云鶴

北京市煙草專賣局，北京 100122

近年來，伴隨著電子商務(wù)、快遞運輸業(yè)的迅猛發(fā)展，以及煙草專賣部門對物流運輸環(huán)節(jié)涉煙違法行為打擊力度的不斷加大，涉煙違法分子為降低成本、躲避打擊，越來越依靠郵寄方式完成卷煙交易行為，寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法呈快速上升趨勢。針對寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法的嚴(yán)峻形勢，各地?zé)煵輰Ｙu部門根據(jù)地區(qū)實際，積極探索監(jiān)管方法、加大打擊力度12017年以來，各地?zé)煵輰Ｙu局在寄遞環(huán)節(jié)破獲的涉煙違法案件顯著增多，例如東方煙草報2017年12月27日報道的陜西漢中2.1億元假煙網(wǎng)絡(luò)案即是寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法案件。詳見“陜西漢中案值2.1億元假煙網(wǎng)絡(luò)大案，竟是這樣破獲的～”東方煙草報，2017年12月27日。；2017年底，國家煙草專賣局聯(lián)合公安部、交通運輸部和國家郵政局聯(lián)合印發(fā)《國家煙草專賣局 公安部 交通運輸部 國家郵政局關(guān)于建立物流寄遞環(huán)節(jié)打擊涉煙違法犯罪協(xié)作機制的意見》（國煙?！?017〕382號），對打擊寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為提出了方向性指導(dǎo)。從國家局到各省（市、縣）局，加強寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為監(jiān)管的共識已經(jīng)形成，監(jiān)管舉措正在展開。在依法治國大背景下，為進(jìn)一步增強寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為監(jiān)管的合法性和有效性，厘清寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為監(jiān)管的法律依據(jù)、廓清煙草專賣品寄遞的內(nèi)涵與外延成為當(dāng)務(wù)之急。

1 寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為的查處與監(jiān)管

寄遞，按照現(xiàn)代漢語詞典的解釋，其字面意思是“郵局遞送郵件”，“寄”的含義專指通過郵局遞送；法律意義上的寄遞，根據(jù)《郵政法》的相關(guān)規(guī)定，包括狹義的寄遞和快遞兩種內(nèi)涵：狹義的寄遞與其字面意思相同，是指郵政企業(yè)的郵件寄遞業(yè)務(wù)，快遞，一般認(rèn)為是指針對快遞普通物品、信件以及各類包裹，以接收、運輸、送達(dá)等方式，利用不同的交通工具，為同地區(qū)或跨區(qū)域的客戶提供的服務(wù)[1]，《郵政法》將快遞界定為取得快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可的企業(yè)的快遞經(jīng)營業(yè)務(wù)2詳見《郵政法》第三章郵政服務(wù)，第六章快遞業(yè)務(wù)。；實踐中，關(guān)于寄遞有“寄遞、郵寄、郵遞”等不同表述，為敘述的方便，除特別說明外，本文所稱的寄遞泛指一切借助郵政、快遞企業(yè)實現(xiàn)物品傳遞的行為。

1.1 寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為的查處依據(jù)

在我國煙草專賣體制下，煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、運輸?shù)染幱趪业膶Ｙu管理之下，對寄遞環(huán)節(jié)涉煙行為實施專賣監(jiān)管自不必贅言。依據(jù)現(xiàn)行專賣法律法規(guī)，對非法寄遞煙草專賣品的行為予以查處具有明確依據(jù)。

《煙草專賣法》第二十二條規(guī)定，郵寄煙草專賣品不得超過國務(wù)院有關(guān)主管部門規(guī)定的限量；該條款的意義在于：一是明確了郵寄煙草專賣品有數(shù)量限制，在數(shù)量限制之內(nèi)郵寄煙草專賣品的行為合法；二是進(jìn)行授權(quán)，授權(quán)國務(wù)院有關(guān)主管部門，即國家煙草專賣局確定煙草專賣品的郵寄數(shù)量。1992年國家煙草專賣局聯(lián)合原郵電部印發(fā)《關(guān)于恢復(fù)煙草及其制品郵寄業(yè)務(wù)的通知》（以下簡稱“通知”），確定了煙草專賣品的郵寄數(shù)量限制及次數(shù)限制3《關(guān)于恢復(fù)煙草及其制品郵寄業(yè)務(wù)的通知》規(guī)定郵寄卷煙、雪茄煙每件以二條（400支）為限（二者合寄時亦限二條）。郵寄煙葉、煙絲每件以五公斤為限（二者合寄不得超過十公斤）。用戶郵寄煙草及其制品，每人每次限寄一件，不準(zhǔn)多件郵寄。郵電部門要加強收寄驗視，防止一次多件或多次交寄的做法，并嚴(yán)格郵件封裝，確保運遞安全。。超過《通知》規(guī)定數(shù)量限制及次數(shù)限制郵寄煙草專賣品的即屬于違法行為。

《煙草專賣法實施條例》第五十二條第四項規(guī)定郵寄攜帶煙葉、煙草制品超過國務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定的限量一倍以上的，依照本條例第一項的規(guī)定處罰。該條第一項規(guī)定為對無證運輸?shù)牟樘幰?guī)定?！稛煵輰Ｙu法實施條例》實際上規(guī)定超過數(shù)量限制郵寄煙草專賣品的，按照無煙草專賣品準(zhǔn)運證運輸煙草專賣品定性查處。

1.2 寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為的監(jiān)管困境

煙草專賣法律規(guī)范解決了非法寄遞煙草專賣品的定性查處問題，但是從操作層面如何恰當(dāng)、有效履行查處職能，申言之，寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為有效查處的前提或保障的監(jiān)管職能如何發(fā)揮仍面臨困境。

具體來講這一困境主要體現(xiàn)在三個方面：一是監(jiān)管依據(jù)不明確。如上所述，對于煙草專賣品的寄遞限制及查處，《煙草專賣法》及其實施條例均有明確規(guī)定。這一規(guī)定解決了“如何判”和“如何罰”的問題，但對于“如何查”，即煙草專賣行政主管部門對寄遞環(huán)節(jié)如何監(jiān)管確沒有具體規(guī)定4理想狀態(tài)下，基于《煙草專賣法》及其實施條例對煙草專賣品郵寄的限制性規(guī)定，煙草專賣行政主管部門可以依據(jù)《煙草專賣法》第四十一條，《煙草專賣法實施條例》第四十六條的規(guī)定對寄遞環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查，但是在《煙草專賣法實施條例》對其他有具體規(guī)定的情況下，上述條款能否成為監(jiān)管依據(jù)存在疑問?！稛煵輰Ｙu法實施條例》第四十九條對運輸環(huán)節(jié)監(jiān)管作出了細(xì)化規(guī)定，該條款規(guī)定，煙草專賣行政主管部門或者煙草專賣行政主管部門會同有關(guān)部門，可以依法對非法運輸煙草專賣品的活動進(jìn)行檢查、處理。。二是監(jiān)管風(fēng)險多樣化。現(xiàn)階段，煙草專賣行政主管部門對寄遞環(huán)節(jié)實施監(jiān)管存在多樣化的法律風(fēng)險，首先是越權(quán)的風(fēng)險，基于上述監(jiān)管依據(jù)的不明確，煙草專賣行政主管部門對寄遞環(huán)節(jié)實施監(jiān)管存在越權(quán)行政的風(fēng)險；其次是違法的風(fēng)險，在現(xiàn)行法律框架下，寄遞環(huán)節(jié)主要由相關(guān)郵政立法予以規(guī)范，而相關(guān)郵政法律規(guī)范對寄遞環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體和監(jiān)管行為具有嚴(yán)格限制5筆者在下文“3.2深化聯(lián)合執(zhí)法機制加強聯(lián)合執(zhí)法”將對此展開詳細(xì)論述。，煙草專賣行政主管部門對寄遞環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查和監(jiān)管存在違背相關(guān)郵政立法的風(fēng)險；再次是侵權(quán)的風(fēng)險，物品寄遞包含有寄件人的身份信息、聯(lián)系方式等涉及個人隱私和通信秘密的內(nèi)容，在無明確法律依據(jù)和專業(yè)技能培訓(xùn)的情況下，煙草專賣行政主管部門監(jiān)管權(quán)能的行使可能會對收、寄件人員的合法權(quán)益構(gòu)成侵犯。三是內(nèi)外部監(jiān)管阻力并存。實踐中，寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為監(jiān)管的阻力來自內(nèi)外兩個方面：內(nèi)部阻力是專賣部門及執(zhí)法人員的監(jiān)管顧忌，不少專賣執(zhí)法部門及人員基于對憲法第四十條關(guān)于保護(hù)通信自由與通信秘密及檢查限制的規(guī)定以及上述監(jiān)管風(fēng)險防范的考慮，對查處寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為持謹(jǐn)慎態(tài)度；外部阻力是監(jiān)管對象的抵制，部分快遞企業(yè)基于行業(yè)特性，對專賣部門的執(zhí)法檢查持不支持、不配合的態(tài)度。

2 煙草專賣品寄遞的屬性分析

本質(zhì)是事物的根本性質(zhì)，是事物自身組成要素之間相對穩(wěn)定的內(nèi)在聯(lián)系。如上所述，法律意義上寄遞包括狹義的寄遞和快遞兩種類型，二者是否具有相同的本質(zhì)，煙草專賣品寄遞的本質(zhì)如何？明確煙草專賣品寄遞的本質(zhì)屬性是對煙草專賣品寄遞進(jìn)行針對性、合法化監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)。

2.1 煙草專賣品寄遞的通信屬性

通信自由與通信秘密是公民的基本權(quán)利，在我國有嚴(yán)格的保護(hù)法律制度：具有最高法律效力的憲法明確規(guī)定“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關(guān)或者檢察機關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密6見《憲法》第四十條。”。對于此規(guī)定，《郵政法》《郵政法實施細(xì)則》《快遞市場管理辦法》在各自的總則中均有體現(xiàn)7見《郵政法》第三條，《郵政法實施細(xì)則》第七條，《快遞市場管理辦法》第五條。。這種立法模式凸顯了國家和郵政管理部門對公民通信保護(hù)的重視，但是隨著寄遞業(yè)的迅猛發(fā)展也造成了對相關(guān)規(guī)定理解和適用上的模糊。

是否所有寄遞行為均具有通信屬性，從而予以同等程度的保護(hù)和檢查限制[2]，亦或是應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際內(nèi)容區(qū)別對待？對此相關(guān)法律法規(guī)并沒有作明確區(qū)分，但從相關(guān)法律規(guī)范的個別條款中可以判定差異是存在的。

《郵政法》第五十五條規(guī)定快遞企業(yè)不得經(jīng)營由郵政企業(yè)專營的信件寄遞業(yè)務(wù)，不得寄遞國家機關(guān)公文。第五十六條規(guī)定快遞企業(yè)經(jīng)營郵政企業(yè)專營業(yè)務(wù)范圍以外的信件快遞業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)在信件封套的顯著位置標(biāo)注信件字樣?？爝f企業(yè)不得將信件打包后作為包裹寄遞?！多]政法實施細(xì)則》第四條第一款規(guī)定未經(jīng)郵政企業(yè)委托，任何單位或者個人不得經(jīng)營信函、明信片或者其他具有信件性質(zhì)的物品的寄遞業(yè)務(wù)，但國務(wù)院另有規(guī)定的除外。據(jù)此可以判定具有通信性質(zhì)的寄遞行為應(yīng)當(dāng)具有以下三個必要條件：第一，承擔(dān)通信業(yè)務(wù)的主體包括郵政企業(yè)和快遞企業(yè)，其中快遞企業(yè)承擔(dān)郵寄業(yè)務(wù)需要得到郵政企業(yè)的委托；第二，快遞企業(yè)承擔(dān)通信業(yè)務(wù)需要顯著著名業(yè)務(wù)類型為“信件”；第三，寄遞的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是信件或具有信件性質(zhì)的物品8《郵政法實施細(xì)則》第四條第二款對信函做了進(jìn)一步明確：信函是指以套封形式傳遞的緘封的信息的載體。其他具有信件性質(zhì)的物品是指以符號、圖象、音響等方式傳遞的信息的載體。原郵電部1996年曾對“信件和信件性質(zhì)的物品”具體內(nèi)容的解釋如下：信件包括信函和明信片。信函是指以套封形式傳遞的緘封的信息的載體，具體內(nèi)容包括：（1）書信；（2）各類文件；（3）各類單據(jù)、證件；（4）各類通知；（5）有價證券。明信片是指裸露寄遞的卡片形式的信息圖案。具有信件性質(zhì)的物品是指以符號、圖象、音響等方式傳遞的信息的載體，具體內(nèi)容包括：（1）印有“內(nèi)部”字樣的書籍、報刊、資料；（2）具有通信內(nèi)容的音像物品、計算機信息媒體等；（3）郵電部規(guī)定的其他具有信件性質(zhì)的物品。。

除了上述主體和內(nèi)容的區(qū)分，對不同的寄遞行為的檢查限制相關(guān)法律條款作了不同規(guī)定。《郵政法》第六十一條第四項規(guī)定經(jīng)郵政管理部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，查封與違反本法活動有關(guān)的場所，扣押用于違反本法活動的運輸工具以及相關(guān)物品，對信件以外的涉嫌夾帶禁止寄遞或者限制寄遞物品的郵件、快件開拆檢查?！犊爝f市場管理辦法》第三十八條規(guī)定郵政管理部門應(yīng)當(dāng)加強對經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)及其從業(yè)人員遵守本辦法情況的監(jiān)督檢查……（四）經(jīng)郵政管理部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，查封與違反本法活動有關(guān)的場所，扣押用于違反本法活動的運輸工具以及相關(guān)物品，對信件以外的涉嫌夾帶禁止寄遞或者限制寄遞物品的郵件、快件開拆檢查。據(jù)此可以判定對于具有通信性質(zhì)的寄遞行為的檢查須嚴(yán)格依照憲法第四十條的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格限制檢查主體和檢查情形；而對于其他普通物品的寄遞行為，郵政部門經(jīng)過一定的審批程序即可自行組織檢查。

綜上所述，普通的物品9這里是指信件或具有信件性質(zhì)的物品以外的其他物品。寄遞不同于一般意義上的通信，不適用于憲法第四十條關(guān)于通信保護(hù)和檢查限制的相關(guān)規(guī)定；但是由于普通物品寄遞包含有收件人、寄件人的地址、聯(lián)系方式等屬于通信秘密內(nèi)容的信息10關(guān)于通信秘密一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包含以下三方面內(nèi)容：一是通信內(nèi)容，包括紙質(zhì)的或電子的通信內(nèi)容；二是與通信相關(guān)的資料，包括郵編、收件人、發(fā)件人、通信地址等郵政通信相關(guān)資料和電話號碼等電信通信相關(guān)資料；三是通信工具使用者的資料。[3]，因而也不是一般意義上的物品運輸。煙草專賣品的寄遞即屬于此類意義上的寄遞，我們可以將煙草專賣品寄遞行為界定為具有部分通信性質(zhì)的貨物運輸。為加強寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為的監(jiān)管，煙草專賣部門一方面不應(yīng)拘泥于憲法及相關(guān)法律關(guān)于通信保護(hù)的規(guī)定不敢或不會進(jìn)行執(zhí)法檢查；另一方面應(yīng)當(dāng)注意到其通信屬性而加強執(zhí)法過程中的特殊保護(hù)。

2.2 煙草專賣品寄遞的中間屬性

寄遞行為屬于過程行為，是整個交易行為的中間環(huán)節(jié)，向上對應(yīng)著發(fā)貨方，向下對應(yīng)著收貨方，煙草專賣寄遞亦不例外。寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為屬于涉煙違法的中間環(huán)節(jié)，實現(xiàn)寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為的有效監(jiān)管必須重視其中間屬性，加強源頭治理，實現(xiàn)標(biāo)本兼治。

煙草專賣品寄遞的中間屬性主要體現(xiàn)兩個方面。一是環(huán)節(jié)的中間性，同普通貨物寄遞一樣，煙草專賣品寄遞包含發(fā)貨、寄遞和收貨三個環(huán)節(jié)。寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為產(chǎn)生根源是煙草專賣品經(jīng)營者或其他涉煙違法分子通過寄遞方式完成煙草專賣品交易的需要。單純加強寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為監(jiān)管如同揚湯止沸，不能從根本上遏制違法寄遞煙草專賣品行為的產(chǎn)生，且監(jiān)管成效往往會事倍功半。在寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為產(chǎn)生的根源上做文章，加強源頭監(jiān)管，遏制卷煙違法寄遞的需求則是治理寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為的釜底抽薪之策。煙草專賣部門需要認(rèn)識到環(huán)節(jié)的中間屬性，更加注重源頭治理。二是方式的中間性，寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為迅速增多的直接原因是互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)和電子商務(wù)的迅猛發(fā)展引起的互聯(lián)網(wǎng)售煙行為的顯著增加。煙草專賣品寄遞行為與互聯(lián)網(wǎng)售煙行為相伴相生，利用互聯(lián)網(wǎng)銷售卷煙等煙草專賣品是“互聯(lián)網(wǎng)＋”背景下越來越多卷煙經(jīng)營者選擇的經(jīng)營方式11關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)售煙行為，筆者曾在文章“互聯(lián)網(wǎng)售煙行為的規(guī)制”中做過進(jìn)一步闡述，詳見：云鶴，互聯(lián)網(wǎng)售煙行為的規(guī)制[J]，中國煙草學(xué)報，2018.24。，而寄遞煙草專賣品則是這一經(jīng)營最終完成的主要手段，可以說“互聯(lián)網(wǎng)＋物流寄遞”構(gòu)成了利用互聯(lián)網(wǎng)銷售煙草專賣品的完整鏈條?；ヂ?lián)網(wǎng)售煙行為本身就不具有合法性、不符合國家煙草專賣制度的要求，必須對其加強監(jiān)管，從而也會遏制其從屬行為——煙草專賣品寄遞行為的產(chǎn)生。

3 加強寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為監(jiān)管的路徑選擇

國家郵政局發(fā)布的“2017年郵政行業(yè)運行情況”顯示，2017年快遞服務(wù)業(yè)務(wù)量達(dá)400.6億件，同比增長23%，占全部郵寄業(yè)務(wù)總量的60%以上12詳見國家郵政局網(wǎng)站“2017年郵政行業(yè)運行情況”，http://www.spb.gov.cn/xw/dtxx_15079/201801/t20180112_1467556.html，最后訪問時間2018年1月27日。。從法律層面明確普通物品寄遞的屬性和監(jiān)管要求成為當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前，寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為多發(fā)頻發(fā)而缺乏有效監(jiān)管，與“互聯(lián)網(wǎng)+”大背景下煙草專賣品寄遞行為初生乍起，缺乏有益的監(jiān)管經(jīng)驗可資借鑒有關(guān)；更大程度上是由于相關(guān)法律規(guī)范尚不完善、相關(guān)制度未能有效執(zhí)行、監(jiān)管職責(zé)未能充分履行。加強寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為監(jiān)管應(yīng)當(dāng)圍繞寄遞的特殊屬性，堅持問題導(dǎo)向，多措并舉、系統(tǒng)發(fā)力。

3.1 積極推進(jìn)郵政立法的健全與完善

郵政立法的健全與完善是法治國家背景下加強寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為監(jiān)管的應(yīng)有之義，聚焦煙草專賣品寄遞監(jiān)管需要，需要進(jìn)一步健全和落實以下制度規(guī)范。

3.1.1 進(jìn)一步健全和規(guī)范收寄驗視制度

對于收寄驗視制度現(xiàn)行的《郵政法》及相關(guān)法律規(guī)范均要求郵政及快遞企業(yè)收寄時對收寄的物品進(jìn)行驗視13詳見《郵政法》第二十五條，《郵政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》第九條第二款，《快遞市場管理辦法》第三十條。，檢查寄遞物品是否符合國家關(guān)于禁止或限制寄遞的規(guī)定，對不符合規(guī)定的物品不得寄遞、通知寄件人領(lǐng)回或移交相關(guān)部門處理14詳見《郵政法實施細(xì)則》第三十五條，《郵政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》第十條。，郵政、快遞企業(yè)不執(zhí)行收寄驗視制度的追究相關(guān)責(zé)任15詳見《郵政法》第七十五條。。從近年來寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為的上升趨勢看，上述相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行情況并不理想。究其原因不難發(fā)現(xiàn)，且不論相關(guān)責(zé)任主體的具體執(zhí)行問題，上述規(guī)范的可執(zhí)行性有待商榷。明確具體的責(zé)任追究是法律條款有效執(zhí)行的必要條件?！多]政法》規(guī)定不執(zhí)行收寄驗視制度的“對快遞企業(yè)，郵政管理部門可以責(zé)令停業(yè)整頓直至吊銷其快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證”16詳見《郵政法》第七十五條，該條還規(guī)定對不執(zhí)行收寄驗視制度的郵政企業(yè)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分，由于處分僅為內(nèi)部處理措施，在此不做進(jìn)一步討論。。“責(zé)令停業(yè)整頓直至吊銷許可證”是較為嚴(yán)重的行政處罰，且使用了“可以”一詞，在賦予郵政管理部門巨大裁量權(quán)的同時更加限制的處罰權(quán)能的行使17行政自由裁量包括決定是否實施某一行為，決定實施何種行為，決定何時實施相應(yīng)行為以及決定怎樣實施相應(yīng)行為的裁量，《郵政法》的此一規(guī)定屬于決定是否實施某一行為的裁量，而裁量的內(nèi)容又恰恰是較為嚴(yán)重的行政處罰——吊銷許可證，結(jié)果的嚴(yán)重性限制了相應(yīng)處罰的行使。[4]。其下位法對此籠統(tǒng)規(guī)定亦沒有做進(jìn)一步具體化18《郵政法實施細(xì)則》沒有條款涉及到這一內(nèi)容，《郵政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》完全延用了這一規(guī)定，該辦法第四十七條規(guī)定郵政企業(yè)、快遞企業(yè)違反收寄驗視制度或者違反規(guī)定收寄禁止寄遞物品或者限制寄遞物品的，依照《中華人民共和國郵政法》第七十五條予以處罰。，限制了上述規(guī)范條款的有效執(zhí)行。為彌補這一缺憾，郵政立法的健全完善應(yīng)當(dāng)對收寄驗視制度進(jìn)一步細(xì)化，明確違反收寄驗視制度的具體表現(xiàn)及應(yīng)當(dāng)追究的相應(yīng)責(zé)任。

3.1.2 探索建立并推進(jìn)完善違法報告制度

所謂違法報告制度是指郵政或快遞企業(yè)對于收寄的違反禁寄、限寄規(guī)定寄遞的物品，應(yīng)當(dāng)及時報告有關(guān)主管部門調(diào)查處理。關(guān)于違法報告制度，現(xiàn)有法律規(guī)范具備基本性規(guī)定?！多]政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》第十條第二款規(guī)定郵政企業(yè)、快遞企業(yè)在收寄過程中對發(fā)現(xiàn)的需要沒收或者銷毀的物品，應(yīng)當(dāng)立即向有關(guān)部門報告，并配合有關(guān)部門進(jìn)行處理。該條款將需要報告的物品限制為“需要沒收或者銷毀的物品”，既增加了郵政、快遞從業(yè)人員的判斷難度又不利于對違法寄遞行為的打擊19“需要沒收或者銷毀的物品”需要行政執(zhí)法部門經(jīng)過調(diào)查處理才能做出的判斷，對具體操作人員具有很強的專業(yè)要求。此條款規(guī)定由郵政、快遞企業(yè)從業(yè)人員判斷哪些物品屬于“需要沒收或者銷毀的物品”并據(jù)以報告，顯然是超出了其能力范圍。。國務(wù)院2018年3月2日頒布的《快遞暫行條例》（以下簡稱“暫行條例”）對此作出較為合理的規(guī)定20《暫行條例》第三十三條規(guī)定經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)對快件中依法應(yīng)當(dāng)沒收、銷毀或者可能涉及違法犯罪的物品，經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)立即向有關(guān)部門報告并配合調(diào)查處理；對其他禁止寄遞物品以及限制寄遞物品，經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院和國務(wù)院有關(guān)主管部門的規(guī)定處理。，既保留了原有關(guān)于“需要沒收或者銷毀的物品”的規(guī)定，又將其他“可能涉及違法犯罪的物品”納入須報告范圍，降低了郵政、快遞從業(yè)人員的判斷難度；同時，將國務(wù)院主管部門的管理規(guī)定確定為郵政、快遞企業(yè)處理“其他禁止寄遞物品以及限制寄遞物品”的依據(jù)，增強了打擊違法寄遞的針對性。郵政立法的健全與完善對上述規(guī)定應(yīng)予以借鑒和吸收。

3.1.3 穩(wěn)步落實物品寄遞實名制制度

匿名寄遞是涉煙違法分子躲避打擊的重要策略。從行業(yè)監(jiān)管的角度而言，實行寄遞實名制是加強寄遞環(huán)節(jié)監(jiān)管、打擊涉煙違法分子的有效方式。近年來，寄遞實行實名制是爭論較多的內(nèi)容21近年來，關(guān)于寄遞物品實行實名制呈現(xiàn)呼聲高、落實難的局面，從加強寄遞行業(yè)安全監(jiān)管的角度出發(fā)，監(jiān)管部門和專業(yè)人士倡導(dǎo)和要求實行物品寄遞實名制，2016年6月1日，快遞實名制作為國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)就已正式施行；但實踐中基于成本和安全的考慮，快遞員不愿意核驗身份證；寄件人不愿意實名寄遞的現(xiàn)象也普遍存在。詳見：快遞實名制落地遭“冷遇”實名寄快遞：管理還需動真格，http://www.ce.cn/cysc/jtys/zhwl/201711/08/t20171108_26795488.shtml。最后訪問時間2018年1月29日。，也是寄遞行為具有通信屬性的重要體現(xiàn)。伴隨著相關(guān)法律規(guī)范的逐步完善22近年來，國家更加重視對公民個人信息的保護(hù)，逐步健全相關(guān)法律規(guī)范，加大保護(hù)力度。新修訂的《民法總則》將公民個人信息納入保護(hù)范圍；《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2017〕10號）對侵犯公民個人信息犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)法律適用問題做出規(guī)定；新頒布的《網(wǎng)絡(luò)安全法》和新修訂的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》也對公民個人信息保護(hù)作出規(guī)定。，寄遞實行實名制的條件逐步成熟?！稌盒袟l例》關(guān)于寄遞實名制作出了探索性嘗試：經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)收寄快件，應(yīng)當(dāng)對寄件人身份進(jìn)行查驗，并登記身份信息……寄件人拒絕提供身份信息或者提供身份信息不實的，經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)不得收寄23參見《暫行條例》第二十二條。。上述內(nèi)容應(yīng)逐步充實的相關(guān)郵政法律規(guī)范中，同時細(xì)化對寄件人個人信息的保護(hù)規(guī)定，明確郵政、快遞企業(yè)對寄件人個人信息的保護(hù)責(zé)任，穩(wěn)步實現(xiàn)物品寄遞實名監(jiān)管有依據(jù)，實名安全有保障。

3.2 深化聯(lián)合執(zhí)法機制加強聯(lián)合執(zhí)法

基于寄遞內(nèi)容的多樣性和監(jiān)管要求的差異性，寄遞領(lǐng)域監(jiān)管涉及多個部門的執(zhí)法權(quán)能，深化聯(lián)合執(zhí)法機制加強聯(lián)合執(zhí)法是必由之路。囿于憲法第四十條的相關(guān)規(guī)定，既有法律規(guī)范關(guān)于寄遞領(lǐng)域的監(jiān)管部門始終限制于公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、檢察機關(guān)、郵政管理部門等少數(shù)部門24憲法第四十條將對公民通信調(diào)查的機關(guān)限制為公安機關(guān)、國家安全機關(guān)或檢察機關(guān)，現(xiàn)行有效的《郵政法》《郵政法實施細(xì)則》《郵政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》《快遞市場管理辦法》基本延續(xù)了這一規(guī)定。，其他執(zhí)法部門的權(quán)能發(fā)揮受到嚴(yán)格限制25《郵政法實施細(xì)則》第十條規(guī)定有關(guān)單位依照法律規(guī)定需要收集、調(diào)取證據(jù)、查閱郵政業(yè)務(wù)檔案時，必須憑相關(guān)郵政企業(yè)所在地的公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、檢察機關(guān)、人民法院出具的書面證明，并開列郵件具體節(jié)目，向相關(guān)縣或者縣級以上的郵政企業(yè)、郵電管理局辦理手續(xù)。，極大地限制了聯(lián)合執(zhí)法機制建設(shè)和聯(lián)合執(zhí)法的開展。對此，《暫行條例》邁出了寄遞領(lǐng)域聯(lián)合監(jiān)管的法律嘗試：該法第五條規(guī)定了海關(guān)、工商、質(zhì)檢等相關(guān)部門對快遞的監(jiān)管職責(zé)，第六條明確了郵政部門聯(lián)合其他執(zhí)法部門的對快遞安全的聯(lián)合監(jiān)管要求26《暫行條例》第五條規(guī)定……國務(wù)院公安、國家安全、海關(guān)、工商行政管理、質(zhì)檢等有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)的快遞監(jiān)督管理工作。……縣級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)的快遞監(jiān)督管理工作。第六條規(guī)定國務(wù)院郵政管理部門和省、自治區(qū)、直轄市郵政管理機構(gòu)以及省級以下郵政管理機構(gòu)（以下統(tǒng)稱郵政管理部門）應(yīng)當(dāng)與公安、國家安全、海關(guān)、工商行政管理、出入境檢驗檢疫等有關(guān)部門相互配合，建立健全快遞安全監(jiān)管機制，加強對快遞業(yè)安全運行的監(jiān)測預(yù)警，收集、共享與快遞業(yè)安全運行有關(guān)的信息，依法處理影響快遞業(yè)安全運行的事件。；國家煙草專賣局聯(lián)合國家郵政局等四部門出臺的《關(guān)于建立物流寄遞環(huán)節(jié)打擊涉煙違法犯罪協(xié)作機制的意見》邁出了對寄遞環(huán)節(jié)聯(lián)合監(jiān)管的實踐探索。

郵政管理部門是郵政、快遞企業(yè)和寄遞領(lǐng)域的法定監(jiān)管部門，煙草專賣部門是煙草專賣品的主管機構(gòu)。加強寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為監(jiān)管必須加強郵政、煙草部門的聯(lián)合執(zhí)法機制建設(shè)，發(fā)揮執(zhí)法合力。在現(xiàn)有法律框架下，基于對物品寄遞通信性質(zhì)的考慮及公民個人信息保護(hù)的需要，深化聯(lián)合執(zhí)法機制建設(shè)，加強寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為聯(lián)合監(jiān)管需要兼顧以下三方面內(nèi)容。一是充分尊重和發(fā)揮郵政管理部門的監(jiān)管權(quán)能。郵政管理部門是郵政、快遞企業(yè)的法定監(jiān)管部門，具備寄遞領(lǐng)域監(jiān)管的專業(yè)人員、技能和經(jīng)驗，加強寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為監(jiān)管必須充分尊重郵政管理部門的主體地位，充分調(diào)動和發(fā)揮其監(jiān)管職能。二是進(jìn)一步增強寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為監(jiān)管的時效性。加強郵政、煙草兩部門對寄遞環(huán)節(jié)的聯(lián)合執(zhí)法檢查是最常規(guī)、最普遍的做法，也是聯(lián)合監(jiān)管的應(yīng)有之義。實踐中，郵政、煙草部門在健全、推進(jìn)對寄遞環(huán)節(jié)兩部門制度化聯(lián)合執(zhí)法檢查的同時更應(yīng)注重監(jiān)管的時效性，探索建立寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法線索共享機制和線索及時核查機制，充分發(fā)揮兩部門的執(zhí)法合力，努力實現(xiàn)寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為的及時有效查處。三是嚴(yán)格落實寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為的“一案雙查”。寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為的產(chǎn)生一方面源于涉煙違法分子的違法寄遞行為，一方面源于郵政、快遞企業(yè)的違法收寄行為。對于寄遞環(huán)節(jié)查處的涉煙違法案件要落實“一案雙查”，一方面由煙草部門追查涉煙違法分子并依據(jù)煙草專賣法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定定性處罰，一方面由郵政管理部門調(diào)查相關(guān)郵政、快遞企業(yè)物品收寄驗視制度落實情況，并依法追究相關(guān)企業(yè)或個人的法律責(zé)任[5]。

3.3 加強寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法的源頭治理

煙草專賣品寄遞的中間屬性決定了寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為監(jiān)管的根本之策在于加強源頭治理。如上所述，從環(huán)節(jié)的中間性分析，寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法行為產(chǎn)生的根源在于煙草專賣品經(jīng)營者或其他涉煙違法分子通過寄遞方式完成煙草專賣品交易的需要，而產(chǎn)生這種需要的原因主要在于真品卷煙的地區(qū)盈利差異和假煙、走私煙的非法銷售。針對上述兩種不同原因，煙草專賣部門一方面要加強對卷煙零售戶的法制宣傳教育，告知其卷煙寄遞的限制性要求，并對具有卷煙違法寄遞的零售戶依據(jù)《許可證管理辦法》第四十四條進(jìn)行相應(yīng)處理和記錄，最大限度促進(jìn)守法經(jīng)營；另一方面要繼續(xù)保持卷煙打假打私高壓態(tài)勢，全力遏制假煙走私煙及相關(guān)涉煙違法分子的生存空間。從方式的中間性分析，加強寄遞環(huán)節(jié)涉煙違法的源頭治理必須遏制互聯(lián)網(wǎng)售煙行為，對此需要圍繞健全互聯(lián)網(wǎng)售煙規(guī)制的法律法規(guī)及部門間聯(lián)合執(zhí)法做工作[6]。