陳雪玉

在市和區(qū)兩級(jí)財(cái)政事權(quán)劃分明確、流動(dòng)人口實(shí)行屬地管轄的行政體制下，開展城市流動(dòng)人口治理是城市基層政府（市轄區(qū)政府和不設(shè)區(qū)的市政府）的一項(xiàng)重要職責(zé)。改革開放以來，隨著城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)力的需求不斷增大，大量農(nóng)村人口紛紛涌入城市就業(yè)，城市基層政府承受著巨大的治理壓力。在此過程中，城市基層政府開展流動(dòng)人口治理經(jīng)歷了從秩序本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)向，并以權(quán)利邏輯為主線形成了一套話語(yǔ)和實(shí)踐系統(tǒng)。邁入新時(shí)代，特大城市面臨保障流動(dòng)人口權(quán)益與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的雙重壓力，亟需發(fā)揮基層政府的主體性和積極性，將效益標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)利邏輯融合起來，擴(kuò)大和善用高素質(zhì)流動(dòng)人口紅利，構(gòu)建可持續(xù)、良性循環(huán)的流動(dòng)人口治理體系。

一、城市流動(dòng)人口治理：從秩序本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位

總體上看，改革開放前期，在學(xué)術(shù)研究和輿論傳媒的共同影響下，國(guó)家實(shí)行以秩序?yàn)楸疚坏牧鲃?dòng)人口治理政策；新世紀(jì)以來，相關(guān)話語(yǔ)和實(shí)踐漸次轉(zhuǎn)向權(quán)利本位。與此同時(shí)，城市基層政府相應(yīng)推動(dòng)了流動(dòng)人口治理體系的時(shí)代變遷。

（一）話語(yǔ)建構(gòu)更加注重流動(dòng)人口權(quán)益保障

按照社會(huì)建構(gòu)論的觀點(diǎn)，問題客觀狀況與該狀況的（Claim-Making）并不是一種決定與被決定關(guān)系，二者之間也往往并不存在一致性關(guān)系。［1］3-26城市流動(dòng)人口權(quán)益保障問題自改革開放肇始就存在，但是最初沒有被當(dāng)作一個(gè)主要問題為學(xué)界所研究、為輿論所報(bào)道，反倒是對(duì)流動(dòng)人口的規(guī)范管理成為改革開放前期社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。從中國(guó)知網(wǎng)收錄的相關(guān)文獻(xiàn)來看，早期研究往往把城市流動(dòng)人口視為體制外群體、邊緣群體，主張采取清退、清理、限制、管制、有限接納等方式，傾向于應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口違法犯罪，以維護(hù)國(guó)家勞動(dòng)計(jì)劃、保障城市社會(huì)有序穩(wěn)定尤其是城市下崗再就業(yè)穩(wěn)定。同期的權(quán)威媒體也持這一姿態(tài)?！度嗣袢?qǐng)?bào)》最早于1988年刊文，就沈陽(yáng)市各區(qū)發(fā)動(dòng)公安、工商、房產(chǎn)、服務(wù)、個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)、街道和企事業(yè)單位，共同做好流動(dòng)人口的計(jì)劃外生育工作情況作了專題報(bào)道。［2］此后系列相關(guān)報(bào)道或者著眼應(yīng)對(duì)流竄作案問題［3］，或者主張加強(qiáng)出租屋和臨時(shí)棚戶管理［4］，等等，目的是千方百計(jì)堵住管理漏洞，構(gòu)建城市社會(huì)穩(wěn)定秩序。

進(jìn)入新世紀(jì)，隨著2002年農(nóng)民工苯中毒事件和農(nóng)民工跳樓討薪事件、2003年“孫志剛事件”“熊德明事件”相繼發(fā)生，打開了以往被忽視的城市流動(dòng)人口權(quán)益保障問題的“窗口”，社會(huì)關(guān)注度驟然上升，話語(yǔ)修辭開始轉(zhuǎn)向。從此，學(xué)術(shù)界開始將流動(dòng)人口視為弱勢(shì)群體、城市建設(shè)者、社會(huì)治理參與者，提倡尊重、理解、關(guān)心、保護(hù)流動(dòng)人口，關(guān)注城市流動(dòng)人口工資、子女入學(xué)、土地權(quán)益等保障問題，推動(dòng)流動(dòng)人口融入城市發(fā)展進(jìn)程，更好體現(xiàn)執(zhí)政為民、以人為本，營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局。與此相呼應(yīng)的是，2007年《人民日?qǐng)?bào)》推出《流動(dòng)人口政策：“重管理”轉(zhuǎn)向“重服務(wù)”》一文［5］，既肯定了前幾年理論研究轉(zhuǎn)向權(quán)利本位的努力，又為城市基層政府完善流動(dòng)人口服務(wù)體系提供話語(yǔ)支持。隨后，《人民日?qǐng)?bào)》持續(xù)發(fā)力，對(duì)東莞市、長(zhǎng)沙市基層政府創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)作了總結(jié)推廣［6］，就廣州、深圳等城市完善流動(dòng)人口服務(wù)體系的改革模式也進(jìn)行推介［7］，強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人口服務(wù)管理首先是保障流動(dòng)人口合法權(quán)益，為流動(dòng)人口政策回歸服務(wù)本質(zhì)提供精準(zhǔn)詮釋。

（二）城市基層政府力推公共服務(wù)向流動(dòng)人口覆蓋

改革開放早期，在國(guó)家、省市系列政策的指引下，①有代表性的政策文件包括：《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》（國(guó)發(fā)〔1981〕181號(hào)）《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（國(guó)務(wù)院1982年）《國(guó)家勞動(dòng)總局請(qǐng)送一九八二年清退計(jì)劃外用工計(jì)劃的通知》（〔82〕勞總計(jì)字4號(hào)）《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》（勞部發(fā)〔1994〕458號(hào)）《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見》（中央綜治委1995年），等等。城市基層政府將流動(dòng)人口納入社會(huì)綜合治理體系，采取措施嚴(yán)格控制人口流動(dòng)，應(yīng)對(duì)和消除流動(dòng)人口越軌現(xiàn)象，減少城市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。2007年，黨的十七大報(bào)告提出“加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理”，首次將“服務(wù)”置于“管理”之前，標(biāo)志著流動(dòng)人口治理政策發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。②這段時(shí)間比較有代表性的政策文件包括：《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（國(guó)務(wù)院第381號(hào)令，2003年）《關(guān)于進(jìn)一步做好改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2004〕92號(hào)）《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕25號(hào)）《關(guān)于印發(fā)推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕72號(hào)），等等。立足新的政策導(dǎo)向，城市基層政府在工作機(jī)制、服務(wù)供給兩個(gè)方面開展改革創(chuàng)新，切實(shí)推動(dòng)流動(dòng)人口治理轉(zhuǎn)向權(quán)利本位。

一方面，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作責(zé)任。例如，廣東省廣州市全部11個(gè)區(qū)均建立來穗人員服務(wù)管理局并作為政府組成部門，各個(gè)街道也設(shè)立單獨(dú)的來穗人員服務(wù)管理辦公室，各個(gè)社區(qū)居委會(huì)都有專職或兼職出租屋管理員同時(shí)負(fù)責(zé)流動(dòng)人口日常服務(wù)工作。③廣州市來穗人員服務(wù)管理局官方網(wǎng)站。相對(duì)于以往在各區(qū)政法委或公安局內(nèi)設(shè)置流動(dòng)人口和出租屋管理辦公室，由其統(tǒng)籌發(fā)改、人社、公安、政法、衛(wèi)生等部門，出臺(tái)實(shí)施流動(dòng)人口治理政策的機(jī)制，當(dāng)前城市流動(dòng)人口治理實(shí)體化運(yùn)作的特征更加顯著，流動(dòng)人口服務(wù)質(zhì)量更加有保障。廣東省東莞市政府（該市未設(shè)區(qū)，屬于基層政府）也建立了類似的政府組成部門新莞人服務(wù)管理局，④東莞市新莞人服務(wù)管理局官方網(wǎng)站。全國(guó)其他城市也紛紛建立相應(yīng)的專責(zé)機(jī)構(gòu)并配備專責(zé)人員，流動(dòng)人口治理機(jī)制更加堅(jiān)實(shí)。

另一方面，創(chuàng)新服務(wù)形式，豐富服務(wù)內(nèi)涵。以珠三角地區(qū)特大城市為例，近年來，基層政府著力推動(dòng)公共服務(wù)向流動(dòng)人口覆蓋，促進(jìn)流動(dòng)人口共享改革發(fā)展成果，服務(wù)供給延伸至戶籍、教育、社保、醫(yī)療、住房等民生領(lǐng)域。廣州市推行積分申請(qǐng)入戶制度，每年實(shí)行本地區(qū)流動(dòng)人口定額指標(biāo)入戶辦法，根據(jù)流動(dòng)人口學(xué)歷層次、技能水平、繳納社保等方面情況計(jì)算積分，按照積分高低排列順序，決定準(zhǔn)予入戶的流動(dòng)人口名單。深圳市、東莞市安排更多隨遷子女入學(xué)，在本地區(qū)義務(wù)教育階段公辦學(xué)位和政府補(bǔ)貼民辦學(xué)位的總盤子內(nèi)，將戶籍適齡少年兒童安排入讀之后，按照流動(dòng)人口需要政策性照顧情形的優(yōu)先次序，統(tǒng)籌分配其隨遷子女就近上學(xué)。廣州市、東莞市實(shí)施醫(yī)保異地即時(shí)結(jié)算，醫(yī)保部門之間簽訂醫(yī)保合作協(xié)議，落實(shí)轄內(nèi)醫(yī)院建立健康醫(yī)療信息共享機(jī)制，在流入地就醫(yī)治療的流動(dòng)人口可享受流出地醫(yī)保待遇，保障其生命安全和健康權(quán)益。廣州市推動(dòng)非戶籍婦女兒童平等享有健康管理福利，非戶籍常住女性可免費(fèi)接受生育檢查、胎兒重大出生缺陷篩查，兒童可免費(fèi)接受免疫接種，進(jìn)一步提高基本公共衛(wèi)生服務(wù)的公平性和可達(dá)性。廣州市、深圳市、東莞市探索住房公積金繳存互認(rèn)機(jī)制，將流動(dòng)人口納入公租房申請(qǐng)分配對(duì)象，允許社保繳存一定年數(shù)的流動(dòng)人口購(gòu)買商品房，出臺(tái)租購(gòu)并舉實(shí)施細(xì)則，支持流動(dòng)人口在流入地家庭化發(fā)展。

總之，在學(xué)術(shù)研究和輿論傳媒的合力推動(dòng)下，在國(guó)家政策話語(yǔ)的指引下，城市基層政府履行屬地管轄職責(zé)，普遍建立起以服務(wù)為中心的流動(dòng)人口治理體系，從多個(gè)方面加強(qiáng)流動(dòng)人口合法權(quán)益保障，推動(dòng)流動(dòng)人口享有更多改革發(fā)展成果。

二、城市流動(dòng)人口治理：亟需引入效益標(biāo)準(zhǔn)

邁入新時(shí)代，立足權(quán)利本位使城市流動(dòng)人口治理獲得更多合法性，也引發(fā)了關(guān)于這種治理模式是否可持續(xù)、能否實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的討論。從改革開放以來的經(jīng)驗(yàn)來看，城市流動(dòng)人口為保持經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)作出了巨大貢獻(xiàn)，未來也將是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿ι踔陵P(guān)鍵因素。當(dāng)前，作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要推動(dòng)者和實(shí)踐者，［8］城市基層政府面臨加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、GDP和財(cái)政增速明顯放緩的發(fā)展挑戰(zhàn)，以及民生財(cái)政支出水平居高不下、人民群眾對(duì)美好生活的向往仍需不斷滿足的服務(wù)壓力，迫切需要解決效益標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)利邏輯之間張力問題，更好發(fā)揮流動(dòng)人口的創(chuàng)造性和積極性，確保更多流動(dòng)人口平等享受基本公共服務(wù)。

（一）經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必須發(fā)揮城市高素質(zhì)流動(dòng)人口的人才效益

改革開放40年來，全國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市流動(dòng)人口特別是高素質(zhì)流動(dòng)人口居功至偉。［9］當(dāng)前，城市高素質(zhì)流動(dòng)人口不僅規(guī)模依然可觀，而且年齡和學(xué)歷優(yōu)勢(shì)突出，是經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎和動(dòng)力源。據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年底，全國(guó)流動(dòng)人口2.44億人，主要聚集在京津冀、珠三角、長(zhǎng)三角、成渝、長(zhǎng)江中游五大城市群，特別是作為城市群核心樞紐的北上廣深等12個(gè)特大城市。①《2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。其中，具有大專及以上學(xué)歷的高素質(zhì)流動(dòng)人口超過5000萬(wàn)人，占比16.4%～24.5%，明顯高于全國(guó)水平12.9%②《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2018》。，并且80%以上屬于青壯年，遠(yuǎn)高于全國(guó)青壯年占比64.3%?？梢姡l(fā)揮好城市高素質(zhì)流動(dòng)人口的人才效益，是經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求和必要支撐。

當(dāng)前，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展面臨三個(gè)突出的結(jié)構(gòu)性問題，這在全國(guó)范圍尤其是大城市尤為突出。一是產(chǎn)業(yè)人才結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重偏離。產(chǎn)業(yè)人才結(jié)構(gòu)偏離度描述人才在三次產(chǎn)業(yè)的集聚程度，偏離度大于0的產(chǎn)業(yè)人才相對(duì)不足，小于0則相對(duì)過剩。2018年，全國(guó)三次產(chǎn)業(yè)人才占比分別為2.9%，23.5%，73.6%，偏離度分別為1.6，0.7，-0.3，總偏離度為2.6。從業(yè)人員的偏離度則分別為 -0.7 ，0.5，0.2，總偏離度為1.4。③根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)年度數(shù)據(jù)計(jì)算?？梢姡瞬排渲貌唤?jīng)濟(jì)現(xiàn)象比普通從業(yè)人員還要突出，并且農(nóng)業(yè)、工業(yè)人才嚴(yán)重不足而服務(wù)業(yè)人才相對(duì)過剩。例如，上海市產(chǎn)業(yè)人才結(jié)構(gòu)的總偏離度一直處于2.4～3.4的區(qū)間，其中第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)的偏離度分別處于1.5～2以及0.46～0.8的區(qū)間，而第三產(chǎn)業(yè)則處于0.24～0.3的區(qū)間。二是技術(shù)研發(fā)水平與高質(zhì)量發(fā)展要求極不匹配。2018年，全國(guó)人才總量達(dá)到1.8億人，但是研發(fā)人才占比不到1%，每百萬(wàn)人中研發(fā)人員只有1 177人，不及高收入國(guó)家平均水平4014人的30%。以廣州市為例，近年來大力發(fā)展新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、人工智能、新材料、新能源等產(chǎn)業(yè)，但是2018年引進(jìn)的人才中只有5.35%進(jìn)入制藥、醫(yī)療行業(yè)，3.08%進(jìn)入電子、通信、硬件行業(yè)，1.97%進(jìn)入能源、化工、環(huán)保行業(yè)，明顯不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，導(dǎo)致創(chuàng)新效應(yīng)仍未充分顯現(xiàn)。近5年來，研發(fā)效益不升反降，技術(shù)合同成交額與專利授權(quán)量之比從57.3萬(wàn)元/項(xiàng)降低到54.9萬(wàn)元/項(xiàng)，專利平均可預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益下降約1/20。三是人才貢獻(xiàn)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于全球人才競(jìng)爭(zhēng)格局。2017年，中央出臺(tái)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》，提出堅(jiān)持聚天下英才而用之，形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的人才制度優(yōu)勢(shì)。但是，我國(guó)當(dāng)前科研成果轉(zhuǎn)化率只有10%，［10］而即便到2020年，人才貢獻(xiàn)率也只達(dá)到35%。①《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》。與美、法、德、英等國(guó)科研成果轉(zhuǎn)化率40%、人才貢獻(xiàn)率50%～60%［11］相比，人才環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力還有很大提升空間。2018年，國(guó)家人才競(jìng)爭(zhēng)力僅排全球第45位，北京、上海、廣州和深圳在全球城市中僅排第58，72，87和94位，也再次反映出這一差距。

解決上述問題，與發(fā)揮城市高素質(zhì)流動(dòng)人口的人才效益是密不可分的。客觀上，正是城市高素質(zhì)流動(dòng)人口在不同產(chǎn)業(yè)部門之間的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)人才的分布集聚發(fā)生劇烈變動(dòng)。基于此，產(chǎn)業(yè)人才配置不經(jīng)濟(jì)，特別是都市農(nóng)業(yè)和制造業(yè)部門人才不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，進(jìn)而影響全社會(huì)人才總體效益，歸根結(jié)底還是城市高素質(zhì)流動(dòng)人口未實(shí)現(xiàn)高效流動(dòng)。同時(shí)，由于城市高素質(zhì)流動(dòng)人口占比相對(duì)較高，并且這批人才每年都有很大數(shù)量充實(shí)到城市的工作崗位上，因而挖掘他們的創(chuàng)新創(chuàng)造潛力，提高人才對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)能力，必然是提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益的一個(gè)關(guān)鍵突破口。這一規(guī)范性判斷已有經(jīng)驗(yàn)性數(shù)據(jù)的佐證。2000—2011年，北京市戶籍人口對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率從27%上升到29%，流動(dòng)人口的貢獻(xiàn)率則從20%提高到24%。近年來，該市發(fā)揮高素質(zhì)流動(dòng)人口的年齡和學(xué)歷優(yōu)勢(shì)，加大勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移力度，大力發(fā)展高技術(shù)型經(jīng)濟(jì)，發(fā)展質(zhì)量不斷提高。與此同時(shí)，該市僅僅常住流動(dòng)人口對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)作用，就提升到36.2%［12］，遠(yuǎn)高于本世紀(jì)初流動(dòng)人口的貢獻(xiàn)率。綜上，流動(dòng)人口治理政策應(yīng)當(dāng)將效益標(biāo)準(zhǔn)納入決策考量，著眼解決上述三個(gè)問題而作出政策調(diào)整，著力發(fā)揮人才效益，切實(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）基層政府巨大的服務(wù)壓力對(duì)提升城市高素質(zhì)流動(dòng)人口的人才效益形成倒逼

當(dāng)前，城市流動(dòng)人口治理面臨服務(wù)需求日益增長(zhǎng)與民生支出上行乏力的雙重挑戰(zhàn)，在服務(wù)供給上既要盡力而為，又要量力而行，特別是有的放矢、聚焦發(fā)力的政策考慮被擺上議事日程。

一方面，城市更多流動(dòng)人口迫切希望提供覆蓋更廣、質(zhì)量更高的公共服務(wù)。首先，新生代流動(dòng)人口（1980年以后出生）在城市生活的意愿非常強(qiáng)烈。2018年，新生代流動(dòng)人口占流動(dòng)人口總數(shù)的3/5左右，規(guī)模接近1.5億人，其中93.3%即1.4億人表示愿意融入本地人之中。②《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2018》。其次，老年流動(dòng)人口帶來的健康養(yǎng)老服務(wù)壓力急劇增大。進(jìn)入21世紀(jì)以來，老年流動(dòng)人口從503萬(wàn)人增加到1304萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)6.6%。再次，流動(dòng)人口在特大城市長(zhǎng)期居留漸成趨勢(shì)。成渝、長(zhǎng)江中游、珠三角、長(zhǎng)三角城市群特大城市流動(dòng)人口居留超過10年的分別占15.45%，18.48%，19.39%，24.31%，京津冀城市群北京市、天津市這一比例最高，甚至達(dá)到28.09%，居留5年以上的超過50%。最后，流動(dòng)人口家庭化遷移步伐加大。流動(dòng)人口在流入地平均居住規(guī)模是2.61人，50%以上的流動(dòng)人口家庭規(guī)模至少3人，并且居留越久家庭規(guī)模就越大，居留5年以上的家庭規(guī)模為2.95人。其中，珠三角城市群特大城市80%以上的流動(dòng)人口與家人同步遷移，其他4個(gè)城市群特大城市這一比例甚至超過90%。可見，城市流動(dòng)人口服務(wù)缺口將持續(xù)擴(kuò)大，基層政府的服務(wù)壓力將更加凸顯。

另一方面，城市民生財(cái)政支出在持續(xù)高位運(yùn)行的基礎(chǔ)上難以大幅上調(diào)?！笆濉币詠?，中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出“L”型增長(zhǎng)趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)增速?gòu)?010年1季度的12.2%持續(xù)下滑至2018年4季度的6.4%，財(cái)政收入增速?gòu)?010年的21.3%降低到2018年的6.2%，但是財(cái)政支出增速?gòu)?7.8%緩慢下降到8.8%，降幅少了6.1個(gè)百分點(diǎn)。城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)稅收入的下行趨勢(shì)甚至更為突出。2018年，深圳、北京、上海、廣州、重慶、天津的經(jīng)濟(jì)增速分別為7.6%，6.6%，6.6%，6.2%，6%，3.6%，有的甚至低于2018年全國(guó)增速6.6%，未能發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用；一般公共預(yù)算收入則分別增長(zhǎng)6.2%，6.5%，7%，6.5%，0.6%，-8.8%，有的也同樣低于2018年全國(guó)財(cái)政增速6.2%，而財(cái)政支出增速仍然明顯高于財(cái)政收入增速。這說明，在GDP和財(cái)政收入增速雙降的同時(shí)，財(cái)政支出需求仍然很大，財(cái)政收入存量也正在快速消耗。同期，全國(guó)民生財(cái)政支出平均占比74%，而特大城市民生支出占比更高。近5年來，北京、上海、廣州、深圳、杭州等特大城市這一比重均在75%以上，廣州甚至達(dá)到78.8%，①根據(jù)各大主要城市2015-2019年政府工作報(bào)告和統(tǒng)計(jì)公報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。而各區(qū)政府作為民生支出主要負(fù)擔(dān)者更是承受著巨大壓力?？梢灶A(yù)見，在今后一段時(shí)間內(nèi)，城市基層政府隨著財(cái)力增幅繼續(xù)明顯落后于財(cái)政支出增幅，財(cái)政存量資金清理完畢，并且民生支出占比已經(jīng)處在較高位置，其民生支出繼續(xù)增長(zhǎng)空間必定有限。

在這種情況下，城市基層政府應(yīng)當(dāng)引入成本/效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)流動(dòng)人口治理特別是服務(wù)供給產(chǎn)生的人才效益重新予以審視和提升。一方面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持適度普惠原則，將服務(wù)供給與服務(wù)對(duì)象的實(shí)際貢獻(xiàn)相掛鉤，讓有限的民生支出產(chǎn)生最多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)出，而不是一味提高流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)的期望值，不切實(shí)際地彌補(bǔ)服務(wù)缺口。另一方面，應(yīng)當(dāng)看到，解決城市流動(dòng)人口服務(wù)缺口、擴(kuò)大與民生支出可回旋空間縮小的雙重壓力，歸根結(jié)底要依靠經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，特別是高素質(zhì)流動(dòng)人口發(fā)揮人才效益。因此，基于效益導(dǎo)向的城市流動(dòng)人口治理，最終將對(duì)這項(xiàng)治理本身產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。

三、城市流動(dòng)人口治理：在效益視角下呈現(xiàn)權(quán)利邏輯

城市基層政府在開展流動(dòng)人口治理的過程中，應(yīng)當(dāng)以有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，不僅將效益標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)利邏輯結(jié)合起來，把激發(fā)流動(dòng)人口的創(chuàng)新創(chuàng)造活力與改善流動(dòng)人口公共服務(wù)統(tǒng)籌考慮，而且讓服務(wù)供給有針對(duì)性地向高素質(zhì)流動(dòng)人口傾斜，努力提高高素質(zhì)流動(dòng)人口的人才效益。

（一）提高流動(dòng)人口服務(wù)與城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的契合度

近年來，全國(guó)各個(gè)城市發(fā)起“人才搶奪戰(zhàn)”，武漢等地更是出現(xiàn)“大學(xué)生購(gòu)房一律打八折”②《武漢大學(xué)生可8折在武漢購(gòu)房網(wǎng)友：出門像出差》，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》，2018年5月22日。等舉措，掀起城市引進(jìn)高素質(zhì)流動(dòng)人口競(jìng)爭(zhēng)新一輪熱潮。但是，上述政策存在引才目的不清晰、人才定位不明確的問題：人才引進(jìn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新的匹配程度如何？大學(xué)生買房入住之后，城市是否提供了相應(yīng)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)與發(fā)展機(jī)會(huì)？從政策本身來看，這些城市對(duì)人才與產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度缺乏成熟考慮和必要分析，重點(diǎn)在于“搶人”，帶有一定的主觀性和盲目性。城市基層政府應(yīng)當(dāng)立足提高人才效益、轉(zhuǎn)變?nèi)瞬乓M(jìn)理念，緊密結(jié)合本地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方向，及時(shí)反饋產(chǎn)業(yè)人才政策的實(shí)施效果，有的放矢地加強(qiáng)對(duì)高素質(zhì)流動(dòng)人口的吸引和扶持；應(yīng)當(dāng)定量分析區(qū)域內(nèi)人才存量的分布特點(diǎn)和具體產(chǎn)業(yè)人才結(jié)構(gòu)，比較產(chǎn)業(yè)效益和人才資源匹配度，查找人才緊缺或過剩的行業(yè)領(lǐng)域，引導(dǎo)高素質(zhì)流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)高效流動(dòng)；應(yīng)當(dāng)動(dòng)態(tài)調(diào)整人才引進(jìn)方向，制定具有服務(wù)高區(qū)分度、效益高關(guān)聯(lián)度的人才政策，將人才服務(wù)配套與產(chǎn)業(yè)需求程度掛鉤，促進(jìn)高素質(zhì)流動(dòng)人口最大限度地發(fā)揮人才效益。

（二）健全貢獻(xiàn)導(dǎo)向的積分服務(wù)體系

當(dāng)前，許多城市基層政府紛紛開展積分制服務(wù)，流動(dòng)人口享受與其積分情況相對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)。積分評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)，包括個(gè)人文化程度、專業(yè)技術(shù)能力、獲得榮譽(yù)稱號(hào)、繳納社保情況、參與社會(huì)服務(wù)表現(xiàn)、是否辦理居住證、是否守紀(jì)守法等等，整體上偏重于個(gè)人資質(zhì)條件。應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前積分服務(wù)政策設(shè)計(jì)不盡科學(xué)、合理，指標(biāo)選取范圍偏窄、數(shù)據(jù)采集面偏小，過多強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人口自身素質(zhì)，特別是對(duì)高素質(zhì)流動(dòng)人口的實(shí)際貢獻(xiàn)的評(píng)價(jià)權(quán)重不高，不利于改善城市服務(wù)業(yè)從業(yè)人員過度集聚、研發(fā)人員和高技能人才偏少的局面。城市基層政府應(yīng)當(dāng)著眼加強(qiáng)人才激勵(lì)、提升產(chǎn)業(yè)效益，將流動(dòng)人口的實(shí)際貢獻(xiàn)納入積分指標(biāo)體系，降低個(gè)人資質(zhì)條件的評(píng)價(jià)權(quán)重，進(jìn)一步提高積分服務(wù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益；應(yīng)當(dāng)充分參考各行業(yè)相對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率、行業(yè)平均工資水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次和國(guó)民經(jīng)濟(jì)地位等因素，綜合考慮從業(yè)人員的個(gè)人資質(zhì)條件，提高其創(chuàng)新水平、創(chuàng)業(yè)效應(yīng)、創(chuàng)造能力的評(píng)價(jià)權(quán)重；應(yīng)當(dāng)及時(shí)開展高素質(zhì)流動(dòng)人口公共服務(wù)差異化需求調(diào)查，針對(duì)不同行業(yè)高素質(zhì)流動(dòng)人口發(fā)揮效益所面臨的瓶頸性問題，相應(yīng)拓展和優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、子女入學(xué)等方面積分服務(wù)內(nèi)容。

（三）完善面向服務(wù)管理人口的公共服務(wù)布局

當(dāng)前，城市基層政府在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)未來五年公共資源配置和服務(wù)水平提升提出要求的過程中，往往以戶籍人口或者常住人口為規(guī)劃基數(shù)，據(jù)此對(duì)城市公共服務(wù)容量、投入和配套措施作出安排。這種做法，固然能夠起到鼓勵(lì)流動(dòng)人口主動(dòng)辦理居住證、積極投身流入地經(jīng)濟(jì)建設(shè)的作用，但是沒有充分考慮到越來越多高素質(zhì)流動(dòng)人口從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)、業(yè)務(wù)與地域的聯(lián)系更加松散，以及產(chǎn)業(yè)組織形式和生產(chǎn)生活方式更加多元靈活等新趨勢(shì)新變化，不利于持久有力地吸引高素質(zhì)流動(dòng)人口。城市基層政府應(yīng)當(dāng)改變發(fā)展規(guī)劃理念，轉(zhuǎn)而堅(jiān)持以實(shí)際服務(wù)管理人口為主要基數(shù)，以常住人口為補(bǔ)充基數(shù)，對(duì)本地區(qū)中長(zhǎng)期公共服務(wù)能力建設(shè)進(jìn)行科學(xué)謀劃；應(yīng)當(dāng)注重分析本地區(qū)高素質(zhì)流動(dòng)人口集聚規(guī)律，結(jié)合不同區(qū)域、不同行業(yè)高素質(zhì)流動(dòng)人口分布特點(diǎn)，優(yōu)化公共資源規(guī)劃建設(shè)，確保高素質(zhì)流動(dòng)人口盡量就近享受服務(wù)；應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期跟蹤高素質(zhì)流動(dòng)人口服務(wù)供需狀況，研判生育、入學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通、住房保障等方面需求變化趨勢(shì)，完善公共服務(wù)供給體系，努力縮小高素質(zhì)流動(dòng)人口服務(wù)缺口。

（四）打造市場(chǎng)化社會(huì)化服務(wù)供給機(jī)制

政府大包大攬公共服務(wù)，不僅不利于激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的活力，提高公共服務(wù)質(zhì)量，特別是難以及時(shí)有效地回應(yīng)高素質(zhì)流動(dòng)人口服務(wù)需求，而且政府財(cái)力上難以為繼，變成沉重包袱。一方面，流動(dòng)人口基本公共服務(wù)支出大體上依賴基層政府投入，未形成多元化的民生保障機(jī)制，如住房保障建設(shè)、體育服務(wù)業(yè)市場(chǎng)沒有得到有效開發(fā)利用等，有的服務(wù)效果差強(qiáng)人意。另一方面，近年來出臺(tái)流動(dòng)人口服務(wù)政策時(shí)，一些基層政府沒有充分論證財(cái)政中長(zhǎng)期可承受能力，且部分標(biāo)準(zhǔn)具有下限上移、逐年滾動(dòng)增長(zhǎng)的特點(diǎn)，累計(jì)下來就是一個(gè)不斷增大的剛性支出“雪球”。城市基層政府應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持政府主責(zé)的基礎(chǔ)上，著眼流動(dòng)人口尤其是高素質(zhì)流動(dòng)人口服務(wù)需求多元化，積極探索服務(wù)供給多樣化，避免既提供低效服務(wù)又透支經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展后勁；應(yīng)當(dāng)發(fā)揮人民團(tuán)體和樞紐型社會(huì)組織的示范帶頭作用，發(fā)展和規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、公益服務(wù)類社會(huì)組織、各類基金會(huì)，按照“群眾需求、政府購(gòu)買、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范運(yùn)作、服務(wù)監(jiān)督”思路，進(jìn)一步完善“政府出資購(gòu)買、社會(huì)組織承辦、全程跟蹤評(píng)估”的政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口服務(wù)項(xiàng)目化、社區(qū)化、專業(yè)化和綜合化；應(yīng)當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，擴(kuò)大PPP項(xiàng)目試點(diǎn)覆蓋范圍，支持民間投資有序進(jìn)入交通運(yùn)輸、市政設(shè)施、幼兒托管、學(xué)前教育、文化娛樂、養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域，引導(dǎo)市場(chǎng)主體將其產(chǎn)業(yè)、資金、專業(yè)優(yōu)勢(shì)與流動(dòng)人口服務(wù)需求緊密對(duì)接；應(yīng)當(dāng)面向市場(chǎng)和社會(huì)有序開放大數(shù)據(jù)，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體深挖流動(dòng)人口大數(shù)據(jù)蘊(yùn)含的服務(wù)規(guī)律，培育市場(chǎng)化服務(wù)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，補(bǔ)齊公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)。

（五）建立央地分類保障流動(dòng)人口服務(wù)體制

從目前城市流動(dòng)人口服務(wù)實(shí)踐來看，流出地和流入地政府分別提供了部分服務(wù)供給，但是彼此缺乏協(xié)同合作。其中，尤為突出的是流動(dòng)人口隨遷子女接受義務(wù)教育問題。流入地基層政府在有剩余學(xué)位的前提下，按照流動(dòng)人口與流入地經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系程度，有梯次地安排其隨遷子女入讀公辦小學(xué)或政府補(bǔ)貼的民辦小學(xué)，超出學(xué)位容量的則只能回到流出地接受義務(wù)教育。由于特大城市普遍實(shí)行市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政，基層政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)教育財(cái)政支出，并且流出地并未就流動(dòng)人口隨遷子女到流入地入學(xué)提供相應(yīng)補(bǔ)償，這種不合理的服務(wù)安排造成了城市基層政府過多的民生負(fù)擔(dān)，在基礎(chǔ)教育教師編制、校園用地、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等方面都捉襟見肘。類似狀況也在其他民生領(lǐng)域不同程度地存在，導(dǎo)致城市基層政府大量財(cái)力被安排到流動(dòng)人口服務(wù)項(xiàng)目上，難以根據(jù)發(fā)展需要，有的放矢地向高素質(zhì)流動(dòng)人口提供富有激勵(lì)性的服務(wù)供給。應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)利相一致原則，明確中央財(cái)政和地方財(cái)政事權(quán)，分類解決流動(dòng)人口服務(wù)供給問題，既合理引導(dǎo)預(yù)期，又減輕城市基層政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，促使其將更多財(cái)力向高素質(zhì)流動(dòng)人口傾斜，提高民生支出效益。結(jié)合中央和地方基本公共服務(wù)均等化相關(guān)規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)，應(yīng)當(dāng)將流動(dòng)人口基本公共服務(wù)項(xiàng)目區(qū)分為絕對(duì)均等項(xiàng)目和相對(duì)均等項(xiàng)目，由中央財(cái)政兜底絕對(duì)均等項(xiàng)目，地方財(cái)政主要是城市基層政府負(fù)責(zé)相對(duì)均等項(xiàng)目。其中，絕對(duì)均等項(xiàng)目包括：免費(fèi)義務(wù)教育、普惠性學(xué)前教育資助、中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)、普通高中國(guó)家助學(xué)金；免費(fèi)孕前優(yōu)生健康檢查、預(yù)防接種、基本藥物制度、計(jì)劃生育家庭特別扶助；最低生活保障、特困人員救助和供養(yǎng)、流浪乞討人員生活救助、困難兒童分類保障，等等。相對(duì)均等項(xiàng)目則包括：基本公共就業(yè)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、職業(yè)技能培訓(xùn)、新市民培訓(xùn)；健康教育、兒童、老年人和孕產(chǎn)婦健康管理、艾滋病病毒感染者和病人隨訪管理、食品藥品安全保障；公共租賃住房；數(shù)字文化服務(wù)、參觀文化遺產(chǎn)、公共體育場(chǎng)館開放、全民健身服務(wù)，等等。