河湖長制從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與法律對策

自河湖長制推行以來，實務(wù)工作推進(jìn)較快，與河湖長制有關(guān)的研究工作緊跟國家和地方需求。目前圍繞河湖長制開展的研究主要集中于以下幾個方面：一是分析河湖長制的內(nèi)涵及意義；二是對現(xiàn)有地方河湖長制實踐經(jīng)驗的總結(jié)及介紹；三是對河湖長制制度本身的學(xué)科評價，包括制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等方面?？傮w而言，這些研究對于河湖長制建設(shè)階段的支撐作用相對較強，但伴隨著2018年年底河湖長制全面建成，河湖長制推行工作進(jìn)入了新階段，重要內(nèi)涵是推動河湖長制從“有名”到“有實”轉(zhuǎn)變。這個階段對增強河湖長制實效性及長效機制的理論研究需求更加強烈,特別是如何在法律框架下解決河湖長制的內(nèi)在制度完善和外部制度運行需求十分迫切且意義重大。

一、河湖長制工作的發(fā)展階段及主要任務(wù)

1.河湖長制的發(fā)展軌跡

2016年12月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》，明確把構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機制作為工作目標(biāo)，對實行河長制的核心制度、主要任務(wù)和主要管理制度等作出總體部署，表征在地方歷經(jīng)多年探索之后，河長制從地方政府制度創(chuàng)新上升為全國性治水方略。同年，水利部、原環(huán)境保護(hù)部制定的《貫徹落實〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實施方案》對河長制主要管理制度作了進(jìn)一步安排和細(xì)化。2017年河長制實現(xiàn)了范圍上擴張和保護(hù)對象的精準(zhǔn)化，即在湖泊中實施湖長制。

河長湖長在保護(hù)水的開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)綠色發(fā)展方面取得了豐碩的成果，改變了以往管理體制不完善導(dǎo)致的河湖水環(huán)境惡化和水生態(tài)損害問題，走出以往“相互推諉”的治水亂圈。一些河湖基本消除了黑臭臟現(xiàn)象，河湖水質(zhì)明顯提升。2018年10月，水利部印發(fā)《關(guān)于推動河湖長制從“有名”到“有實”的實施意見》，提出了新階段新要求新任務(wù)新舉措，聚焦于河湖長制的長效實施。

從發(fā)展階段分析，2018年年底，河湖長制在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)河長湖長組織體系及相應(yīng)制度的全面建立是第一階段，即實現(xiàn)河湖長制的“有名”。制度建制完成之后的落實和運行是第二階段，有效落實河湖長制各項任務(wù)，解決當(dāng)前突出的河湖問題，開展山水林田湖草系統(tǒng)治理，即實現(xiàn)河湖長制的“有實”。總體而言，隨著制度體系的逐步完善，當(dāng)前河湖長制工作的重心已從“見河長見湖長”向“見行動見成效”階段邁進(jìn)。

2.河湖長制取得的主要成效

河湖長制的組織體系已全面建立。2018年6月，全國范圍內(nèi)31個省（自治區(qū)、直轄市）所有江河的河長都明確到位，成立了河湖長制辦公室，承擔(dān)河湖長制的日常工作，共明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長30多萬名。配套制度全部出臺，建立了河長會議制度、信息共享制度、信息報送制度、工作督察制度、考核問責(zé)與激勵制度、驗收制度等6項制度，各級河長開始履職，黨政領(lǐng)導(dǎo)上崗，百萬河長上榜。各級河長通過巡河調(diào)研，掌握河湖的基本情況。各級河長辦按照問題清單、目標(biāo)清單、措施清單、責(zé)任清單要求，組織編制和實施 “一河 （湖）一策”，掛圖作戰(zhàn)、銷號管理，上下游、左右岸、干支流同步推進(jìn)，水域陸域同步治理。

以河湖長制為核心制度安排，逐步形成治水管水合力。河湖長制實施后，各地積極開展探索，建立了協(xié)作機制，形成各司其職、齊抓共管的工作格局。依托“互聯(lián)網(wǎng)+河湖長制”行動計劃，整合水利、生態(tài)環(huán)境、住建、國土等信息資源，構(gòu)建掌上治水圈。有的實行河長+警長+督察長“三長治河”，設(shè)立河道警長、生態(tài)法庭，嚴(yán)厲打擊涉河湖違法行為。流域管理機構(gòu)積極發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測作用，協(xié)調(diào)推進(jìn)跨省河湖聯(lián)防聯(lián)治。

二、河湖長制從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

從制度發(fā)展階段看，當(dāng)前河湖長制已經(jīng)從管護(hù)主體、管護(hù)對象和管護(hù)手段3個方面實現(xiàn)了基本建制。制度生命力在于有效運行。自2018年以來，水利部開展了多次河湖長制督導(dǎo)檢查和明查暗訪工作，發(fā)現(xiàn)諸多需要完善的問題，特別是一些河湖長期積累性問題和多方治理主體之間不協(xié)調(diào)問題。中央環(huán)保督察組“回頭看”仍然發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)存在整改工作推進(jìn)不力、河湖長制形同虛設(shè)等現(xiàn)象。

1.制度設(shè)計形式方面有待完善

河湖長制制度屬性本質(zhì)是問責(zé)機制的一種，與生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究黨政同責(zé)在理念上一致，是對已有生態(tài)環(huán)境問責(zé)制度與“一票否決制”的進(jìn)一步延伸與細(xì)化。在制度設(shè)計形式方面，河湖長制取得實效的關(guān)鍵保障在于黨政一把手在河湖管理中的實際參與和干預(yù)，制度的推行和實際效果并非依賴于法律規(guī)范的約束，而是依賴于一個地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)人對生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)的重視程度。換言之，河湖長制的制度內(nèi)生動力來自于中央政策的引導(dǎo)，在實踐中河長湖長存在較大的行政自主權(quán)。這種安排可以發(fā)揮行政力量在河湖管理中的最大影響，將河湖管理和治理的任務(wù)壓在黨政一把手身上，短期內(nèi)可以發(fā)揮成效。河長的任期是短暫的，但河流治理和保護(hù)是長期工作。一屆河長任職期滿后，如何與下一任河長保持河流治理政策的連貫性，是未來河湖長制深入推行必然要面對的現(xiàn)實問題。因此，受制于政策的變動性和時效性，河湖長制的制度強制力和生命力難以獲得可持續(xù)保障，在全面建制之后，亟待提升河湖長制“從政策向法規(guī)”的轉(zhuǎn)換進(jìn)程。

2.制度運行載體方面有待夯實

河湖長制并未在現(xiàn)有機構(gòu)體系上增設(shè)新機構(gòu)，河湖長辦是由多部門合作、多單位混編的新型機構(gòu)，因而并未增加行政負(fù)擔(dān)，這是河湖長制的另一制度優(yōu)勢。隨著河湖長制的推進(jìn)，這種模式的弊端日益凸顯，在一定程度上使得河湖治理工作開展受到掣肘。一方面根據(jù)督導(dǎo)檢查發(fā)現(xiàn)，河長辦的工作人員多為其他部門抽調(diào)而來，受人員編制制約，各級河長辦中兼職人員占較多數(shù)，這一情況在基層河長辦最為嚴(yán)重。而基層河長辦作為河湖長制實施的重要末端環(huán)節(jié)，人員組成結(jié)構(gòu)在很大程度上對工作效能造成影響。另一方面各地黨政主要負(fù)責(zé)同志主動將河湖 “老大難”問題作為自己的責(zé)任田，既掛帥又出征，帶動各級河長履行巡河、管河、護(hù)河、治河職責(zé)。黨政一把手本身負(fù)責(zé)的任務(wù)和工作眾多，在原有較為繁重的工作基礎(chǔ)上兼顧河湖管理重任，還需要設(shè)置一系列的保障、監(jiān)督和考核制度。

三、河湖長制從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變的法律訴求

只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。河湖長制自全面推行以來在全國各地均取得令人矚目的效果，但存在政策推動多于法律推動的現(xiàn)象。伴隨著河湖長制的實施，強化法律剛性約束的訴求與日俱增。

1.完善法律規(guī)范體系的訴求

河湖問題具有長期性、累積性。雖然全面推行河湖長制取得重要階段性成果，但河湖管理保護(hù)中還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，河湖生態(tài)環(huán)境總體上尚未發(fā)生根本改觀，有了河長只是萬里長征第一步，讓河湖長制充分發(fā)揮作用，切實維護(hù)河湖健康還需要付出更加艱辛的努力。“水多”“水少”“水臟”“水渾”等新老水問題并存，亂占、亂采、亂堆、亂建等河湖管理保護(hù)挑戰(zhàn)依然存在，治理和保護(hù)好河流湖泊空間及其水域岸線，以及維系河流良好水環(huán)境和水生態(tài)尚有較遠(yuǎn)的路要走。

具體而言，在法律制度建設(shè)方面，國家層面僅有2017年新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第五條較為宏觀地規(guī)定了 “在省、市、縣、鄉(xiāng)建立河湖長制”，對河湖長制作出原則性規(guī)定，缺乏其他明確的法律、法規(guī)作出更為細(xì)致的規(guī)定。就地方層面而言，地方關(guān)于河湖治理的立法相對滯后，全國各地的河湖長制度大多由各地黨委、政府印發(fā)相關(guān)規(guī)范性文件的方式進(jìn)行規(guī)制。通過地方立法的形式對河湖長制予以確認(rèn)的省份尚屬于少數(shù)，其中僅浙江省、海南省、江西省通過專門立法的形式對河湖長制予以確認(rèn)，出臺了《浙江省河長制規(guī)定》《海南省河長制湖長制規(guī)定》《江西省實施河長制湖長制條例》，其余省份大多按照《關(guān)于全面推行河長制的意見》編制本行政區(qū)域的實施方案或行動計劃執(zhí)行，對河湖長制的責(zé)任清單、考核問責(zé)機制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏具體的約束性規(guī)范設(shè)置。

2.強化責(zé)任追究機制鏈條的訴求

河湖長制的核心是責(zé)任制，考核問責(zé)是壓實責(zé)任的關(guān)鍵一招。在推進(jìn)河湖長制長效化過程中，考核問責(zé)機制的完善應(yīng)當(dāng)作為需重新審視的問題之一。河湖長制豐富了“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的治水內(nèi)涵。2015年8月，中央層面正式出臺《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法 (試行)》等法規(guī)文件，提出了要針對生態(tài)環(huán)境方面實行“黨政同責(zé)”，明確了針對領(lǐng)導(dǎo)干部損害環(huán)境要終身追究責(zé)任。盡管水污染防治法第五條中有河湖長制相關(guān)規(guī)定，但在法律責(zé)任一章中無法找到相應(yīng)的法律責(zé)任。而對于河湖長制的考核制度，也只在《關(guān)于全面推行河長制的意見》中作了指導(dǎo)性規(guī)定，即僅規(guī)定將考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)，對于具體操作中責(zé)任量化、評估標(biāo)準(zhǔn)等未作細(xì)化要求。從目前實踐來看，考核制度是當(dāng)前河湖長制體系構(gòu)建中十分薄弱的環(huán)節(jié)。由于缺乏明確的問責(zé)法律依據(jù)，有關(guān)問責(zé)的相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，無法準(zhǔn)確界定河長湖長的責(zé)任。在考核機制、主體、考核結(jié)果的運用等方面存在諸多待完善的空間。

以《浙江省河長制規(guī)定》第十六條和第十七條為例，對不履行河長職責(zé)的河長和實施河湖長制管理的相對人，其責(zé)任規(guī)定都是“給予通報批評，造成嚴(yán)重后果的，根據(jù)情節(jié)輕重，依法給予相應(yīng)處分”。而依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定，行政處分包括：警告、記過、記大過、降級、撤職和開除，因此，通報批評并不屬于行政處分的范疇，并非法律意義上的行政責(zé)任。

3.深化與水資源管理體制融合的訴求

《中華人民共和國水法》中規(guī)定對水資源實行流域管理與區(qū)域管理結(jié)合的管理體制，水資源管理逐步形成從分散管理到集中管理的局面。本質(zhì)上講，河湖長制體現(xiàn)了水資源集中管理的模式和思路，河湖長制本身強調(diào)的是屬地責(zé)任，行政首長負(fù)責(zé)制實質(zhì)上強化了區(qū)域管理。河湖長制的制度優(yōu)勢集中表現(xiàn)在黨政一把手能夠充分協(xié)調(diào)和整合原來由多個部門管理的資源，破解水資源管理與保護(hù)按行政區(qū)域劃分的限制，有針對性地實現(xiàn)統(tǒng)一管理，并有效緩解政府相關(guān)職能部門之間的利益之爭，從而在短時間內(nèi)讓流域生態(tài)環(huán)境得到改善，提高行政管理效率。

但河湖長制是在未改變流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制模式下帶有緩沖色彩的制度設(shè)計。河湖的自然整體性與行政區(qū)域社會性的分割，缺乏協(xié)調(diào)監(jiān)督機制將影響河湖長制制度優(yōu)勢的發(fā)揮，勢必導(dǎo)致難以按照不同區(qū)域職責(zé)分工、密切配合，實現(xiàn)上下游、左右岸的協(xié)調(diào)聯(lián)動，難以形成共同推進(jìn)河湖管理保護(hù)工作局面。河湖長制形成區(qū)域管理的強化與原有管理體制之間如何協(xié)調(diào)，特別是各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）河長與流域管理機構(gòu)之間的關(guān)系如何理順，事權(quán)關(guān)系如何界定等，必將成為今后運行過程中不得不面對的問題，是否會導(dǎo)致規(guī)則變遷或者觸及體制層面的變化是未來需要考慮的重點課題。

就現(xiàn)有河湖長制的制度設(shè)計和地方性法規(guī)的效力范圍而言，幾乎所有的河湖長制相關(guān)法規(guī)都是針對本行政區(qū)域的流域問題進(jìn)行規(guī)范，在適用范圍上缺乏流域的系統(tǒng)性和整體性思考，行政區(qū)域的碎片化管理仍然會限制河湖長制協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮。上下游、左右岸之間的利益協(xié)調(diào)，在實際實施中往往因缺乏有效的法律和政策工具支撐而無法實現(xiàn)。

四、河湖長制長效實施的法律支撐對策

制度的有效性依賴于法律、法規(guī)體系的完善及其制度內(nèi)容的明確規(guī)定。河湖長制真正實現(xiàn)“有實”，本質(zhì)上強調(diào)的是河湖長制長效機制的建立，以期實現(xiàn)制度的長久生命力。實現(xiàn)河湖長制的長效運行，需要從立法體系、法律法規(guī)聯(lián)動修改以及法律保障機制的建構(gòu)角度加以完善。通過立法把河湖長制好的經(jīng)驗、做法、政策以法律制度的形式固定下來，將河湖長制的管理與實施納入法制化軌道，針對河湖長制的內(nèi)生制度困境，構(gòu)建依法追究責(zé)任、流域管理與河湖長制深度融合的法律保障機制。

1.完善與細(xì)化河湖長制相關(guān)法律法規(guī)體系

立法是促使河湖長制這一創(chuàng)新的制度形態(tài)得以常態(tài)化的確立方式，從而減少制度運行的權(quán)威依賴性。河湖長制演進(jìn)過程可以概括為由非制度化到制度化，由政策層面的制度化到法律層面的制度化。河湖長制正式寫入 《中華人民共和國水污染防治法》，為河湖長制工作提供法律依據(jù)與支撐，僅是有法可依的初始階段，在具體操作方面的規(guī)定仍需要進(jìn)一步完善與細(xì)化。河湖長制覆蓋水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域，借助新時期《中華人民共和國水法》等法律法規(guī)的修改契機，將河湖長制的管理與保護(hù)目標(biāo)、任務(wù)、法律責(zé)任等內(nèi)容列入 《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國河道管理條例》等涉河、涉水法律法規(guī)中，增強河湖長制的法律約束力，建立河湖長制更全面的法制保障。

地方層面，針對實踐中亟待法律保障的薄弱環(huán)節(jié)，在遵循上位法規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家規(guī)定并結(jié)合本地特殊問題與需求，因地制宜，結(jié)合地方實踐中總結(jié)出的成功管水治水經(jīng)驗，適時將當(dāng)?shù)匦兄行У恼咝晕募仙秊榈胤叫苑ㄒ?guī)。以地方性法規(guī)形式予以明確，并細(xì)化河湖長制涉及有關(guān)體制機制的規(guī)定。通過規(guī)范法治程序落實河湖長制，進(jìn)而避免政策的隨意性與結(jié)果的不確定性。通過不斷健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的相關(guān)制度，推動形成人與自然和諧發(fā)展的新格局。

2.優(yōu)化生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究機制

河湖長制作為一項河湖管理與保護(hù)的行政管理制度，法律責(zé)任的科學(xué)設(shè)定和依法追究不可或缺。針對現(xiàn)有問責(zé)考核機制缺乏針對性、黨內(nèi)政策屬性偏濃的特點，河湖長制中涉及黨政同責(zé)的制度設(shè)計，不宜在河湖長制立法中進(jìn)行規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。而對于河湖長制中涉及行政事務(wù)等國家事務(wù)的制度設(shè)計，應(yīng)當(dāng)通過河湖長制立法作出規(guī)定。對于兼具黨內(nèi)事務(wù)和國家事務(wù)特征的制度設(shè)計，比如黨政機關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長、黨政一體問責(zé)等，可以在河湖長制立法中作出概括性和原則性的指引式規(guī)定，更為具體的可由黨政機關(guān)以聯(lián)合發(fā)文的形式加以規(guī)定，實現(xiàn)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)，與《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國公務(wù)員法》等國家法律銜接。

3.流域管理與河湖長制深度融合

河湖長制對于整合地方政府各部門力量、強化區(qū)域管理，實現(xiàn)跨部門聯(lián)防聯(lián)控發(fā)揮重要作用。但由于河湖管理保護(hù)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域，河湖長制的長效生命力需要從流域全局審視，統(tǒng)籌決策、協(xié)調(diào)推進(jìn)。特別是在跨省河湖的河湖長制實施層面，存在較突出的跨區(qū)域協(xié)同推進(jìn)難題，需要站在流域全局高度，充分發(fā)揮流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制優(yōu)勢，避免不同省級行政區(qū)域各自為政、以鄰為壑。

《貫徹落實〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實施方案》中明確提出流域管理機構(gòu)要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測等作用，為流域機構(gòu)開展工作指明了方向、明確了職責(zé)。從強化流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加強業(yè)務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)、嚴(yán)格監(jiān)督管理、強化流域監(jiān)測監(jiān)控等4個方面，統(tǒng)籌研究和解決流域跨省河湖管理保護(hù)中的重大問題，是充分發(fā)揮好流域機構(gòu)職能的必然要求。

在現(xiàn)行五級河湖長制體系基礎(chǔ)上，實現(xiàn)區(qū)域管理與流域管理的深度融合，需要充分發(fā)揮流域管理機構(gòu)的職能。流域管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分利用流域統(tǒng)一管理優(yōu)勢，立足流域工作實際，協(xié)調(diào)各方，推動建立流域內(nèi)相關(guān)省際地方河長聯(lián)席會議制度。從強化流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加強業(yè)務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)、嚴(yán)格監(jiān)督管理、強化流域監(jiān)測監(jiān)控等4個方面，充分發(fā)揮好流域機構(gòu)的作用。從維護(hù)流域整體性和統(tǒng)一性角度出發(fā)，側(cè)重于河湖治理的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，統(tǒng)籌建立跨省河湖的跨行政區(qū)域協(xié)同保護(hù)機制。在法律法規(guī)體系和國務(wù)院授權(quán)范圍內(nèi)，重點彌補河湖長制在跨省流域治理中的空缺。形成以流域管理為主導(dǎo)、屬地管理為輔助的流域綜合管理體制，實現(xiàn)全流域綜合管理，在流域統(tǒng)一管理基礎(chǔ)上細(xì)化河湖長制的屬地管理責(zé)任。