劉 宇 龍啟蒙 付雅潔

改革開放四十年，鄉(xiāng)村發(fā)展滯后已成為中國經濟發(fā)展不平衡不充分的焦點。城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大（2018年城鄉(xiāng)居民收入比為2.69∶1）。農村基礎設施建設、鄉(xiāng)村科技投入及基本公共服務嚴重不足。農村人口流失嚴重，年輕人不愿種田不會種田成普遍現象。從2004年一號文件開始，中央連續(xù)15年一號文件聚焦三農問題，把解決好三農問題作為全黨工作重中之重。2017年十九大將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提到了前所未有的高度，將其列為黨和國家未來發(fā)展的七大戰(zhàn)略之一，并提出了“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的20字方針，從頂層設計上對鄉(xiāng)村振興提出了清晰的總要求。從實施路徑來看，國內學者和專家也提出了很多有建設性的意見。但在實施過程中，鄉(xiāng)村振興的推進卻遇到了一些問題，尤其在城鄉(xiāng)融合方面遇到了多方面困難和瓶頸。本文將從我國城鄉(xiāng)融合的制度性障礙和深層次矛盾入手，探討實現鄉(xiāng)村振興中國道路的新思路以及突破路徑。

我國鄉(xiāng)村振興存在的深層次矛盾及問題

1.從國際視野看鄉(xiāng)村振興的經驗與教訓以及對中國的啟示

世界最發(fā)達國家大都擁有發(fā)達的農業(yè)和高度現代化的鄉(xiāng)村。它們經過長期發(fā)展，根據自身資源稟賦形成了各自的農業(yè)模式，如美國、加拿大、澳大利亞為代表的大農場生產模式，日韓為代表的小而精合作社模式，荷蘭、以色列為典型代表的高科技附加值模式。從國際經驗來看，發(fā)達的農業(yè)與現代化的鄉(xiāng)村離不開良好的城鄉(xiāng)關系和城鄉(xiāng)融合的支持，歐美、日韓等都出臺過支持鄉(xiāng)村發(fā)展的相關政策。二戰(zhàn)后，發(fā)達國家政府普遍實施了反哺農業(yè)、回饋農村的政策，加強農村基礎設施建設，提高農村公共服務水平。良好的城鄉(xiāng)關系實現了城市帶動鄉(xiāng)村，推動了城鄉(xiāng)融合，鄉(xiāng)村和城市同步走向現代化。

相反，一些國家不能協調好城鄉(xiāng)關系，不能實現城鄉(xiāng)融合，城市出現貧民窟現象，導致嚴重社會問題，甚至讓國家陷入中等收入陷阱，拉美等就是典型例子。習近平同志2018年9月22日在十九屆中央政治局第八次集體學習時的講話中指出：“從世界各國現代化歷史來看，有的國家沒有處理好工農關系、城鄉(xiāng)關系，農業(yè)發(fā)展跟不上，農村發(fā)展跟不上，農產品供應不足，農業(yè)被國際大資本壟斷，不能有效吸納農村勞動力，大量失業(yè)農民涌向城市貧民窿，鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村經濟走向凋敝，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化走入困境，甚至造成社會動蕩，最終陷入‘中等收入陷阱’。”

從世界各國發(fā)展歷程來看，很多國家都經歷了大城市過度聚集，出現交通擁擠、環(huán)境污染等大城市病。發(fā)達國家能夠從過度聚集的大城市模式走向城鄉(xiāng)融合，其發(fā)展拐點在于出現郊區(qū)化。二戰(zhàn)后發(fā)達國家城市化進入了郊區(qū)化階段。郊區(qū)化推動了人口從城市到鄉(xiāng)村的擴散。以美國為例，從1940年到1970年，郊區(qū)人口增長了275%，城市向郊區(qū)擴散進入快速發(fā)展時期，中間階級和高收入藍領工人紛紛涌入郊區(qū)，到1970年美國郊區(qū)人口開始超過市區(qū)人口。人口的轉移改變了發(fā)達國家的城市化體系，出現郊區(qū)化后，發(fā)達國家走向了城鄉(xiāng)融合。從發(fā)達國家城市化進程看，走向城鄉(xiāng)融合的完整過程分為四步，包括城市化、郊區(qū)化（逆城市化）、郊區(qū)再城市化、大都市化，最終形成大中小城市協調的城市群，形成最有利于城鄉(xiāng)融合的城市格式。

為什么郊區(qū)化會成為走向城鄉(xiāng)融合的拐點？郊區(qū)化只是外在表現，背后的經濟實質可從兩方面來看：（1）城鄉(xiāng)融合是一個人口、資本等要素不斷從大城市向農村和小城鎮(zhèn)轉移的過程，從而為鄉(xiāng)村振興奠定了物質基礎。其中，人口的擴散與轉移最為重要，對產業(yè)轉移起到了決定性的作用。（2）鄉(xiāng)村現代化的過程也是產業(yè)布局再調整的過程，是產業(yè)從城市轉移到鄉(xiāng)村和小城市的過程。產業(yè)擴散首先是從鄉(xiāng)村居住產業(yè)開始的，剛開始，一些想改善居住條件的居民搬遷到郊區(qū)或者鄉(xiāng)村及小城鎮(zhèn)，產生郊區(qū)化。伴隨著人的擴散，過剩資本也從城市向鄉(xiāng)村擴散，各種產業(yè)也從大城市向外擴散，一些企業(yè)也從城市中心搬遷到小城鎮(zhèn)或者郊區(qū)，產業(yè)的擴散又促進了人口的擴散，二者相互作用，最終完成了產業(yè)布局的大調整，實現資本與人口從城市擴散到農村與小城鎮(zhèn)，產業(yè)擴散到鄉(xiāng)村與小城市，城市帶動農村實現同步發(fā)展。

從發(fā)達國家成功經驗與個別國家的失敗教訓中，我們可得到兩方面啟示：（1）要從過度聚集的城市化模式進入到城鄉(xiāng)融合的進程，需要一個拐點。發(fā)達國家的這個拐點就是郊區(qū)化。在人口、土地、資本三大要素中，城市的活力人口進入鄉(xiāng)村至關重要。人口既是重要的生產要素，更是消費者。缺乏活力人口，導致鄉(xiāng)村消費能力不足，產業(yè)興旺就沒有基礎。（2）鄉(xiāng)村振興是城鄉(xiāng)產業(yè)布局的一次重大調整，產業(yè)從大城市向中小城市和鄉(xiāng)村轉移。其中，做實中小城市對鄉(xiāng)村現代化至關重要，中小城市是城鄉(xiāng)融合的關鍵與基石。

2.城鄉(xiāng)二元制：中國鄉(xiāng)村振興的獨特體制性障礙

對比國際經驗，中國鄉(xiāng)村振興存在的制度性障礙是城鄉(xiāng)二元結構，導致城鄉(xiāng)融合受到制約，城市化只有聚集沒有擴散，大城市病越來越嚴重，而中小城市和鄉(xiāng)村卻走向衰敗。美國學者阿瑟·劉易斯首先提出了城鄉(xiāng)二元結構理論。中國作為一個典型的發(fā)展中國家，國民經濟城鄉(xiāng)二元結構尤其明顯。首先是特有的城鄉(xiāng)分離體制。我國特有的城鄉(xiāng)戶口管理制度、勞動用工制度、社會福利制度以及人民公社制度等城鄉(xiāng)分割政策，逐步形成“非農業(yè)人口”與“農業(yè)人口”、居民與農民等兩種身份制和兩種待遇。改革開放以后，戶口管理和勞動就業(yè)制度有所松動，但進城農民與城市居民在身份和待遇等方面的巨大差異和不平等性仍然存在。其次是城鄉(xiāng)二元土地所有制。目前的土地收儲制度，剝奪了鄉(xiāng)村土地的開發(fā)權，要用于建設必須先收儲轉為國有建設用地。而宅基地不允許城鎮(zhèn)居民購買，只允許農村居民利用宅基地及房屋進行民宿及鄉(xiāng)村旅游等開發(fā)。雖然建立城鄉(xiāng)一體建設用地市場的頂層設計已很明確，但推進較為緩慢。

城鄉(xiāng)二元制阻礙了城鄉(xiāng)要素與產業(yè)的雙向流動，讓產業(yè)和各種要素單向向城市聚集。從人口方面看，城鄉(xiāng)二元制阻礙了城市人口向郊區(qū)和農村轉移。農村人口可以走出去，但城市人口不能到鄉(xiāng)下居住，農村人口出得去、進不來。而農民工進入城市后，卻難以市民化，年老后還要回到鄉(xiāng)村。從資本方面看，城鄉(xiāng)二元制讓資本向城市聚集，卻切斷了資本向農村擴散的路徑，使農村與小城鎮(zhèn)被排除在資本循環(huán)外。從土地資源方面看，城鄉(xiāng)二元制下農村集體建設用地被剝奪了開發(fā)權，導致鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展缺乏最基本的生產要素。總之，城鄉(xiāng)二元制阻斷了產業(yè)與生產要素向小城市和農村擴散，也阻礙了產業(yè)向鄉(xiāng)村擴散。特別是近十幾年來，土地財政如一臺抽水機，加劇了鄉(xiāng)村的空心化與核心城市的過度聚集。鄉(xiāng)村處于無資本、無人才、無產業(yè)的狀況，農村衰敗加快。

城鄉(xiāng)二元制下，大量農民工老年后回歸農村，產生的老人農民現象，制約了農業(yè)發(fā)展：一是難以進行規(guī)?；嵘?。在老人農業(yè)模式下土地資源、生產資料分散，成為農業(yè)規(guī)模化的障礙，生產效率難以提高。二是難以進行技術升級，難以提升農業(yè)品質和附加值。以老人農業(yè)為特點的小農模式下，農業(yè)生產新技術、新設備推廣難，難以進行產業(yè)升級，提高附加值難。對于中國未來農業(yè)發(fā)展模式，有人主張發(fā)展規(guī)?；筠r場模式。也有人認為大農場模式不適合中國，應當發(fā)展小而精的農場模式，以追求農業(yè)高附加值。但在目前城鄉(xiāng)二元制的狀況下，兩種模式都難以發(fā)展起來。

3.鄉(xiāng)村振興深層次矛盾：土地財政固化了城鄉(xiāng)二元制，加劇了城市病和鄉(xiāng)村病

中國從1996 年引入土地儲備制度，賦予城市土地儲備中心征收、儲備和出讓土地的壟斷權；2003年確立土地招拍掛制度，確立了政府壟斷城市國有土地的制度，打開了地方政府以地生財的大門，土地財政成為地方政府資本累積的工具。1998年全國土地出讓收入僅508億元，2013年達4.37萬億元，15年增長了86倍。1998年土地出讓收入相當于地方財政收入的10.19%， 2010年達到了67%。與此相關的財政收入還包括了土地與房地產開發(fā)過程中的營業(yè)稅、增值稅和建設稅，2012 年已超過1萬億元，目前房地產鏈條稅收占稅收比重也達15%左右。通過土地財政與房地產稅收，地方政府建立了非常有效的城市建設資本累積渠道，拉動城市經濟高速發(fā)展。近十年來，土地財政成為地方政府最重要的財政支柱。

土地財政的抽水機效應導致產業(yè)和各種要素單向向城市聚集，卻阻斷了產業(yè)與生產要素向小城市和農村擴散，再加上對農村建設用地開發(fā)權能的剝奪，導致了經濟布局整體失衡，城市病與鄉(xiāng)村病并存。一是，從產業(yè)布局的角度來說，我國的產業(yè)布局過度聚集在大城市，而縣級城市產業(yè)空虛化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)空洞化。二是，與畸形的產業(yè)布局對應的是畸形的城市化，中國城鎮(zhèn)化以向心型集聚為主，郊區(qū)化不足，新型城鎮(zhèn)化難以實現，大城市過度聚集與小城鎮(zhèn)衰敗。土地財政固化了城鄉(xiāng)二元制。土地財政和城鄉(xiāng)二元制已成為鄉(xiāng)村振興的主要制度性障礙，暫時還難以打破。

4.實現鄉(xiāng)村產業(yè)興旺面臨的瓶頸性困難

一是一核獨大的傳統(tǒng)城市化模式。這種模式導致縣級城市虛弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)空心化，非常不利于城市帶動鄉(xiāng)村。我國一直想避免大城市過分聚集，形成大小城市協調發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局。上世紀八十年代就提出小城鎮(zhèn)建設。十八大后又提出了新型城鎮(zhèn)化。習近平同志2018年9月22日在在十九屆中央政治局第八次集體學習時的講話中指出：“要把鄉(xiāng)村振興這篇大文章做好，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。我們一開始就沒有提城市化，而是提城鎮(zhèn)化，目的就是促進城鄉(xiāng)融合……”。這幾年來，為配合新型城鎮(zhèn)化，國家加強城市邊界管理，壓縮中心城市建設用地規(guī)模，防范中心城市過分聚集，城市邊界過分蔓延。但是，大城市過度聚集的狀況并未改善，反而有所惡化。大城市因房價快速上漲，吸引周邊資金投資性購房，反而加劇了資金等要素向大城市集中。

二是鄉(xiāng)村人口問題。近年來我國強調農業(yè)三產融合，試圖通過農業(yè)旅游為代表的多功能農業(yè)融合發(fā)展，實現產業(yè)興旺。但是實際效果難達預期，其主要問題是有效需求不足，且表現為潛在需求巨大與有效需求不足并存。而有效需求不足的瓶頸性困難是鄉(xiāng)村人口問題。目前，向往田園生活的城市人口無法進入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村青壯人口過度流失，農村只剩老弱婦孺，缺乏具有消費能力的活力人口。盡管鄉(xiāng)村旅游可帶來巨大流動旅游人口，但旅游人流季節(jié)性波動太厲害，且集中在節(jié)假日。而大城市交通擁堵，節(jié)假日交通瓶頸效應明顯，大大降低了人們的出游欲望。鄉(xiāng)村常住活力人口不足嚴重限制了鄉(xiāng)村的消費能力，沒有足夠的有效消費力，相關產業(yè)難以發(fā)展起來。同時，在相關產業(yè)缺乏盈利模式情況下，城市過剩資本不愿意投資于農業(yè)和農業(yè)旅游，反而只想投資圈地，囤積升值賺錢，導致資本嚴重不足與城市資本過剩同時存在。

基于城鄉(xiāng)融合視角的鄉(xiāng)村振興中國道路的突破路徑

發(fā)達國家的鄉(xiāng)村振興，是在漫長時間內緩慢發(fā)展，自然形成的。而我國要實現鄉(xiāng)村振興，則意味著要在短時間內走完發(fā)達國家一百多年走完的道路。對此，我們既要學習發(fā)達國家的先進經驗，也不可能照搬發(fā)達國家的道路，而是要走有中國特色鄉(xiāng)村振興之路。

1.鄉(xiāng)村振興中國道路的基本思路

一是，從執(zhí)行視角，鄉(xiāng)村振興要立足于縣級城市與小鎮(zhèn)兩個層面：（1）立足于打造好縣級城市，做實鄉(xiāng)村振興的支撐。中國有1831個縣級城市（367個縣級市、1464個縣），縣級城市是鄉(xiāng)村振興的腰，是承上啟下的樞紐。做強1831個縣級單位，才能真正把鄉(xiāng)村振興的城鎮(zhèn)化支撐做足，才能為鄉(xiāng)村振興提供產業(yè)支持和公共服務配套，實現就近吸收富余勞動力，促進城鄉(xiāng)融合，實現城市帶動鄉(xiāng)村。（2）立足于小鎮(zhèn)，打造好鄉(xiāng)村振興的基本實施載體。中國有大約4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級單位，大約有69萬個村。鄉(xiāng)村振興的實施載體，選擇鎮(zhèn)級單位比較合適，打造鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)綜合體。鄉(xiāng)村振興的實施載體如立足于村莊級，是較難實施的。僅立足于村莊進行打造，規(guī)模偏小，要形成基本的基礎設施、配套和公共服務，規(guī)模遠不夠，無法形成產業(yè)聚集。因此，鄉(xiāng)村振興首先立足于打造好鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)，形成具備基本公務服務和產業(yè)的小鎮(zhèn)綜合體，自然能夠帶動一批特色村莊。

二是，尋找新型城鎮(zhèn)化的拐點。要從改變過度聚集的城市化，轉換到新型城鎮(zhèn)化模式，一方面可從產業(yè)布局著手，推動產業(yè)從大城市向中小城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移，強化縣級城市與小鎮(zhèn)。這種調整通過市場自動調節(jié)難以完成，需要政府有效引導甚至調控，可借鑒雄安新區(qū)模式。另一方面，以人口下鄉(xiāng)為抓手，通過人口擴散帶動資本下鄉(xiāng)，建立城鄉(xiāng)要素雙向流動機制，帶動產業(yè)從城市向鄉(xiāng)業(yè)擴散。

2.鄉(xiāng)村振興中國道路的突破路徑

一是，對大城市實施產業(yè)分離計劃，促進產業(yè)向中小城市及鄉(xiāng)村擴散。

鄉(xiāng)村振興實質上是國家產業(yè)布局的一次調整，將過度聚集的產業(yè)從城市擴散到中小城鎮(zhèn)（尤其是縣級城市）。這種擴散在初期難以自動發(fā)生，有必要采取行政調控手段，可考慮以下措施：（1）有計劃地對一些過度聚集城市實施產業(yè)分離計劃，將其過度聚集的產業(yè)分離，擴散到中小城鎮(zhèn)，尤其是縣級城市。企事業(yè)單位喜歡往中心城市聚集，這種慣性很難改變。目前國資委直管的央企有96家，各省市還有不少地方國企和事業(yè)單位?？煽紤]這些央企和國企做示范，與縣級單位進行扶貧式開發(fā)，定點進行產業(yè)扶貧，將部分產業(yè)轉移到定點扶貧的縣，作為產業(yè)擴散的第一波，帶動其他產業(yè)從城市向鄉(xiāng)村擴散。其他重要公共服務如學校、醫(yī)院，也應向縣級城市轉移。（2）可將扶貧與鄉(xiāng)村振興結合起來，實現產業(yè)扶貧。目前的精準扶貧精準到個人，有效解決了貧困問題，但這種精準到個人的扶貧模式只是權宜之計，治標不治本難以持久，用產業(yè)扶貧是更具可持續(xù)性的道路?？煽紤]將扶貧資金投入到鎮(zhèn)一級的公務服務設施建設與產業(yè)扶植，從根本上解決貧困問題，促進鄉(xiāng)村振興。

二是，推動人口向鄉(xiāng)村擴散，開啟中國逆城市化進程。

建立城鄉(xiāng)要素雙向流動機制，要抓住人口這個瓶頸性因素。從發(fā)達國家經驗來看，大城市過度聚集的改變，是從人口郊區(qū)化開始的。通過人口擴散啟動中國的逆城市化進程，是改變畸形的單向聚集的城市化模式的一種好方法，從而根本上解決城市病和鄉(xiāng)村衰敗問題。目前，青壯年活力人口大量從鄉(xiāng)村進入城市，但活力人口從城市擴散到鄉(xiāng)村的則很少，鄉(xiāng)村只剩老弱婦孺，農村人口過剩與人口不足并存。應該加快農民工市民化，讓他們融入城市；同時，發(fā)展鄉(xiāng)村居住產業(yè)，讓向往田園生活的城市居民進入鄉(xiāng)村，實現人口從城市向農村的擴散。人口下鄉(xiāng)將帶來兩方面積極影響：（1）帶來消費力。人是消費者，只有活力人口擴散到農村去，才能為鄉(xiāng)村帶來旺盛的消費能力，相關產業(yè)才有消費群體。最早進入鄉(xiāng)村的可能是養(yǎng)老群體，但是這部分城市人群數量龐大，能夠帶來旺盛的需求。（2）帶動其他要素下鄉(xiāng)并帶動相關產業(yè)發(fā)展。目前城市有大量過剩資本，鄉(xiāng)村有大量閑置土地資源。如果解決了人口問題，鄉(xiāng)村人丁興旺，有了足夠的消費力，資本自然就能夠從城市擴散到鄉(xiāng)村，閑置的土地資源也能夠得到盤活。(3)城市人口下鄉(xiāng)能夠帶來旺盛的消費力，促進產業(yè)興旺，也能夠促進產業(yè)人口下鄉(xiāng)。這樣形成人口擴散與產業(yè)擴散相互促進的機制，逐步實現城市與鄉(xiāng)村的人口雙向交換，從而實現從單向聚集城市化到新型城鎮(zhèn)化的轉變。有人擔心發(fā)展鄉(xiāng)村居住業(yè)會引起炒作鄉(xiāng)村房產土地的問題。這種擔心很正常，但這個問題可通過不動產稅等調控手段解決，下一段再詳細分析。

三是，循序漸進地打破土地財政，逐步取消城鄉(xiāng)二元制。

從長遠看，建立城鄉(xiāng)要素雙向流動機制，需要打破城鄉(xiāng)二元制，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，并逐漸打破土地財政模式，從土地財政轉型到不動產稅收模式。這可以從兩方面來理解：（1）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，才能建立城鄉(xiāng)要素雙向流動機制。引導生產要素和產業(yè)從城市向農村和小城市擴散。（2）打破土地財政模式，轉型到不動產稅收模式。這首先是為了防范投機。對于建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，主要障礙在于擔心會引起新一輪圈地運動，導致城市過剩資本到鄉(xiāng)村以投資為目的圈地買房。如果對入市的農村建設用地采取不動產稅模式，即不再繳納一次性土地出讓金，但需按年繳納不動產稅，可以有效防止炒作，貫徹“房住不炒”原則。同時，土地財政寅吃卯糧無法持久，長遠來看必須加以改革，否則未來將面臨財政危機。

考慮到土地財政和城鄉(xiāng)二元制不能突然打破，可有計劃分步驟地實施：（1）先重點開放養(yǎng)老人群到鄉(xiāng)村居住，成為回歸鄉(xiāng)村第一波人口。城市養(yǎng)老群體進入鄉(xiāng)村可有效提高鄉(xiāng)村消費能力，帶動養(yǎng)老相關產業(yè)發(fā)展。（2）推動農村建設用地直接入市，同時為防范投機圈地，入市的農村建設用地實施不動產稅模式，不繳納出讓金，而按年繳不動產稅，為鄉(xiāng)村穩(wěn)定輸入資本。（3）改革應漸進地進行，不可一蹴而就。不動產稅先只針對少量直接入市的農村建設用地，對城市規(guī)劃區(qū)內土地暫不實施，防止短期內對土地財政造成過大沖擊。不動產稅應僅針對增量，對已繳納出讓金的城市存量住宅應暫不征收，待土地出讓年限期滿后再考慮。

（參考文獻略）