段鵬飛

（中共韶關(guān)市委黨校 科研辦，廣東 韶關(guān) 512026）

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化則是產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，沒(méi)有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，沒(méi)有農(nóng)村繁榮富強(qiáng)，沒(méi)有農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)，國(guó)家現(xiàn)代化是不完整、不全面、不牢固的?！叭r(nóng)”問(wèn)題懸而未決，踏足田間地野，目睹農(nóng)民的艱辛勞作和沉重苦澀，沉重感知農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)是困難重重。黨的十九大之前，談到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，社會(huì)各界往往更多關(guān)注農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體。數(shù)量眾多、小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的角色和他們?cè)谵r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中被社會(huì)寄予的期望幾乎沒(méi)有交集，他們甚至被稱為是現(xiàn)代化的旁觀者［1］，農(nóng)民依然年復(fù)一年的艱苦勞作。黨的十九大明確提出“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，到2016年底，我國(guó)有近2.6億農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)規(guī)模在50畝以下，戶均耕地面積僅有5畝左右。相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，小農(nóng)戶仍會(huì)占大多數(shù)，仍將是我國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本單位。然而，農(nóng)民作為與傳統(tǒng)社會(huì)聯(lián)系最為緊密的群體，主體認(rèn)知的延續(xù)和自身素質(zhì)的限制，使他們?cè)谵r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中迷茫困頓。［2］他們比任何人都希望加速傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

一、農(nóng)村推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)境況

（一）農(nóng)民的無(wú)力無(wú)助

1.農(nóng)民老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重。未來(lái)誰(shuí)來(lái)種地，早已成為社會(huì)各界熱議的話題，年輕人外出打工，老年人在家種地，成為中國(guó)農(nóng)村普遍的分工模式，“老人農(nóng)業(yè)”也引發(fā)更多學(xué)者的關(guān)注。郭曉鳴等通過(guò)對(duì)四川省三個(gè)縣501個(gè)農(nóng)戶的問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)四川省從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力平均年齡為54.2歲。［3］余艷鋒通過(guò)對(duì)江西省20個(gè)縣（市）的農(nóng)村老齡化現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)江西農(nóng)村勞動(dòng)力平均年齡達(dá)到52.6歲。［4］離開(kāi)農(nóng)村成為絕大多數(shù)農(nóng)民的共識(shí)，“妻離子散”是農(nóng)村生活的常態(tài)，留守農(nóng)村并不意味著對(duì)農(nóng)村抱有希望，更多是無(wú)奈的選擇。如果說(shuō)多年前中國(guó)農(nóng)村不乏舒爾茨和波普金所說(shuō)的“小農(nóng)”，農(nóng)民精耕細(xì)作，那么隨著時(shí)間推移，農(nóng)民或外出打工，或由于常年耕作疾病纏身，真正從事務(wù)農(nóng)的農(nóng)民素質(zhì)長(zhǎng)期得不到改善，而且往往年老力衰，［5］對(duì)農(nóng)事疏于管理，耕地拋荒現(xiàn)象不同程度地存在，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在延續(xù)中走向倒退。［6］

2.務(wù)農(nóng)的農(nóng)民不是職業(yè)農(nóng)民。農(nóng)民種地不是為了利潤(rùn)最大化，已近花甲之年的農(nóng)民種地，隨處可見(jiàn)。由于農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，大多數(shù)老年農(nóng)民很難安享晚年，他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，目的是為了維持家庭的基本開(kāi)支。與發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)民老齡化不同的是，我國(guó)的老年農(nóng)民是不完全的市場(chǎng)主體。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求農(nóng)民自身的價(jià)值觀念和行為模式緊隨時(shí)代，然而，農(nóng)民長(zhǎng)期受縛于相對(duì)靜態(tài)的農(nóng)村，被隔離在快速發(fā)展的城市文明之外，農(nóng)民的現(xiàn)代意識(shí)受到了禁錮，農(nóng)民的主體意識(shí)還遠(yuǎn)未激發(fā)出來(lái)。

3.農(nóng)民對(duì)前景迷茫。老年農(nóng)民長(zhǎng)期生活在農(nóng)村，見(jiàn)證了農(nóng)村變遷。雖然鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，極大地改變了農(nóng)民群體的悲觀心理，改變了他們對(duì)農(nóng)村的前景的預(yù)期，然而，在結(jié)合實(shí)際探索振興本地鄉(xiāng)村的時(shí)候，農(nóng)民往往迷茫，找不到適合本地農(nóng)業(yè)發(fā)展的道路，更多地寄希望于外力。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性條件是在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度下的2億多小農(nóng)戶。［7］普通農(nóng)戶盡管只是作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的參與者，甚至只是農(nóng)業(yè)發(fā)展的參與者，但是，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體仍會(huì)以小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的兼業(yè)農(nóng)戶為主，這就決定了正視普通農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的歷史性作用極具現(xiàn)實(shí)意義。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的缺位

1.合作社發(fā)展成效不理想。農(nóng)民專業(yè)合作社是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的中堅(jiān)力量，各地也把大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要抓手。從實(shí)踐看，農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展并不理想。第一，農(nóng)民對(duì)合作社認(rèn)可度不高。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求農(nóng)戶不再是孤立的個(gè)體,而是通過(guò)參加各類產(chǎn)業(yè)組織融入整個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)。盡管農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織不斷發(fā)展，然而被社會(huì)寄予厚望的農(nóng)民專業(yè)合作社，在農(nóng)村還未能扮演社會(huì)各界期望的角色。作為合作社微觀主體的廣大農(nóng)民，不少農(nóng)民對(duì)合作社的反應(yīng)是茫然和漠然。第二，合作社運(yùn)行效果欠佳。雖然合作社的數(shù)量在逐年增加，然而，相當(dāng)數(shù)量的合作社沒(méi)有展開(kāi)任何形式的合作，運(yùn)營(yíng)的合作社中很多遠(yuǎn)未規(guī)范。［8］從農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際看，大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀并沒(méi)有給合作社的發(fā)展做好先天的準(zhǔn)備，簡(jiǎn)單的平面墾殖是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的真實(shí)形態(tài)。各地農(nóng)民專業(yè)合作社的快速發(fā)展，更多的體現(xiàn)了對(duì)政策的回應(yīng)，存在盲目跟進(jìn)、攀比發(fā)展的現(xiàn)象。

2.合作社發(fā)展無(wú)法對(duì)農(nóng)民老齡化做出積極回應(yīng)。農(nóng)民老齡化嚴(yán)重地降低了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)實(shí)際投入量，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)倒退，阻礙了農(nóng)業(yè)技術(shù)的擴(kuò)散。合作社作為農(nóng)民自己的組織，卻無(wú)法有效地緩解農(nóng)民老齡化對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的影響。

第一，合作社分布不均衡，農(nóng)戶覆蓋率不高。在“三農(nóng)”問(wèn)題表現(xiàn)最顯著的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，農(nóng)民老齡化最為明顯，也最需要改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織形式，然而，偏遠(yuǎn)農(nóng)村更傾向于靜態(tài)發(fā)展，農(nóng)民的合作意識(shí)、大眾合作精神有待提升，很多農(nóng)村至今沒(méi)有一家農(nóng)民專業(yè)合作社。

第二，老齡農(nóng)民被合作社邊緣化。由于農(nóng)民專業(yè)合作社的建立和運(yùn)行對(duì)農(nóng)民的素質(zhì)和適應(yīng)能力有一定要求，老齡農(nóng)民在體力和智力的雙重劣勢(shì)下，很難被專業(yè)合作社接受。另一方面，農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展尚處于初級(jí)階段，帶動(dòng)能力有限，通過(guò)“小農(nóng)戶，大產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展機(jī)制，致使老齡農(nóng)民融入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的美好設(shè)想，在實(shí)踐中顯得被動(dòng)和不可控。

（三）鄉(xiāng)村共同體的衰落

1.農(nóng)民失去了鄉(xiāng)村共同體的護(hù)佑。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)必將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，也是農(nóng)村各要素逐步適應(yīng)調(diào)整的過(guò)程。農(nóng)村在逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中要求有相應(yīng)的治理組織，對(duì)農(nóng)村不斷的變化做出反應(yīng)，能有效地代表普通農(nóng)民在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化歷史進(jìn)程中最真實(shí)的訴求。然而，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的衰敗，嚴(yán)重削弱了傳統(tǒng)農(nóng)村文化的基礎(chǔ)，被視為現(xiàn)代化主要內(nèi)容的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在快速推進(jìn)的同時(shí)，傳統(tǒng)村落組織在中國(guó)的廣袤土地頹勢(shì)漸顯，走向衰落和解組，村落共同體也喪失了原有的社會(huì)再生產(chǎn)和自我調(diào)節(jié)能力。農(nóng)民已經(jīng)發(fā)生了嚴(yán)重分化，作為不完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，大部分農(nóng)民缺乏應(yīng)付現(xiàn)代社會(huì)的資源，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏大背景下貌似有諸多選擇，而實(shí)際生產(chǎn)中卻變得茫然，以致無(wú)從選擇，陷入了更大的不確定性當(dāng)中。

2.農(nóng)村干部權(quán)力異化。大量高素質(zhì)人才流向城市，很少有城市的人才來(lái)農(nóng)村，農(nóng)村缺乏高素質(zhì)人才的引導(dǎo)。隨著國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的不斷改進(jìn)，尤其是致力于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程政策的不斷出臺(tái)，農(nóng)村干部被寄望發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，諸如培育農(nóng)業(yè)新型主體、促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)、提高農(nóng)民的科技文化素質(zhì)。然而，在現(xiàn)行的行政層級(jí)體制下，農(nóng)村普遍出現(xiàn)干部權(quán)力的異化，村干部偏離農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際需要，未能履行其應(yīng)有職責(zé)。由于自利性，村干部利用手中權(quán)力侵犯村民利益的事件屢有發(fā)生。部分村民對(duì)村民自治運(yùn)行的評(píng)價(jià)不高，并對(duì)農(nóng)村干部的作為表示不滿。［9］

二、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的問(wèn)題

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的慣性使“三農(nóng)”問(wèn)題長(zhǎng)期難以解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家政權(quán)體系中居基礎(chǔ)地位，直接面對(duì)7億農(nóng)民，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)的直接代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的作為，也成為農(nóng)民感知和判斷國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題政策風(fēng)向的依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在解決“三農(nóng)”問(wèn)題和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最前沿，理應(yīng)最為熟知農(nóng)民的疾苦和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)中的困境。農(nóng)業(yè)稅的取消并沒(méi)有加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)型，后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為縣政府的“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與普通農(nóng)民關(guān)系較之前反而進(jìn)一步疏離，懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)；職能轉(zhuǎn)換滯后，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度偏低。［10］

（一）財(cái)政困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有心無(wú)力

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債嚴(yán)重，財(cái)政基礎(chǔ)薄弱。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，稅收總額較小，現(xiàn)行的分稅制，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不足。在我國(guó)整個(gè)財(cái)政體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政非常薄弱，負(fù)債面廣、債務(wù)量大，債務(wù)累計(jì)時(shí)間長(zhǎng)，逾期債務(wù)多，不良債務(wù)占絕對(duì)比重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)影響到基層的正常行政運(yùn)作和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，造成政府權(quán)威的降低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的及時(shí)化解，關(guān)系到政府職能的轉(zhuǎn)變和“三農(nóng)”政策的落實(shí)。［11］由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，償債壓力大，政府只能疲于應(yīng)付，其所承擔(dān)的社會(huì)基本保障職能和公共職能，因無(wú)財(cái)力支撐，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)力承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品。稅費(fèi)改革前，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)負(fù)債累累；農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力更是吃緊，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能并未減少。這種情況之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力薄弱，對(duì)上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付更加依賴，嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共物品的能力。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的先行資本和物質(zhì)載體，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資是抵御極端自然災(zāi)害和提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要途徑，尤其是農(nóng)業(yè)大縣和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，往往急需改變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，盡管欠發(fā)達(dá)地區(qū)接受了中央財(cái)政的相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移支付，然而，面對(duì)農(nóng)村龐大的公共物品需求，對(duì)農(nóng)業(yè)投入的不足顯得相當(dāng)尖銳，現(xiàn)階段各地的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。

3.損害了農(nóng)民對(duì)基層政府的信任。我國(guó)農(nóng)村，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共物品短缺的局面將會(huì)長(zhǎng)期存在，嚴(yán)重影響了農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)的信心，也降低了農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任和期望。財(cái)政分權(quán)體制背景下，刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)為農(nóng)村提供公共服務(wù)的職責(zé)漸趨淡漠，而將自身的存在與發(fā)展作為重要目標(biāo)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的信任危機(jī)更加嚴(yán)重，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和服務(wù)的難度，也加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的交易成本。［12］

（二）現(xiàn)行考核方式下作為難

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)關(guān)注不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能受制于上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績(jī)考核壓力，上級(jí)黨委和政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核結(jié)果，很大程度決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治前途,在這樣的制度設(shè)計(jì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)條件地執(zhí)行層層下達(dá)的數(shù)量化任務(wù)，而沒(méi)有權(quán)力從直接面臨的農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)做出決策。即使是在農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也并不急于也沒(méi)法專注于發(fā)展農(nóng)業(yè)。以韶關(guān)市烏石鎮(zhèn)為例，2017年，全鎮(zhèn)共接收上級(jí)OA來(lái)文6000多份，再加上各類QQ、微信工作群和手機(jī)電話、短信的工作通知，全鎮(zhèn)一年接收上級(jí)的工作通知近7000份，一年簽訂的責(zé)任書(shū)多達(dá)20余份，諸如計(jì)生、安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)、扶貧、森林防火等“一票否決制”和“責(zé)任書(shū)”，再加上各類飛行檢查、巡察和明察暗訪等，搞得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部叫苦連天，普遍產(chǎn)生抱怨情緒，更無(wú)心也無(wú)力專注于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

2.缺少傾聽(tīng)農(nóng)民的訴求。為了完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府勢(shì)必調(diào)動(dòng)一切資源，加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的管制，顯現(xiàn)的功能是執(zhí)行性的，基于此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)不是應(yīng)然的指導(dǎo)關(guān)系，村委會(huì)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)關(guān)。由于各種原因，農(nóng)民政治參與意識(shí)淡漠，現(xiàn)實(shí)政治中農(nóng)民只是被動(dòng)接受者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在無(wú)條件承受上級(jí)的“壓力”的同時(shí)，缺乏來(lái)自廣大農(nóng)民的壓力。顯而易見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而很少為農(nóng)民負(fù)責(zé)，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策自上而下，沒(méi)有回應(yīng)農(nóng)民的實(shí)際需求和農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求通過(guò)農(nóng)民自我意愿真實(shí)表達(dá)來(lái)反應(yīng)農(nóng)村的訴求，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)過(guò)程也必然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村關(guān)系更為融洽、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多體現(xiàn)農(nóng)民意志的過(guò)程。［13］

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部難以勝任農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化領(lǐng)路人的角色

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的領(lǐng)路人，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段和現(xiàn)狀賦予的角色，然而，當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的實(shí)然角色偏離其應(yīng)然角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的素質(zhì)狀況總體是好的，但相對(duì)于農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)，也存在著一些不適應(yīng)的問(wèn)題。

1.思想觀念不夠先進(jìn)。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在壓力型體制下求生存和發(fā)展，他們習(xí)慣于完成上級(jí)的任務(wù)，身在最基層一級(jí)政府，雖然也認(rèn)識(shí)到在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中肩負(fù)的職責(zé)，但在實(shí)踐中缺乏推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體思路。第二，年齡結(jié)構(gòu)不合理，致使整體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下顯得思想保守。以韶關(guān)市長(zhǎng)來(lái)鎮(zhèn)為例，29名公務(wù)員，平均年齡44歲；19名事業(yè)人員，平均年齡48歲。無(wú)論是公務(wù)員，還是事業(yè)人員，總體上年齡偏大。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作任務(wù)繁重，脫產(chǎn)學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)和平臺(tái)少，很少有機(jī)會(huì)到外地學(xué)習(xí)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)自我提升。

2.工作方法有待改進(jìn)。相對(duì)于城市的快速發(fā)展，農(nóng)村發(fā)展普遍緩慢，如何制定符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃，找尋突破瓶頸的路徑，成為農(nóng)村急切的期望和對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的期待。然而，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不善于研究。相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍然將農(nóng)民視為因循守舊、不講效率的“非理性”生產(chǎn)者，甚至許多地方以準(zhǔn)行政命令的方式，不切實(shí)際地調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，既損害了農(nóng)民的利益，也減弱了政府的威信，也動(dòng)搖了后期農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的群眾基礎(chǔ)，造成的危害遠(yuǎn)高于農(nóng)戶私人決策失誤的后果。

3.專業(yè)知識(shí)缺乏。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要許多綜合型人才，知曉法律、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村實(shí)用技術(shù)等，具備處理和駕馭農(nóng)村復(fù)雜矛盾的能力，而且要在示范帶動(dòng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)中創(chuàng)造性地解決實(shí)際問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中綜合管理型干部居多，專業(yè)力量薄弱，農(nóng)民對(duì)技術(shù)和信息等有很高需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難提供這方面的服務(wù)。

三、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的策略

直面改變農(nóng)村和推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的難題，任何企業(yè)和個(gè)人都感覺(jué)力量過(guò)于淡薄，相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然是最具權(quán)威的力量，也是在既定現(xiàn)狀下有能力改變農(nóng)村的重要力量，而能否得到廣大農(nóng)民的價(jià)值認(rèn)同，則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

（一）建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制

1.明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沿用了傳統(tǒng)鄉(xiāng)政府的職能，然而，面對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)出現(xiàn)的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)所適從。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變顯得更為緊迫，更具針對(duì)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)然角色是以廣大農(nóng)民的需求為導(dǎo)向，凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的根本職能：提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品?！叭r(nóng)”問(wèn)題的解決和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，要在基于以法律形式規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共行為實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和常態(tài)化的過(guò)程中逐步推進(jìn)的。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)與事權(quán)要匹配。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高公共服務(wù)能力，有能力為廣大農(nóng)民服務(wù)。面對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給存在嚴(yán)重不足，如果在公共產(chǎn)品的投入上沒(méi)有一個(gè)合理可持續(xù)的系統(tǒng)支撐，將嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)度和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，首先要明確各級(jí)政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的事權(quán)。在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中應(yīng)由其他政府層級(jí)承擔(dān)的事權(quán)要適當(dāng)上移。依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常行使其職能的財(cái)力需要，賦予其必要的財(cái)權(quán)。

3.要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力主要有兩種途徑：通過(guò)自身發(fā)展經(jīng)濟(jì)和來(lái)自上級(jí)政府。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，多數(shù)陷入“惡性累積因果循環(huán)”，在此背景下，增加上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，也就成為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的主要方式。

（二） 改革考核機(jī)制

1.轉(zhuǎn)變考核評(píng)估的價(jià)值取向。在考核的價(jià)值取向上，既要體現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的約束，也要體現(xiàn)農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的約束。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的提升和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的落實(shí)，同時(shí)指向了現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核機(jī)制，考核機(jī)制的正確價(jià)值導(dǎo)向會(huì)保證在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)動(dòng)力機(jī)制的構(gòu)建，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)治下農(nóng)民負(fù)責(zé)中選擇的偏離。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核，要考慮到農(nóng)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)和農(nóng)村的實(shí)情，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部回歸服務(wù)鄉(xiāng)民的應(yīng)然角色，能夠引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以極大熱情和務(wù)實(shí)的精神致力于農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的改變，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的能力和長(zhǎng)期發(fā)展的潛力。

農(nóng)民是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)對(duì)象，增加農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)，有助于形成農(nóng)民和政府之間理想的關(guān)系，然而，農(nóng)民對(duì)政府有天然畏懼感，不敢充分表達(dá)真實(shí)想法，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)民普遍想法的把握，也影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)涉農(nóng)決策的科學(xué)性。農(nóng)民常年在田地耕作，具有豐富的“俗民智慧”，尤其在提供公共服務(wù)過(guò)程中，要引導(dǎo)農(nóng)民積極參與和表達(dá)訴求，以有效避免出現(xiàn)華而不實(shí)和虛假繁榮的現(xiàn)象，提高農(nóng)村公共服務(wù)供給的針對(duì)性和資金的利用效率。

2.改進(jìn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核內(nèi)容?！叭r(nóng)”問(wèn)題是全黨工作的重中之重，“三農(nóng)”工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“重中之重”該有的權(quán)重，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須持續(xù)的成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重心和努力方向，才能使政策上的呼吁變成現(xiàn)實(shí)的力量，才能改變農(nóng)村“五年前出現(xiàn)的問(wèn)題，今天依舊；今天出現(xiàn)的問(wèn)題，五年后依舊”的情境。第一適當(dāng)調(diào)整目前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的考核，加大向農(nóng)民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品在考核中的權(quán)重，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部把更多的精力放在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展上，在考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，農(nóng)民的培訓(xùn)教育、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有極大促進(jìn)作用的事項(xiàng)，應(yīng)設(shè)計(jì)應(yīng)有的權(quán)重。第二，規(guī)范上級(jí)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核。對(duì)應(yīng)該由縣級(jí)部門負(fù)責(zé)的工作，不得設(shè)定檢查項(xiàng)目變相地交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，也不得以“屬地責(zé)任”為由增設(shè)檢查考核、“一票否決”指標(biāo)等，“頤指氣使”地領(lǐng)導(dǎo)、指揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)為其本職工作服務(wù)。同時(shí)，精簡(jiǎn)各類文件和會(huì)議，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)不必要的工作量，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有更多的時(shí)間和精力來(lái)研究和發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

（三）提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的綜合能力

“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)情富有創(chuàng)造性地執(zhí)行國(guó)家政策，而要保證政策執(zhí)行效果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須贏得農(nóng)民的理解和配合，提高農(nóng)民的主體意識(shí)，讓農(nóng)民真正成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主體。由于諸多原因疊加，造成今天鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威流失嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的信任危機(jī)日趨嚴(yán)重。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和整個(gè)社會(huì)環(huán)境的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和民眾關(guān)系中體現(xiàn)出來(lái)的自然性秩序必然被現(xiàn)代法制秩序所取代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與當(dāng)?shù)孛癖娭g的互動(dòng)更加頻繁。

1.加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的教育培訓(xùn)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村更是處于求變的興奮狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員能否應(yīng)對(duì)農(nóng)村的變化，推動(dòng)農(nóng)村的穩(wěn)步發(fā)展和農(nóng)業(yè)的持久進(jìn)步，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重塑權(quán)威的基石。為此，第一，要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員創(chuàng)造和提供更多的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，避免理論素質(zhì)與工作技能的“斷層”。同時(shí)，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的涉農(nóng)知識(shí)學(xué)習(xí)，城鄉(xiāng)發(fā)展的落差，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化遠(yuǎn)景和農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的落差，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部深入農(nóng)村解決具體問(wèn)題時(shí)，具有開(kāi)闊的視野和專業(yè)知識(shí)，針對(duì)數(shù)量龐大而村情迥異的農(nóng)村提出切實(shí)的發(fā)展方向和路徑。第二，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想認(rèn)識(shí)。身處“三農(nóng)”的最前線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員要保證戰(zhàn)斗力，必須常態(tài)化的深入田間地頭，了解農(nóng)民的疾苦和需求，聽(tīng)取農(nóng)民最真實(shí)的想法，作出積極的回應(yīng)。

2.提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政策執(zhí)行力。第一，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部理解政策的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要努力提升自身的政治水平，增強(qiáng)政策觀念，同時(shí)要了解當(dāng)今國(guó)情，深刻理解我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村工作的方針，這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代進(jìn)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用必備的政治素養(yǎng)和理論高度。中國(guó)發(fā)展的不平衡，加之各地資源稟賦、社會(huì)結(jié)構(gòu)等迥然不同，客觀上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，才能把黨的政策落實(shí)好；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的創(chuàng)造性思維，必須建立在熟知當(dāng)?shù)貙?shí)際的客觀基礎(chǔ)之上。

第二，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部解釋政策的能力。當(dāng)下農(nóng)民對(duì)國(guó)家諸多關(guān)于“三農(nóng)”政策知之甚少，解決“三農(nóng)”問(wèn)題、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須激發(fā)農(nóng)民的主體意識(shí)，讓農(nóng)民成為真正的主體，讓農(nóng)民了解、掌握相關(guān)的政策，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能回避的責(zé)任和義務(wù)。

第三，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部執(zhí)行政策的能力。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)必將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部貫徹政策精神的堅(jiān)定性和連續(xù)性。許多農(nóng)村，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民生活長(zhǎng)期沒(méi)有顯著改變，農(nóng)民倍感焦慮壓抑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更應(yīng)有創(chuàng)新精神、擔(dān)當(dāng)意識(shí)，深入農(nóng)村，了解農(nóng)民的意愿，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，找尋本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路。

第四。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的動(dòng)員能力。調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社，必將會(huì)有力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高農(nóng)民的組織化程度方面的積極作為，是貫徹執(zhí)行政策的有效路徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要精心培育特色產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)和規(guī)范合作社的發(fā)展，讓農(nóng)民得到經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，增強(qiáng)加快發(fā)展的信心。