理。

4 結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)田水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施，也是國(guó)家糧食安全的重要保障。農(nóng)田水利的興衰更是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定緊密相關(guān)，農(nóng)田水利在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中始終占有十分重要的地位。

由于農(nóng)田水利具有重復(fù)性、周期性和循環(huán)性的特點(diǎn)，且各階段具有其不同的側(cè)重點(diǎn)。綜合考慮新的形勢(shì)變化與需求，指出當(dāng)前在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、先進(jìn)高效節(jié)水技術(shù)推廣、建設(shè)管理機(jī)制、部門合力等方面存在的問題；結(jié)合“十三五”時(shí)期面臨的形勢(shì)和要求，提出“一高二區(qū)五小”工程及標(biāo)準(zhǔn)化管理為抓手的發(fā)展思路，以灌區(qū)和低洼易澇區(qū)為載體的發(fā)展布局，以及在組織領(lǐng)導(dǎo)、資金投入、建管機(jī)制、基層服務(wù)能力等方面的保障措施，以期為浙江省農(nóng)田水利持續(xù)健康發(fā)展提供借鑒。