趙司聰

(公安部道路交通安全研究中心,北京100062)

根據(jù)《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》關(guān)于管轄的一般要求，交通警察一般負(fù)責(zé)辦理交通肇事罪和危險(xiǎn)駕駛罪兩種刑事犯罪案件。對(duì)于在道路交通管理中涉及的其他刑事案件，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第一百七十一條、第一百七十二條規(guī)定，對(duì)發(fā)現(xiàn)的犯罪線索，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速進(jìn)行審查；對(duì)于不屬于自己管轄又必須采取緊急措施的，應(yīng)當(dāng)先采取緊急措施，然后辦理手續(xù)，移送主管機(jī)關(guān)。因此，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)對(duì)于不具有管轄權(quán)的案件，應(yīng)當(dāng)依法先期處理、固定證據(jù)，再移送有管轄權(quán)的部門(mén)處理。當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi)普遍采用此種模式(簡(jiǎn)稱“調(diào)查移交”辦案模式)。①此種辦案模式符合公安部關(guān)于管轄的一般要求，也不會(huì)給公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)帶來(lái)工作增量。但近年來(lái)，隨著道路交通事故深度調(diào)查的全面推進(jìn)、《刑法修正案(九)》的貫徹實(shí)施和妨礙交通警察執(zhí)行公務(wù)行為數(shù)量的增多，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)在道路交通管理中涉及的治安刑事案件種類和數(shù)量逐漸增加，這種查辦分離的模式逐漸呈現(xiàn)出一些弊端，影響法律的及時(shí)有效適用和威懾教育作用發(fā)揮。而且，由于公安機(jī)關(guān)各警種之間銜接不暢、先期處理環(huán)節(jié)缺少具體程序規(guī)范指引、法律文書(shū)適用不明確等原因，還影響了案件的辦理質(zhì)量和效率。②可見(jiàn)，“調(diào)查移交”的傳統(tǒng)辦案模式已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)治理現(xiàn)代化背景下的公安隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，更無(wú)法滿足公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)在全面依法治國(guó)的新時(shí)代，用足用好治安刑事法律手段，推動(dòng)公安交通管理法治化建設(shè)向縱深發(fā)展的歷史需要。

近年來(lái)，為適應(yīng)道路交通執(zhí)法環(huán)境的深刻變化，充分發(fā)揮法律的震懾教育作用，各地公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)大膽創(chuàng)新，探索實(shí)施“偵辦究一體化”模式(深入偵查+自主辦理+追究責(zé)任)，辦理了部分與交通相關(guān)的治安刑事案件，實(shí)現(xiàn)了案件辦理從“調(diào)查移交”模式向“偵辦究一體化”模式的轉(zhuǎn)變，取得了良好的治理效果。本文正是在全面考察各地實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，對(duì)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)如何創(chuàng)新治安刑事案件辦理機(jī)制提出思考。

一、各地實(shí)施“偵辦究一體化”模式的實(shí)踐

當(dāng)前，隨著我國(guó)公安交通管理法治化進(jìn)程的逐步深入，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)在執(zhí)法辦案中，除了交通肇事罪和危險(xiǎn)駕駛罪兩類傳統(tǒng)管轄犯罪外，還涉及其他治安刑事犯罪，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是隨著道路交通事故深度調(diào)查的全面推進(jìn)，交通警察在交通事故深度調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的其他刑事犯罪，如涉及道路運(yùn)輸企業(yè)的，除了傳統(tǒng)的交通肇事罪和危險(xiǎn)駕駛罪共犯之外，還涉及重大責(zé)任事故罪、以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪、非法運(yùn)輸危險(xiǎn)物質(zhì)罪、重大勞動(dòng)安全事故罪、非法經(jīng)營(yíng)罪等罪名；涉及車輛生產(chǎn)、銷售企業(yè)的，有生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品罪等罪名；涉及道路設(shè)施相關(guān)單位的，有工程重大安全事故罪、破壞交通設(shè)施罪、過(guò)失損壞交通設(shè)施罪等罪名；涉及學(xué)校、幼兒園等安全責(zé)任單位的，有教育設(shè)施重大安全事故罪；涉及機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等其他單位的，有提供虛假證明文件罪、出具證明文件重大失實(shí)罪等罪名。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，涉及到的相關(guān)刑事罪名多達(dá)20余種。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年各地公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)在交通事故深度調(diào)查中累計(jì)刑事立案700余起，對(duì)肇事駕駛?cè)艘酝獾?00余名責(zé)任人依法采取刑事強(qiáng)制措施。二是2015年《刑法修正案(九)》對(duì)刑法第二百八十條、第二百八十四條進(jìn)行了修改，并新增了第二百八十條之一，將機(jī)動(dòng)車駕駛證考試作弊罪、偽造駕駛證身份證件罪等與交通管理業(yè)務(wù)相關(guān)的行為納入刑事犯罪范疇。三是當(dāng)前阻礙交通警察執(zhí)勤執(zhí)法的行為多發(fā)頻發(fā)，其中有不少構(gòu)成妨礙公務(wù)罪。

為此，近年來(lái)，內(nèi)蒙古、江蘇、四川、重慶、大連、武漢、廣州、深圳等多地公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)開(kāi)始探索創(chuàng)新辦案機(jī)制，通過(guò)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部授權(quán)方式，建立“偵辦究一體化”治安刑事辦案模式，以公安機(jī)關(guān)名義直接辦理與交通相關(guān)的治安刑事案件。經(jīng)梳理，當(dāng)前各地主要采取以下兩種創(chuàng)新方式進(jìn)行直接辦理。

(一)體制改革方式。即通過(guò)體制改革成立公安局或公安分局，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)加掛公安局或公安分局牌子，以公安局或公安分局名義辦理相關(guān)治安刑事案件。如內(nèi)蒙古自治區(qū)成立高速公路公安局及下屬分局，由公檢法聯(lián)合下發(fā)通知，明確高速公路公安局及下屬分局在辦案時(shí)分別行使盟市級(jí)公安機(jī)關(guān)和旗縣級(jí)公安機(jī)關(guān)職權(quán)，管轄高速公路區(qū)域的治安刑事案件；四川省成立公安廳高速公路公安局及其分局，由公檢法聯(lián)合下發(fā)通知，明確公安廳高速公路公安局及其分局管轄發(fā)生在各分局所轄高速公路范圍內(nèi)的以危險(xiǎn)方法危害公共安全、破壞交通設(shè)施、交通肇事、危險(xiǎn)駕駛、重大責(zé)任事故、搶劫、盜竊、詐騙、妨害公務(wù)、使用虛假身份證件等刑事犯罪案件；江蘇省各地市公安局交警支隊(duì)也加掛交通管理局牌子，其中直接辦理涉及交通的治安刑事案件的有南京、淮安、鹽城、泰州等支隊(duì)，管轄范圍均由市公安局發(fā)文授權(quán)，其中南京、鹽城、泰州支隊(duì)管轄范圍相對(duì)較寬，除辦理阻礙交通警察依法執(zhí)行職務(wù)治安案件外，也辦理其他涉及道路交通安全的治安刑事案件，淮安支隊(duì)管轄范圍僅為辦理阻礙交通警察依法執(zhí)行職務(wù)治安案件。目前，黑龍江交警總隊(duì)各高速支隊(duì)也加掛高速公路分局牌子，具有一定的治安刑事辦案權(quán)限。

(二)指定管轄方式。即雖然未成立公安局或公安分局，但通過(guò)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)文，指定公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)管轄相關(guān)治安刑事案件，以公安局或公安分局名義辦理。實(shí)踐中有兩種形式：一是成立專門(mén)機(jī)構(gòu)。如成都交警支隊(duì)組建重大案件偵查大隊(duì)，經(jīng)成都市公安局授權(quán)管轄涉及道路交通的重大責(zé)任事故罪，以及在工作中發(fā)現(xiàn)的與道路交通安全管理有關(guān)的阻礙特種車輛通行、尋釁滋事、擾亂單位秩序、侮辱誹謗他人等十六類治安行政案件；深圳交警支隊(duì)組建偵查大隊(duì)，并在偵查大隊(duì)專門(mén)成立了負(fù)責(zé)深度調(diào)查和追究企業(yè)主體責(zé)任的“深度調(diào)查隊(duì)”，在各轄區(qū)大隊(duì)事故中隊(duì)加掛“偵查中隊(duì)”牌子，分級(jí)負(fù)責(zé)調(diào)查取證等工作；貴陽(yáng)交警支隊(duì)經(jīng)貴陽(yáng)市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)同意，下設(shè)案件大隊(duì)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)涉牌、涉證等與交通管理有關(guān)的案件偵查、辦理工作，包括：妨害公務(wù)案；組織考試作弊案；詐騙案；偽造、變?cè)?、買(mǎi)賣(mài)國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章案；偽造、變?cè)?、買(mǎi)賣(mài)身份證件案；提供虛假證明文件案；敲詐勒索案；生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品案；盜竊案；公然侮辱案；尋釁滋事案；非法侵入計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)案；非法持有毒品案；經(jīng)市公安局同意指定管轄的其他案件。二是未成立專門(mén)機(jī)構(gòu)，但內(nèi)部下發(fā)文件。如重慶市公安局《關(guān)于印發(fā)全市公安機(jī)關(guān)道路運(yùn)輸交通事故類危害生產(chǎn)安全刑事案件辦理有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定，經(jīng)安監(jiān)部門(mén)開(kāi)展事故責(zé)任調(diào)查與處理，認(rèn)定運(yùn)輸作業(yè)中負(fù)有組織、指揮或者管理職責(zé)的負(fù)責(zé)人、管理人員、實(shí)際控制人、投資人等人員對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任，并建議公安機(jī)關(guān)立為危害生產(chǎn)安全刑事案件查處的，事故發(fā)生地公安機(jī)關(guān)可以一并管轄，該類案件可以由交通肇事罪案件偵辦部門(mén)一并偵辦；漳州交警支隊(duì)經(jīng)市公安局批準(zhǔn)授權(quán)，還可以辦理在交通執(zhí)法中遇到阻礙執(zhí)行職務(wù)、妨害公務(wù)、危害公共安全、出售或者提供公民個(gè)人信息、組織國(guó)家考試作弊，使用偽造、變?cè)?、買(mǎi)賣(mài)駕駛證或者其他相關(guān)治安刑事案件。

二、實(shí)施“偵辦究一體化”模式的合理性和合法性分析

(一)合理性分析

從各地實(shí)踐來(lái)看，“偵辦究一體化”模式有助于公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)充分運(yùn)用法律思維和治安刑事制裁手段，從源頭上解決企業(yè)安全監(jiān)管、車輛生產(chǎn)銷售、駕駛?cè)丝荚嚨确矫娴倪`法犯罪問(wèn)題，倒逼行業(yè)監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任的落實(shí)，也有利于減少阻礙交警執(zhí)法等現(xiàn)象，提升公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)的執(zhí)法權(quán)威。此外，在提升案件辦理效率、提高案件辦理質(zhì)量方面也具備以下優(yōu)勢(shì)和條件。

一是法律適用更加及時(shí)，案件辦理更加高效。公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)及交通警察根據(jù)法定職責(zé)，能夠第一時(shí)間接觸案件，充分了解案件情況和案發(fā)區(qū)域情況，從調(diào)查到偵辦，法律適用更加及時(shí)、有效。如在實(shí)踐中，交通事故責(zé)任人往往涉及交通肇事罪、重大責(zé)任事故罪、生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品罪、非法運(yùn)輸危險(xiǎn)物質(zhì)罪等相關(guān)犯罪，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)作為交通事故調(diào)查和處理的法定部門(mén)，在開(kāi)展事故深度調(diào)查時(shí)，如果僅先期調(diào)查取證，而不具有案件辦理權(quán)限，可能起到打草驚蛇的負(fù)面效果，影響刑事案件的處理效率，更不利于查清運(yùn)輸企業(yè)及其相關(guān)人員的監(jiān)管責(zé)任落實(shí)情況，甚至直接影響公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)推動(dòng)企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)效果?！皞赊k究一體化”模式可有效避免傳統(tǒng)查辦分離模式在打草驚蛇和貽誤戰(zhàn)機(jī)之間面臨的選擇困境。

二是擺脫了警種之間職能交叉、交接繁瑣，案件辦理程序更加順暢。在實(shí)踐中，雖然《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》規(guī)定“各偵查部門(mén)之間要做到分工不分家，正確處理管轄分工與相互配合的關(guān)系”，但由于警種職能交叉，特別是一些地方的偵查、派出所等部門(mén)對(duì)交通管理業(yè)務(wù)并不熟悉，具體業(yè)務(wù)辦理中各警種之間對(duì)接繁瑣，交通管理部門(mén)雖然移交了案件，具體案件辦理中仍不得不繼續(xù)參與，造成不必要的警力浪費(fèi)，甚至因?yàn)橄嗷コ镀ざ绊懘驌袅Χ?。相比較傳統(tǒng)的“調(diào)查移交”辦案模式而言，采用“偵辦究一體化”模式能夠充分利用交通管理權(quán)和刑事偵查權(quán)來(lái)調(diào)取案件相關(guān)證據(jù)材料、采取相關(guān)刑事強(qiáng)制措施，處理速度更快、定性把握更準(zhǔn)、打擊力度更強(qiáng)。

三是公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)具備實(shí)施“偵辦究一體化”模式的基本條件。筆者從各地實(shí)踐中了解到，由于當(dāng)前各地公安機(jī)關(guān)實(shí)行不同警種間的民警崗位交流，不少交警具備較好的執(zhí)法素質(zhì)。實(shí)施“偵辦究一體化”模式的公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)能夠建立法制隊(duì)伍和案件偵查隊(duì)伍，對(duì)案件辦理工作進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)、審核和管理，對(duì)重大復(fù)雜案件聯(lián)合進(jìn)行線索分析、通案會(huì)商。如成都交警支隊(duì)從全支隊(duì)抽調(diào)20名具有法制、刑偵經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)法辦案能手，組建成立了重大案件偵查大隊(duì)；又如南京交警支隊(duì)成立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立“支隊(duì)—大隊(duì)(公安檢查站)—專職法制員—辦案民警”四級(jí)責(zé)任體系，同時(shí)，對(duì)辦案大隊(duì)予以績(jī)效考核加分，對(duì)辦案民警“一案一獎(jiǎng)”，充分調(diào)動(dòng)基層辦案積極性。此外，近年來(lái)，公安部相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)通過(guò)多種形式制定了重大責(zé)任事故罪、機(jī)動(dòng)車駕駛證考試作弊罪、提供虛假證明文件罪等典型治安刑事犯罪的辦案指南或者指導(dǎo)案例，并通過(guò)教學(xué)培訓(xùn)、交警網(wǎng)校等多種形式，有針對(duì)性地開(kāi)展指導(dǎo)，提升了各地公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)的執(zhí)法辦案水平，也為實(shí)施“偵辦究一體化”模式提供了幫助。③

(二)合法性分析

《刑事訴訟法》第十九條規(guī)定：“刑事案件的偵查由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行，法律另有規(guī)定的除外?！薄度嗣窬旆ā返诹鶙l規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)的人民警察按照職責(zé)分工，依法履行下列職責(zé)：(一)預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)?！币虼?，在合法性方面，無(wú)論通過(guò)體制改革方式還是指定管轄方式進(jìn)行，由公安機(jī)關(guān)內(nèi)部授權(quán)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)管轄相關(guān)刑事案件，以公安局或公安分局名義制作法律文書(shū)，符合《刑事訴訟法》《人民警察法》等相關(guān)法律關(guān)于執(zhí)法主體的規(guī)定。

有部分地方公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院認(rèn)為，在安全生產(chǎn)類交通事故中，根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，生產(chǎn)安全事故應(yīng)當(dāng)按照造成的人員傷亡或者直接經(jīng)濟(jì)損失分為不同等級(jí)，并由不同等級(jí)的政府機(jī)關(guān)組織成立事故調(diào)查組，通常由應(yīng)急管理部門(mén)(原安監(jiān)部門(mén))牽頭。因此，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，通常應(yīng)由事故調(diào)查組或者應(yīng)急管理部門(mén)移送至有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)。有的地方還要求加蓋應(yīng)急管理部門(mén)公章，即認(rèn)定為安全生產(chǎn)類事故后，公安機(jī)關(guān)才能立案?jìng)刹?，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)在深度調(diào)查中發(fā)現(xiàn)犯罪的無(wú)權(quán)直接立案?jìng)刹椤９P者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)并不成立。一是根據(jù)《道路交通安全法》第五條和《人民警察法》第六條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)是道路交通安全管理工作的職能部門(mén)，也是事故調(diào)查處理的法定機(jī)關(guān)，對(duì)交通事故的深度調(diào)查是公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)依法履職的必然要求。二是《刑法》《刑事訴訟法》賦予了公安機(jī)關(guān)刑事偵查的法定權(quán)力，涉嫌犯罪的，公安機(jī)關(guān)有權(quán)立案?jìng)刹?，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)作為公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門(mén)，在深度調(diào)查中有權(quán)以公安機(jī)關(guān)名義進(jìn)行刑事辦案。三是2019年4月應(yīng)急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)的《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第十九條、第二十條中明確規(guī)定，事故發(fā)生地有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)根據(jù)事故的情況，對(duì)涉嫌安全生產(chǎn)犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法立案?jìng)刹?；?yīng)當(dāng)在3日內(nèi)將立案決定書(shū)抄送同級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)、人民檢察院和組織事故調(diào)查的應(yīng)急管理部門(mén)。因此，無(wú)論是否為安全生產(chǎn)類事故，公安機(jī)關(guān)直接立案?jìng)刹榫诜ㄓ袚?jù)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)創(chuàng)新探索“偵辦究一體化”模式，也具備合法性。

四、推行“偵辦究一體化”模式存在的困難

當(dāng)前，推行“偵辦究一體化”模式的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，結(jié)合各地實(shí)施情況來(lái)看，面臨的問(wèn)題和困難主要有以下四個(gè)方面。

(一)頂層設(shè)計(jì)不夠完善。由于公安部層面缺乏對(duì)警種管轄分工的明確規(guī)定，部分地區(qū)往往將《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》中對(duì)部機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)局的管轄分工規(guī)定解讀為對(duì)本地警種管轄分工的限制，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)管轄的刑事案件僅能局限在交通肇事罪和危險(xiǎn)駕駛罪兩類，在具體執(zhí)法過(guò)程中即使發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，也往往顧慮突破管轄會(huì)導(dǎo)致違反上位法規(guī)定，不愿或者不敢主動(dòng)開(kāi)展辦案機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)而影響了機(jī)制創(chuàng)新力度。

(二)交警警力相對(duì)不足。截至目前，全國(guó)交警實(shí)有人數(shù)27萬(wàn)，輔助人員30余萬(wàn)。從警力與總?cè)丝诘谋壤峡?，全?guó)每萬(wàn)名人口交警警力數(shù)不足2人；從警力和道路總里程的比例上看，全國(guó)每百公里道路交警警力數(shù)約為5人；從警力和機(jī)動(dòng)車數(shù)量的對(duì)比上看，全國(guó)每千輛機(jī)動(dòng)車交警警力數(shù)約為1人；從警力和駕駛?cè)巳藬?shù)的比例來(lái)看，全國(guó)每千名駕駛?cè)私痪?shù)不足1人?？梢?jiàn)，當(dāng)前全國(guó)交警警力明顯不足，且基層民警尤其是執(zhí)勤執(zhí)法崗位民警年齡老化現(xiàn)象明顯，各級(jí)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)承擔(dān)現(xiàn)有工作已基本處于滿負(fù)荷狀態(tài)，擴(kuò)大案件管轄范圍后警力不足的問(wèn)題更加凸顯，部分警力極其短缺的地方可能難以保障辦案機(jī)制順利進(jìn)行。

(三)辦案能力相對(duì)不足。長(zhǎng)期以來(lái)，各地公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)傳統(tǒng)管轄的刑事案件僅有交通肇事罪和危險(xiǎn)駕駛罪兩類，對(duì)與交通相關(guān)的治安類案件也通常移交派出所等部門(mén)依法處理，交警的執(zhí)法業(yè)務(wù)一直以來(lái)呈現(xiàn)出特殊性和單一性的特點(diǎn)，與刑偵、派出所等相關(guān)部門(mén)相比，缺乏刑偵思維和辦案經(jīng)驗(yàn)。加之公安機(jī)關(guān)對(duì)交警執(zhí)法素質(zhì)能力培養(yǎng)重視不夠，缺乏行之有效、可操作性強(qiáng)的辦案指南、取證標(biāo)準(zhǔn)以及辦案業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不少交警的執(zhí)法知識(shí)儲(chǔ)備不足，專業(yè)技術(shù)能力達(dá)不到實(shí)際辦案需要。

(四)與檢法的管轄銜接存在難度。檢察院和法院根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，一般要求刑事案件按照管轄規(guī)定實(shí)行屬地管轄，給公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)執(zhí)法帶來(lái)不便。如高速交警大隊(duì)一般以高速公路公里起止點(diǎn)位置劃分管轄區(qū)域，所轄高速公路可能涉及幾個(gè)縣級(jí)區(qū)域，而部分在高速公路上實(shí)施的犯罪難以確定行為發(fā)生地點(diǎn)，屬地檢察院和法院需要上級(jí)部門(mén)逐案指定管轄，手續(xù)繁瑣，影響辦案效率。

五、加快推行“偵辦究一體化”模式的思考

由于各地公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)的管理體制、警力資源配置、人員素質(zhì)、與檢法之間的銜接契合程度等實(shí)際情況差異較大，短期內(nèi)在全國(guó)范圍內(nèi)強(qiáng)行推廣實(shí)施“偵辦究一體化”模式并不適合，應(yīng)從幾個(gè)維度入手，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步推進(jìn)。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)辦理治安刑事案件的職能。建議公安部法制部門(mén)根據(jù)新時(shí)代新形勢(shì)下與交通管理相關(guān)的違法犯罪活動(dòng)發(fā)展變化情況，從有利于提高執(zhí)法辦案效能，更好服務(wù)于現(xiàn)代社會(huì)治理的實(shí)際需要出發(fā)，進(jìn)一步完善警種管轄范圍，明確《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》文件屬性，明確地方公安機(jī)關(guān)各警種有權(quán)依據(jù)《人民警察法》等相關(guān)法律規(guī)定，辦理各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的治安刑事案件；二是就公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)能否直接依據(jù)《治安管理處罰法》，對(duì)違法嫌疑人違反交通管理的行為以及妨礙交警依法執(zhí)行職務(wù)的行為進(jìn)行治安處罰，進(jìn)行明確和合理賦權(quán)。

(二)分步分時(shí)穩(wěn)步推進(jìn)，精準(zhǔn)把握推進(jìn)進(jìn)度。在實(shí)施方式上，對(duì)于尚未進(jìn)行體制改革的大多數(shù)地方，④建議先行采取公安機(jī)關(guān)指定管轄的方式，推動(dòng)以公安機(jī)關(guān)名義正式下發(fā)文件，明確授權(quán)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)辦理相關(guān)治安刑事案件。在辦理范圍上，建議根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況逐步推進(jìn)，初期可以選擇辦理與交通管理工作關(guān)聯(lián)最緊密、基層交通民警執(zhí)法辦案最迫切需要、最有助于推動(dòng)交通管理工作和最有效提升交警執(zhí)法權(quán)威的幾類案件，如重大責(zé)任事故罪，機(jī)動(dòng)車駕駛證考試作弊罪，生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品罪，偽造、變?cè)臁①I(mǎi)賣(mài)國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件罪，偽造、變?cè)?、買(mǎi)賣(mài)身份證件罪，提供虛假證明文件罪，妨礙公務(wù)罪，侮辱罪、誹謗罪等刑事犯罪，以及提供虛假證言、擾亂公共秩序、尋釁滋事、阻礙執(zhí)行職務(wù)等治安案件，并根據(jù)案件辦理情況和當(dāng)?shù)貙?shí)際需求，逐漸擴(kuò)大治安刑事案件辦理權(quán)限。

(三)優(yōu)化內(nèi)外部銜接機(jī)制，破除辦案程序壁壘?？紤]到公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)辦理治安刑事案件需要刑偵、網(wǎng)偵、技偵手段支撐的實(shí)際，建議由公安機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)文明確相關(guān)警種的相互配合職能，對(duì)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)直接管轄的案件，相關(guān)警種要積極協(xié)助配合，并提供必要的偵查技術(shù)或偵查手段支持；對(duì)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)移交的案件，依法及時(shí)立案?jìng)赊k，防止各警種銜接不暢、互相推諉扯皮，切實(shí)做到分工不分家。公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)自身也應(yīng)加強(qiáng)與專業(yè)機(jī)構(gòu)及其人員的聯(lián)系溝通，嘗試引入鑒定、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)人員參與技術(shù)調(diào)查，對(duì)案件中某一專業(yè)性問(wèn)題進(jìn)行分析判斷，對(duì)某些特殊事項(xiàng)進(jìn)行專業(yè)性鑒定，彌補(bǔ)自身專業(yè)技術(shù)力量不足，提高“偵究辦一體化”模式的辦理效率。在與檢法的銜接上，建議借鑒四川高速交警、江蘇泰州等地經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)合檢察院、法院下發(fā)文件建立集中管轄機(jī)制，將屬地對(duì)接轉(zhuǎn)換為集中對(duì)接，明確由對(duì)應(yīng)的檢察院集中批捕、公訴，由對(duì)應(yīng)的法院集中審判，并推動(dòng)發(fā)布典型指導(dǎo)案例，為公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)推進(jìn)“偵辦究一體化”模式提供便利。

(四)加強(qiáng)制度規(guī)范保障，提升交警辦案能力。建議公安部相關(guān)部門(mén)和單位，以及已經(jīng)開(kāi)展“偵辦究一體化”模式的地方，嚴(yán)格按照《刑事訴訟法》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等法律法規(guī)，選取運(yùn)輸企業(yè)重大責(zé)任事故罪等與交通相關(guān)的典型的常見(jiàn)的案件，分別制定具體辦案指導(dǎo)意見(jiàn)，進(jìn)一步明確相關(guān)罪名的法律適用、立案標(biāo)準(zhǔn)、辦案流程、取證要點(diǎn)等，規(guī)范辦案流程，減少當(dāng)前存在的法律依據(jù)適用不準(zhǔn)確、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)適用不統(tǒng)一、取證行為不規(guī)范、證據(jù)審查判斷不全面等突出問(wèn)題，滿足執(zhí)法辦案需要。⑤在辦案能力保障上，建議各地建立健全辦案機(jī)構(gòu)，從各警種抽調(diào)配強(qiáng)辦案人員，配備專職法制員，并形成政策保障常態(tài)機(jī)制，調(diào)動(dòng)辦案人員積極性。同時(shí)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)與刑偵、技偵等辦案經(jīng)驗(yàn)較豐富的警種間的業(yè)務(wù)交流，進(jìn)一步規(guī)范案件辦理，大力幫助提升公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)的謀略意識(shí)、偵查意識(shí)和辦案能力。

注釋：

①當(dāng)前治安案件對(duì)警種管轄無(wú)禁止規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)可以承辦，但需要以縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)名義出具法律文書(shū)，雖然在一定程度上限制了辦案效果，但各地在辦理機(jī)制上難度不大，故本文重點(diǎn)集中在對(duì)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)刑事案件辦理機(jī)制的剖析。

②雖然《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(2018年修訂)第六十五條規(guī)定：“對(duì)發(fā)現(xiàn)或者受理的案件暫時(shí)無(wú)法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理。在辦理過(guò)程中，認(rèn)為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》辦理。”但實(shí)踐中仍由于缺少先期處理的具體程序規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)先期調(diào)查取證的內(nèi)容、范圍、限度，以及移交的材料要求等均較為模糊，法律文書(shū)適用也不統(tǒng)一、不規(guī)范，引發(fā)操作困難。

③筆者所在的公安部道路交通安全研究中心，正在研究制定《交警辦理運(yùn)輸企業(yè)重大責(zé)任事故罪辦案指南》《交警辦理機(jī)動(dòng)車駕駛證考試作弊罪辦案指南》等系列文件，供各地公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)內(nèi)部辦案參考。

④對(duì)于部分有計(jì)劃實(shí)施體制改革的地方，如近期的黑龍江交警總隊(duì)高速支隊(duì)，建議結(jié)合當(dāng)?shù)毓哺母飳?shí)際情況，明確由交警辦理交通相關(guān)的治安刑事案件的權(quán)限，并根據(jù)地區(qū)差異和管理需要，科學(xué)界定辦案范圍，健全案件辦理機(jī)制，整合辦案資源，調(diào)配專業(yè)技術(shù)人員，最大限度爭(zhēng)取人、財(cái)、物的支持和保障。

⑤武漢交警支隊(duì)制定的《交警辦理刑事案件及行政案件工作標(biāo)準(zhǔn)》《交警辦理醉酒駕駛刑事案件工作規(guī)定(試行)》和《辦理醉酒駕駛刑事案件工作規(guī)定(試行)》，對(duì)醉駕案件從偵查、終結(jié)、移交等工作環(huán)節(jié)、程序作出具體規(guī)定，使民警明確“應(yīng)該怎么做、應(yīng)該做什么、哪些不能做”，對(duì)執(zhí)勤民警查處酒后(含醉酒)駕駛違法犯罪行為的步驟、語(yǔ)言、動(dòng)作和各種情景應(yīng)對(duì)措施及應(yīng)收集提交的證據(jù)也提出了明確要求。