徐屹帆

中共十八屆三中全會提出“加快形成科學有效的社會治理體制”，首次將社會治理及其創(chuàng)新置于國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，是中國社會建設(shè)理論與實踐的重大發(fā)展。2019年1月，習近平總書記在中央政法工作會議上強調(diào)，要深入推進社區(qū)治理創(chuàng)新，構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會治理體系，打造共建共治共享的社會治理格局。究竟什么是社會治理？社區(qū)治理又為何特別重要？社區(qū)治理與社會工作有什么關(guān)系？社會工作對于社會矛盾的化解和公共政策的研究與實踐有何積極作用？為此，我們專訪了原清華大學社會工作研究中心主任、清華兩岸社會工作研究中心創(chuàng)始主任、社會治理與發(fā)展研究院社會健康管理研究中心學術(shù)委員會首任主席陳社英教授。

管理與治理的區(qū)別

《領(lǐng)導文萃》：2013年11月黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次正式提出了社會治理的概念，并把加快形成科學有效的社會治理體制置于國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度。但究竟什么是社會治理，與以往所說的社會管理到底有什么區(qū)別，并不是所有人都很清楚。對此，請您解釋一下好嗎？

陳社英：其實管理和治理本來并沒有太大區(qū)別。但自20世紀90年代以來，隨著全球化的迅猛進展，治理一詞在西方學界被賦予新的含義，形成了一股對傳統(tǒng)或狹隘做法“離經(jīng)叛道”的新管理理念，甚至被稱之為“無政府（統(tǒng)管）的治理” 。這一新理念出爐便得到迅速傳播，從政治學、公共事務(wù)到社會經(jīng)濟研究各個領(lǐng)域，從英語世界到歐洲其他語言國家，在各種語境中大行其道，甚至成為一種“時尚”，包括聯(lián)合國機構(gòu)官方文件都不厭其煩頻繁使用。聯(lián)合國還成立一個“全球治理委員會”，并出版了一份名為《全球治理》的雜志，對治理理念的形成完善和在國際上的傳播（尤其在公共管理的各個領(lǐng)域），起到了重要的推動作用。很多學者做了大量開拓性工作，例如治理理論主要創(chuàng)始人之一的世界政治與國際關(guān)系學家James N.Rosenau，在全球化的研究中對治理的概念作了重新界定，將其與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治、管轄或管理區(qū)別開來。這一區(qū)別關(guān)鍵在于，新的理念認為權(quán)威有各種范圍而非政府獨享，即可以有正式的和非正式的形式，因此治理是一個可分為兩部分的系統(tǒng)。例如，各國政府及國際體系長期主宰著公共事務(wù)，但伴隨而來且越來越明顯的是另一多中心系統(tǒng)，由多種其他集體獲得許多不同范圍的權(quán)威，既有合作又有競爭，且持續(xù)不斷地與以政府為中心的系統(tǒng)互動。就全球治理這一主題來說，Rosenau 認定有各種不同的參與者，包括：各級政府、跨國公司、國際政府組織（IGOs）、非政府組織（NGOs）、跨國非牟利組織，或非正式聯(lián)結(jié)而成的協(xié)會或運動、市場，買賣雙方、生產(chǎn)者與消費者之間平等交換。除此之外，還有正式組織以外的精英群體或公眾人物。以上各種參與者在與日俱增地分享權(quán)威，可形成不同的治理形態(tài)。以往最為人熟知的管理模式是政府自上而下的管轄活動;而最有新意且與自上而下模式最不同的是被稱為“莫比烏斯網(wǎng)”式治理。這一模式以政府正式組織和非正式群體結(jié)構(gòu)相結(jié)合為基礎(chǔ)，包含多方向垂直與水平參與過程。該模式構(gòu)成一個混合式結(jié)構(gòu)，其中治理的動力學機制錯綜復雜層次交疊，形成一個獨特的網(wǎng)狀過程，如同著名的莫比烏斯環(huán)一樣，既無起點又不在任何層面或時刻形成最高峰。

在中國特色社會主義理論與實踐中，社會治理可以說是政府、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)以及個人等多種主體通過平等的合作、對話、協(xié)商、溝通等方式，依法對社會事務(wù)和社會生活進行引導和規(guī)范，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。新中國成立以來，政府的強大作為有目共睹，但黨的十八屆三中全會把加快形成科學有效的社會治理體制置于國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，更令人刮目相看。這一重大決定，順應(yīng)世界歷史發(fā)展潮流，將歷來由政府主導甚至包辦的社會管理放手發(fā)動社會各界參與，有利于精簡政府機構(gòu)、控制行政開支、提高管理效能。百花齊放，社會多元主體合作共治而非由政府獨攬或獨自承擔，是與過去公共管理模式的最大區(qū)別。這里要指出，“社會治理”并不能簡單理解為“治理社會”，因為忽略或不理解理念、方法、策略、手段和制度等多個層面的深刻變革，而只強調(diào)打擊刑事犯罪、整頓社會治安等問題或任務(wù)，有可能偷換概念而把“治”變成過去的“管”甚至導致“過度治理”。例如，如果在領(lǐng)導工作中對社會組織參與公共管理乃至政策制定（即不僅僅是直接提供服務(wù)）不信任、不依靠而一味防范和限制，就會在實際上與社會治理的理念和黨的十八屆三中全會的精神背道而馳。

深入推進社區(qū)治理創(chuàng)新

《領(lǐng)導文萃》： 黨的十九大報告明確提出形成現(xiàn)代社會治理格局，標志著中國社會治理進入到新的階段。2019年1月，習近平總書記在中央政法工作會議上強調(diào)，要深入推進社區(qū)治理創(chuàng)新。那么，如何理解社區(qū)這個概念，在中國，社區(qū)是怎樣一種演變？ 以及它在人們社會生活中發(fā)揮怎樣一種作用？

陳社英：我在貴刊2018年對我的訪談中從總體公共政策（GPP）比較和演變的理論這一層面，討論了黨的十九大宣布中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的劃時代意義。其實以往每個五年計劃中都會提到“平衡”，但唯有這次GPP層面的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，才特別明確指出“不平衡”問題并將其提升為社會主要矛盾的兩大方面之一。對于發(fā)展戰(zhàn)略的指導意義是：一是強調(diào)求“平衡”，就不能再奉行“GDP主義”，“經(jīng)濟國家”已在退出歷史舞臺;二是求“充分”，就仍要堅持以經(jīng)濟建設(shè)為基礎(chǔ)，而不能照搬“福利國家”公共政策模式，即便將來中國社會福利在某些方面可能會超過后者。在這個歷史與比較研究意義上，認為中國大陸已進入一個“后經(jīng)濟國家”新時期，應(yīng)該是最合適的理論解釋，既不會回到經(jīng)濟國家，也不會變成GPP意義上的福利國家。經(jīng)濟從特殊矯枉過正時期的“GDP中心”轉(zhuǎn)變?yōu)楦臃像R克思主義原理的更具有可持續(xù)性的“基礎(chǔ)”，“社會”從靠邊站回到黨和國家為人民謀福利、建設(shè)社會主義美好社會的“宗旨”地位。這種歷史的、國際的和理論的認識，有助于深刻理解十九大報告進一步明確提出形成現(xiàn)代社會治理格局的重大戰(zhàn)略意義。

在這樣的背景下，中國社會治理進入到新的階段，這個階段在很大意義上是要將重點落實在社區(qū)治理上。社區(qū)治理為何特別重要？對這一問題的深入理解，需要首先弄清楚究竟什么是社區(qū)，以及它在人們社會生活中的作用，這又與社會學人類學的社區(qū)研究和社會工作的社區(qū)組織等方法途徑及其演變分不開。

最初，德國社會學家滕尼斯關(guān)注的是類似于初級群體的社會關(guān)系類型，中國早期社會人類學家們則通過“社區(qū)”的概念對傳統(tǒng)地域/鄉(xiāng)村社會進行研究。跟“社區(qū)”相對的是“社會”。與人們共同生活的初級、鄉(xiāng)土關(guān)系類型不同，后者被認為是工業(yè)化城市化的產(chǎn)物。但隨著現(xiàn)代化和城市化的發(fā)展，二者之間的概念差異日漸縮小甚至消失，社區(qū)的用法已不再主要限于鄉(xiāng)土社會了，如現(xiàn)在常見的“都市社區(qū)”甚至“網(wǎng)絡(luò)社區(qū)”等;社區(qū)概念在中國大陸的重新啟用，也是與20世紀80年代中后期城市社區(qū)服務(wù)的推行連在一起的，這與20世紀30年代的鄉(xiāng)村建設(shè)運動形成鮮明對比。

社區(qū)在今天仍有其獨特的價值。首先，“社區(qū)研究”是社會研究的一個重要途徑，而社區(qū)組織、社區(qū)發(fā)展等是社會工作的基本方法途徑之一。從這個（方法）角度來說，社區(qū)乃是社會人類學、社會工作及其他相關(guān)學科體系內(nèi)容的綜合而又具體的載體工具。社區(qū)在此意義上，被當作一個多元主體互動博弈的特殊社會場域和理解其他理論問題的“透鏡”，亦是實現(xiàn)助人自助和改造社會的“施工場所”。另一方面，作為社會存在的一種單位和分類依據(jù)（亦即本體論意義上的“社區(qū)”），是客觀研究對象──“社會”的具體縮影。可以說社區(qū)是一個小社會，而一個大的社會就是由千千萬萬、多種多樣的社區(qū)所組成的。無論傳統(tǒng)或是當代的社區(qū)研究，在部落村鎮(zhèn)或小區(qū)街道層面進行得都比較多，這種研究除了注重社會關(guān)系及互動之外，還強調(diào)將有限地域作為社區(qū)的另一基本要素。不管定義有多少種，如果把社區(qū)看作是聚居在一定地域范圍內(nèi)人們社會生活的共同體，它就是由人們之間的共同（社會）關(guān)系（包括組織機構(gòu)等）和社會心理互動（包括認同/團結(jié)/歸屬感）所構(gòu)成的。倘若滕尼斯當年的奠基之作仍有教益的話，這種（傳統(tǒng)）“社區(qū)”社會關(guān)系與（現(xiàn)代）“社會”的社會關(guān)系相比，強調(diào)的仍是其原生、初級、親密、非正式等特點。雖然在當今社會尤其是城市化環(huán)境中這些已經(jīng)并不常見，但現(xiàn)代都市人的懷舊仿古心態(tài)以及各種“尋根”“護根”的努力，成為各國社會政策強調(diào)“社區(qū)”的社會心理基礎(chǔ)（理論上也有與早期社區(qū)失落/衰落論相對立的社區(qū)繼存論依據(jù)）。而“鄉(xiāng)田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持”等中華傳統(tǒng)家庭及睦鄰文化，則是社區(qū)這一舶來品得以在中國生根開花的土壤。中國人的故土鄉(xiāng)情觀念，是維系社區(qū)歸屬感的文化紐帶。其中，家庭是最基本的社區(qū)單元。家庭與家居不一樣，不一定受地域所限，所以，傳統(tǒng)鄰里的作用也常常被強調(diào)，即所謂“遠親不如近鄰”。不過，除了某種象征意義之外，關(guān)于傳統(tǒng)地方社會的結(jié)構(gòu)、功能、性質(zhì)等的種種假設(shè)，已在現(xiàn)代和后現(xiàn)代社會中受到極大動搖。因此，國外像“社區(qū)照顧”這樣的政策主張，常常是冠冕堂皇出臺，最后卻陷入進退兩難的困境。另一方面，一些新的非地緣、非地方性社區(qū)類型的涌現(xiàn)，包括網(wǎng)友、群友所構(gòu)成的各種社區(qū)，則為社會政策的理論與實踐提出了新的研究課題。

《領(lǐng)導文萃》：社區(qū)治理為何特別重要？具體來說，對于中國來講，社區(qū)跟“構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會治理體系，打造共建共治共享的社會治理格局”有何關(guān)系？

陳社英：社區(qū)對于社會治理的重要性，源于聚居在小范圍地域上人與人、家庭與家庭之間的比較原始、自然、密切的社會關(guān)系互動以及社會心理上的認同、團結(jié)和歸屬感。這些代表著“基層”或“草根”的特點，被認為有助于提高社會服務(wù)滿足人們社會需求的質(zhì)量和效能。故在社會政策發(fā)展史上，地緣社區(qū)長期占據(jù)了一個重要的甚至常常是中心的地位。

從國際上來看，現(xiàn)代地方社會或地緣社區(qū)在社會政策及其實踐中得到重視，最悠久、強調(diào)最多的莫過于起源于英國、流行于世界的社區(qū)照顧。起初，社區(qū)照顧是針對精神病人機構(gòu)照顧中發(fā)現(xiàn)的種種問題，以及社會、醫(yī)學進步所帶來的新的治療與照顧方式，所采取的一個去機構(gòu)化的重大舉措。后來也成為社會養(yǎng)老的一個中心議題，更把社區(qū)照顧推到了社會政策研究與辯論的中心，且長達數(shù)十年之久。最開始，西方福利國家處于上升時期的20世紀50年代，社區(qū)照顧與機構(gòu)照顧從政府責任的角度來說，并無本質(zhì)區(qū)別，都是重在提供社會服務(wù)，即社會供養(yǎng)，只不過一個是在機構(gòu)里，另一個是在社區(qū)里。到了20世紀70年代，西方世界遭遇二戰(zhàn)后最嚴重的經(jīng)濟不景氣，其一路順風的社會政策不得不開始剎車、轉(zhuǎn)彎甚至開起了倒車。遇到麻煩或處于危機中的福利國家，開始打起了“社區(qū)”的主意，即原本是在社區(qū)中提供的正式照顧（主要是政府責任，也包括專業(yè)服務(wù)），慢慢變味走樣，從強調(diào)政府等正式組織提供的“社會”服務(wù)到強調(diào)由家庭、鄰里、朋友等非正式網(wǎng)絡(luò)提供的“社區(qū)”照顧。這在社會工作者和社會福利學者中引起了強烈的爭論，要求國家正視“社區(qū)”本身需求。爭論導致了由政府、志愿服務(wù)組織、家庭等各方面分享責任的所謂“混合式經(jīng)濟”，或福利多元主義。西方進入一個后福利國家時代，而社區(qū)照顧也就在這種爭論不休、時而妥協(xié)的狀態(tài)中度過了幾十年。

在中國，社區(qū)事業(yè)的發(fā)展演變?yōu)椤皹?gòu)建富有活力和效率的新型基層社會治理體系”提供了一個獨特歷史背景。新中國成立后，社區(qū)作為學術(shù)概念，隨社會學社會工作等學科專業(yè)一道退出社會生活近三十年之久，但具有中國特色的“基層政權(quán)建設(shè)”卻取得了非凡的成就。1980年代初恢復社會學及社區(qū)研究后，伴隨社會工作專業(yè)的重建，社區(qū)服務(wù)在大中城市也轟轟烈烈開展起來。這得益于民政部門的大力推動，也有其深刻的社會歷史背景。這一背景與西方社區(qū)照顧的起源有根本的不同，與機構(gòu)照顧和去機構(gòu)化并無關(guān)系，而是改革開放的產(chǎn)物。中國的經(jīng)濟改革首先從打破“大鍋飯”和“鐵飯碗”開始，因此在某種意義上也是社會保障改革。但是，與西方福利改革的取向相反，中國改革開放之初講求效率優(yōu)先，造成大批冗余員工下崗。不僅如此，過去“企業(yè)辦社會”的沉重包袱也被解除，其中包括重要社會福利功能如退休金、住房、醫(yī)療、教育等。誰來接手工作單位甩掉的這些社會包袱呢？社會福利社會辦，這是當時明確的改革思路。但是“社會”在哪里？中國政府剛剛經(jīng)歷了“撥亂反正”，從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙越?jīng)濟建設(shè)為中心”，實現(xiàn)了“經(jīng)濟國家”總體公共政策，無論在結(jié)構(gòu)、功能還是在指導思想上，都不是一個福利國家。而所謂“配套改革”，即要建立一個新的社會保障福利體系，還有一條漫長的道路要走。正是在這種情況下，出現(xiàn)了與西方類似的福利多元化主張。社區(qū)和社區(qū)服務(wù)在中國應(yīng)運而生，被寄予很大期望，尤其是在承擔社會養(yǎng)老方面。可以說，社區(qū)成為社會服務(wù)的主要承載體，別無選擇。當時，市場化和專業(yè)化的社會服務(wù)尚未出現(xiàn)。另一方面，中國的基層社區(qū)與國外的相比，也具有獨特的潛能。首先通過基層政權(quán)建設(shè)工作，民政部門在社區(qū)管理上下了很大功夫，由區(qū)政府下設(shè)街道辦事處及派出所、居民委員會和居民小組等組織形式，形成了世界上少見的嚴密社區(qū)組織結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟上，在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的新方針指引下，原有集體經(jīng)濟以及新出現(xiàn)的各種經(jīng)濟實體，形成了中國特色的社區(qū)經(jīng)濟支柱和社區(qū)發(fā)展的重要引擎。不過，新中國成立以后形成的所謂“條塊”關(guān)系問題，使得各種單位的“條條”系統(tǒng)極大地影響到社區(qū)這個“塊塊”的吸引力和凝聚力。