靳曉莉，王君勤，歐承建

（1.四川省水利科學(xué)研究院，610072，成都；2.四川省水利廳，610017，成都）

四川省是我國(guó)水資源豐沛地區(qū)之一，同時(shí)也是用水大省。2018 年，四川省用水總量259.1 億m3， 占全國(guó)用水總量（6 015.5 億m3）的4.3%，居全國(guó)第9 位。 四川省社會(huì)經(jīng)濟(jì)供用水關(guān)系復(fù)雜，再加上計(jì)量設(shè)施不足，用水總量統(tǒng)計(jì)工作難度相對(duì)較大。 通過(guò)對(duì)四川省用水總量統(tǒng)計(jì)方法、組織管理模式以及工作現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析和探討，提出相關(guān)意見(jiàn)與建議，以期為其他省份及全國(guó)用水總量統(tǒng)計(jì)工作提供參考。

一、四川省用水總量統(tǒng)計(jì)工作現(xiàn)狀

1.工作進(jìn)展

自1997 年開始，《中國(guó)水資源公報(bào)》每年統(tǒng)計(jì)并發(fā)布全國(guó)、各流域和各區(qū)域水資源量、供用水量以及水資源質(zhì)量情況，各流域機(jī)構(gòu)和各省級(jí)行政區(qū)均同步開展了本流域和本區(qū)域年度用水量統(tǒng)計(jì)和水資源公報(bào)編制工作。 由于水資源公報(bào)主要采用典型調(diào)查獲取行業(yè)用水指標(biāo)定額測(cè)算用水總量的方法，大部分地區(qū)典型調(diào)查數(shù)量較少且代表性不強(qiáng)，因此統(tǒng)計(jì)結(jié)果難以復(fù)核，且統(tǒng)計(jì)精度亟待提高。

2011 年，我國(guó)開展了第一次全國(guó)水利普查，全面查清了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水大戶的數(shù)量、 分布及2011 年的取用水狀況， 得到了不同行政區(qū)域、不同行業(yè)準(zhǔn)確的全口徑經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水量。 水利普查設(shè)計(jì)合理、組織得當(dāng)、方法科學(xué)、結(jié)果可信，但耗費(fèi)的人力、物力和財(cái)力較大，不完全適用于逐年的用水統(tǒng)計(jì)工作。

2014 年3 月，水利部下發(fā)了《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)用水總量統(tǒng)計(jì)方案的通知》，在延續(xù)“重點(diǎn)取用水戶逐一調(diào)查、 非重點(diǎn)用水戶抽樣調(diào)查”統(tǒng)計(jì)方法的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)水利普查統(tǒng)計(jì)方法做出適當(dāng)簡(jiǎn)化，同時(shí)對(duì)各流域和省級(jí)行政區(qū)用水總量統(tǒng)計(jì)工作作進(jìn)一步規(guī)范，形成了現(xiàn)有的用于各省用水總量統(tǒng)計(jì)工作的指導(dǎo)方案，即《用水總量統(tǒng)計(jì)技術(shù)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。

2018 年，結(jié)合基層用水總量統(tǒng)計(jì)工作實(shí)踐、自然資源審計(jì)提出的問(wèn)題以及歷年最嚴(yán)格水資源管理制度考核情況，四川省制定并印發(fā)了《四川省縣級(jí)用水總量統(tǒng)計(jì)實(shí)施細(xì)則 （試行）》，對(duì)水利部《方案》做出進(jìn)一步明確和細(xì)化，并對(duì)部分統(tǒng)計(jì)方法進(jìn)行了微調(diào)。

2.統(tǒng)計(jì)方法的調(diào)整

統(tǒng)計(jì)方法的調(diào)整主要體現(xiàn)在工業(yè)用水量統(tǒng)計(jì)。 按照《方案》，工業(yè)用水量統(tǒng)計(jì)主要分以下四個(gè)步驟：①將所有公共供水戶作為一類特殊的重點(diǎn)用水戶，逐一調(diào)查取水量、分行業(yè)供水量、售水量及該供水戶供給所有工業(yè)對(duì)象的總產(chǎn)值； ②取自備水源且年取水量5 萬(wàn)t 及以上的工業(yè)企業(yè)作為重點(diǎn)用水戶， 逐一調(diào)查其取水量及工業(yè)總產(chǎn)值； ③取自備水源且年取水量5 萬(wàn)t 以下的工業(yè)企業(yè)作為非重點(diǎn)用水戶， 抽樣調(diào)查其取水量及工業(yè)總產(chǎn)值，得到樣本戶用水指標(biāo)；④將所有取自來(lái)水的工業(yè)對(duì)象視作一個(gè)整體，與自備水源重點(diǎn)用水戶一起， 取水量逐一相加，得到重點(diǎn)用水戶取用水量；樣本戶用水指標(biāo)與自備水源非重點(diǎn)用水戶總產(chǎn)值相乘， 得到自備水源非重點(diǎn)用水戶取用水量； 最后重點(diǎn)與非重點(diǎn)相加，得到區(qū)域總的工業(yè)用水量。

上述統(tǒng)計(jì)過(guò)程中，第①步需要先通過(guò)公共供水企業(yè)主管部門，篩選出公共供水戶供給的所有工業(yè)企業(yè)對(duì)象，然后再通過(guò)工業(yè)主管部門逐一獲取其工業(yè)總產(chǎn)值，實(shí)際操作中由水行政主管部門牽頭， 該項(xiàng)工作任務(wù)量大且協(xié)調(diào)難度極高。 因此，結(jié)合水利普查實(shí)施方案及水利部《方案》，四川省工業(yè)用水總量在方法上作了微調(diào)：①不論水源類型， 即不管是取自備水源還是取自來(lái)水的工業(yè)企業(yè)， 只要年取水量不低于5 萬(wàn)t，都作為重點(diǎn)用水戶，逐一統(tǒng)計(jì)其取水量和工業(yè)總產(chǎn)值；②其余工業(yè)企業(yè)為非重點(diǎn)用水戶，抽樣調(diào)查取水量及工業(yè)總產(chǎn)值， 得到樣本戶用水指標(biāo)； ③將公共供水戶耗損水量（取水量與售水量之差）按行業(yè)售水比例分?jǐn)偟礁餍袠I(yè)中； ④按照重點(diǎn)與非重點(diǎn)用水戶，分別計(jì)算取水量，兩者與公共供水戶供給工業(yè)的耗損水量相加，即得到區(qū)域工業(yè)用水總量。

通過(guò)上述調(diào)整， 一方面減少了調(diào)查工作量， 原來(lái)大量取自來(lái)水且取水規(guī)模較小的工業(yè)用水戶就不需要逐一調(diào)查；另一方面，部門協(xié)調(diào)相對(duì)簡(jiǎn)單，由原來(lái)的三個(gè)部門同時(shí)協(xié)調(diào)簡(jiǎn)化為水行政主管部門與工業(yè)主管部門兩個(gè)部門的協(xié)調(diào)。在2018 年四川省用水統(tǒng)計(jì)工作中，這一優(yōu)化得到了印證。

3.組織管理

《用水總量統(tǒng)計(jì)工作方案 （試行）》規(guī)定“各省級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的用水總量統(tǒng)計(jì)工作”，但未詳細(xì)說(shuō)明省級(jí)該如何組織管理。根據(jù)多年用水統(tǒng)計(jì)工作實(shí)踐，四川省提煉出“縣級(jí)統(tǒng)計(jì)、市級(jí)初審、省級(jí)校核與抽查”的組織管理模式，對(duì)各級(jí)工作內(nèi)容和責(zé)任進(jìn)行了明確。

①縣級(jí)統(tǒng)計(jì)：基礎(chǔ)資料收集；調(diào)查統(tǒng)計(jì)對(duì)象確定，建立調(diào)查對(duì)象名錄并裝訂成冊(cè)；組織開展調(diào)查對(duì)象用水?dāng)?shù)據(jù)觀測(cè)記錄，建立取用水臺(tái)賬并裝訂成冊(cè)；行業(yè)用水量推算；匯總形成縣級(jí)行政區(qū)用水統(tǒng)計(jì)成果。

②市級(jí)初審：用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象審核； 調(diào)查對(duì)象取用水臺(tái)賬審核；用水指標(biāo)合理性分析；行業(yè)用水量計(jì)算審核；歷史信息對(duì)比分析；縣級(jí)用水量合理性分析并匯總形成地市級(jí)用水總量成果。

③省級(jí)校核與抽查：全省調(diào)查對(duì)象校核；按季度組織力量對(duì)調(diào)查對(duì)象的季度取用水量校核；事中按比例對(duì)全省用水調(diào)查對(duì)象進(jìn)行抽查（抽查方案另行制訂）； 全省行業(yè)用水指標(biāo)合理性分析；全省行業(yè)取用水量計(jì)算校核；全省歷史信息對(duì)比分析；地市級(jí)用水量合理性分析并匯總形成全省用水總量成果。

為了嚴(yán)格把控用水總量統(tǒng)計(jì)質(zhì)量，省級(jí)年初審核上一年度區(qū)域用水總量及經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)合理性，每季度召開一次季度用水量復(fù)核會(huì)，同時(shí)不定期組織召開用水總量統(tǒng)計(jì)現(xiàn)場(chǎng)抽查，所有檢查結(jié)果作為省對(duì)市落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度考核和省級(jí)水利發(fā)展資金安排的重要依據(jù)。

4.主要做法及成效

①對(duì)區(qū)縣的要求簡(jiǎn)單明確。 如在指導(dǎo)區(qū)縣建立工業(yè)調(diào)查對(duì)象時(shí)，明確凡是納入水資源費(fèi)改稅名單中的工業(yè)企業(yè)都必須作為調(diào)查對(duì)象；對(duì)于服務(wù)業(yè)調(diào)查對(duì)象，則要求除費(fèi)改稅名單中的服務(wù)業(yè)企業(yè)， 另需選擇賓館、酒店、醫(yī)院與學(xué)校至少1 個(gè)，其他第三產(chǎn)業(yè)至少4 個(gè)。

②充分結(jié)合已有的水資源管理工作。 除已有的水利普查、取水許可登記、水資源監(jiān)控能力建設(shè)等相關(guān)工作， 四川省自2017 年12 月1 日起啟動(dòng)水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)， 全省2018 年用水總量統(tǒng)計(jì)立即將水資源費(fèi)改稅名單納入統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象建立的依據(jù)；2019 年起，四川省又開始了取水工程核查登記工作，下一階段，用水總量統(tǒng)計(jì)將進(jìn)一步融入該項(xiàng)工作成果。

③借助最嚴(yán)格水資源管理制度考核平臺(tái)，統(tǒng)籌推進(jìn)各部門的配合協(xié)調(diào)。 四川省多次以省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的名義，以文件形式下發(fā)對(duì)各市州用水總量統(tǒng)計(jì)的各項(xiàng)工作要求，并將用水總量統(tǒng)計(jì)工作納入省對(duì)市州最嚴(yán)格水資源管理制度考核體系中。

下一步，四川省還打算將用水總量統(tǒng)計(jì)納入河長(zhǎng)制考核工作中，以加大用水總量統(tǒng)計(jì)推進(jìn)力度。 目前，四川省的部分做法已被國(guó)家即將出臺(tái)的用水總量統(tǒng)計(jì)頂層設(shè)計(jì)所采納，如將水資源改稅用水戶納入統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象中、對(duì)公共供水戶的售水量而不是供水量進(jìn)行分行業(yè)統(tǒng)計(jì)等。

2018 年，四川省共建立用水總量統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象9 211 個(gè)，與2017 年相比增加了8 倍， 不僅數(shù)量居全國(guó)第一， 而且提前超額完成國(guó)家2020 年要求的調(diào)查對(duì)象數(shù)量。

二、 用水總量統(tǒng)計(jì)工作存在的主要問(wèn)題

1.不同部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)差異較大

近幾年，從四川省水利部門公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，水利綜合年報(bào)、灌溉水利用系數(shù)測(cè)算及用水總量（即水資源公報(bào)中用水量數(shù)據(jù)）統(tǒng)計(jì)結(jié)果存在較為明顯的差異，尤其是農(nóng)業(yè)灌溉用水量部分。 究其原因，主要有以下三個(gè)方面：①計(jì)算方法不同。 用水總量統(tǒng)計(jì)以縣級(jí)行政區(qū)為單元，采取自下而上的方法，而灌溉水利用系數(shù)測(cè)算采用首尾法，都江堰跨7 市（州）37 縣（市、區(qū)），方法的不同使得從渠首至區(qū)縣水量交接斷面之間的輸水損失未找到合理方法進(jìn)行分?jǐn)?；②?jì)量不足。 灌區(qū)內(nèi)大部分渠道灌排兼用，有的還兼顧生態(tài)用水，只計(jì)量渠首取水難以界定實(shí)際用于農(nóng)業(yè)灌溉的水量，此外渠系沿程納蓄的雨水一般難以計(jì)量，因此實(shí)際灌溉用水量無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；③前期部分區(qū)縣用水總量紅線確定不夠合理。 造成統(tǒng)計(jì)推算得到的區(qū)域用水量會(huì)超過(guò)總量紅線。

2.基層技術(shù)力量、人員隊(duì)伍薄弱，經(jīng)費(fèi)缺乏

目前，基層從事用水總量統(tǒng)計(jì)工作的技術(shù)力量薄弱， 人員流動(dòng)性較大，隨著政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，問(wèn)題更為突出。 基層工作人員一人身兼數(shù)職現(xiàn)象普遍存在，加上部分領(lǐng)導(dǎo)重視不夠， 使得用水總量統(tǒng)計(jì)工作不能落實(shí)專人負(fù)責(zé)。 另外用水總量統(tǒng)計(jì)工作經(jīng)費(fèi)普遍無(wú)法有效保障，2018 年全省21 個(gè)市（州）中僅有2 個(gè)落實(shí)了工作經(jīng)費(fèi)。 經(jīng)費(fèi)缺乏進(jìn)一步制約了全省用水總量統(tǒng)計(jì)工作的推進(jìn)。

3.用水總量統(tǒng)計(jì)工作缺乏強(qiáng)有力的抓手

當(dāng)前，我國(guó)用水總量統(tǒng)計(jì)工作是由水行政主管部門的水資源公報(bào)編制系統(tǒng)進(jìn)行的，未納入國(guó)家統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目或部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目范疇，按照統(tǒng)計(jì)法相關(guān)規(guī)定，用水總量統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象有權(quán)拒絕填報(bào)取用水量。 現(xiàn)實(shí)操作過(guò)程中， 調(diào)查對(duì)象的工業(yè)總產(chǎn)值、從業(yè)人員數(shù)等填報(bào)都不如人意，尤其是工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值，導(dǎo)致部分調(diào)查數(shù)據(jù)無(wú)法使用、無(wú)法審核，不能保證用水總量統(tǒng)計(jì)成果質(zhì)量。 此外，雖然四川省將用水總量統(tǒng)計(jì)工作納入對(duì)市（州） 實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作中，但由于市（州）、區(qū)（縣）最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一般設(shè)置在水務(wù)（利）局，對(duì)統(tǒng)計(jì)、經(jīng)信、住建等其他部門考核力度不夠。

三、意見(jiàn)與建議

1.盡快建立用水總量統(tǒng)計(jì)制度

盡快建立用水總量統(tǒng)計(jì)制度，把用水總量統(tǒng)計(jì)工作納入統(tǒng)計(jì)法范疇， 以規(guī)章制度來(lái)規(guī)范基礎(chǔ)信息獲取、統(tǒng)計(jì)分析、質(zhì)量控制、上報(bào)與復(fù)核、責(zé)任制度等方面，確保區(qū)域用水總量統(tǒng)計(jì)工作的合法、科學(xué)、有效和及時(shí)。

2.完善用水總量統(tǒng)計(jì)方法

目前，雖然有水利部《方案》作指導(dǎo)，但實(shí)踐中還存在企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值難獲取、區(qū)域工業(yè)總產(chǎn)值統(tǒng)計(jì)局未發(fā)布、公共供水企業(yè)供（售）水分類要求與實(shí)際不符等問(wèn)題，因此《方案》中的統(tǒng)計(jì)方法還需進(jìn)一步細(xì)化與完善。

3.加強(qiáng)用水計(jì)量及監(jiān)控基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

各級(jí)水行政主管部門應(yīng)結(jié)合國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)、灌區(qū)信息化建設(shè)等工作， 依據(jù)用水計(jì)量要求，科學(xué)籌劃用水計(jì)量設(shè)施的布置，加強(qiáng)對(duì)已安裝計(jì)量設(shè)施的監(jiān)管和維修養(yǎng)護(hù)，加強(qiáng)對(duì)用水監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的校核。

4.強(qiáng)化用水總量統(tǒng)計(jì)工作的監(jiān)督與考核

應(yīng)加強(qiáng)對(duì)用水總量統(tǒng)計(jì)工作過(guò)程的監(jiān)督管理，將監(jiān)督結(jié)果納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核、河長(zhǎng)制考核或者政府績(jī)效考核等體系中，提高政府乃至全社會(huì)對(duì)用水總量統(tǒng)計(jì)的重視程度，確保用水總量統(tǒng)計(jì)工作的嚴(yán)肅性與客觀性。