論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與檢察公益訴訟的銜接

● 湯維婷/文

一、問題背景

在檢察公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度出臺前，我國環(huán)境資源損害的調(diào)整和救濟在制度供給上呈現(xiàn)一種“結(jié)構(gòu)性跳躍”和“功能性缺失”。行政機關(guān)只能追究致害方的行政責任（如罰款、責令改正、停產(chǎn)停業(yè)等），針對生態(tài)本身的修復(fù)和賠償須徑直進入訴訟程序予以解決。且由于社會組織在人力、物力、財力、專業(yè)水平上的種種限制，實際起訴案件相較于各類環(huán)境事件高發(fā)的現(xiàn)實顯得杯水車薪。因此，傳統(tǒng)上環(huán)境資源損害的調(diào)整模式往往局限于對致害人“違法行為”的行政懲戒，無法實現(xiàn)生態(tài)本身的填補性救濟[1]，或者陷入“企業(yè)污染、百姓受害、政府買單”之困境。[2]譬如，在受到多方關(guān)注的松花江污染事件中，政府對造成此次事故的吉林石化公司的最終處理僅為糾正其違法行為并處100萬元罰款，這相較于國家后續(xù)累計投入的78.4億治污資金來說，不過九牛一毛。

在此背景下，2017年6月27日，全國人大常委會表決通過關(guān)于修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，正式確立檢察公益訴訟制度。8月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），在全國范圍試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

檢察官是公共利益的代表，檢察機關(guān)提起公益訴訟不僅符合檢察機關(guān)作為“法律監(jiān)督機關(guān)”的本質(zhì)要求，且較社會組織在調(diào)查取證、專業(yè)能力、執(zhí)行監(jiān)督等方面具有先天優(yōu)勢。而根據(jù)公共信托理論，政府負有以促進全體公眾利益最大化為目的保護公共資源的義務(wù)。[3]政府作為賠償權(quán)利人，以平等協(xié)商之方式在訴訟之前給予生態(tài)環(huán)境損害行為人以非訴方式承擔損害賠償責任的機會，可以避免司法資源、社會資源的浪費，相較于訴訟，更有利于實現(xiàn)環(huán)境利益、經(jīng)濟利益的最大化，并有利于獲得社會的認同與支持。

此兩項制度中主體雖截然不同，但環(huán)境保護事業(yè)的實踐性決定了環(huán)境法律體系的開放性和延展性。在環(huán)境法律體系中，一項制度并不是孤立存在的，而是處在與相關(guān)制度密切合作、有機配合的關(guān)系中。[4]兩者在性質(zhì)、目的、訴訟請求以及適用范圍上的高度契合以及檢察機關(guān)和行政機關(guān)在職權(quán)能力上的互補決定了兩項制度的合作將產(chǎn)生1+1〉2的效果。因此，如何處理兩者的銜接是一個事關(guān)兩者功能發(fā)揮、極為重要的現(xiàn)實問題，具備予以專門探討的理論和實踐意義。對此，目前雖無具體規(guī)制，但從《改革方案》到各地文件，均已對探索建立兩項制度的銜接機制作出明確要求。

二、實踐探索與現(xiàn)實難題

[案例]2017年底，浙江省衢州市龍游縣檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)：2014年至2015年間，福建某環(huán)保產(chǎn)業(yè)開發(fā)公司管理人員明知何某某無危險廢物處置資質(zhì)，仍將其公司接收的200余噸危險廢物交何某某處置。何某某先后四次將上述危險廢物運至龍游縣境內(nèi)予以丟棄，致使環(huán)境受到嚴重污染。2017年，上述違法行為人雖被追究刑事責任，但涉案現(xiàn)場的環(huán)境功能損害等未得到修復(fù)或賠償，案發(fā)時龍游縣環(huán)保局等單位代為處置現(xiàn)場遺留危險廢物而支出的代履行費用55萬余元亦未追償。

由于案發(fā)時間久，現(xiàn)場變動較大，土壤中污染物含量通過環(huán)境自凈大幅度下降，鑒定現(xiàn)場環(huán)境功能損害較為困難，衢州市檢察院探索以生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商方式推動環(huán)境修復(fù)或損害賠償。2018年7月2日，市檢察院向市政府發(fā)出檢察建議，建議其開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商。市政府采納該檢察建議后指定龍游縣環(huán)保局負責具體磋商工作。衢州市、龍游縣檢察院在后續(xù)調(diào)查取證、損害結(jié)果認定中提供法律支持，并現(xiàn)場支持龍游縣環(huán)保局與涉案公司代表一行開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商。最終，根據(jù)專家意見，雙方達成協(xié)議：涉案公司全額承擔龍游縣環(huán)保局等單位墊付的代履行費用55萬余元，并支付生態(tài)環(huán)境損害賠償23萬元。7月27日，涉案公司如約支付上述款項。

上述案件的辦理反映出在檢察公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的銜接中存在以下問題：

（一）銜接機制立法缺位

在上述案例中，衢州市檢察院通過“檢察建議”的方式督促市政府開展磋商。事實上，自生態(tài)環(huán)境損害賠償在全國開展以來，以這種方式銜接公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的不止衢州市檢察機關(guān)，如臺州市黃巖區(qū)檢察院辦理的王某某等人非法傾倒廢物礦油污染水體案等。

前述“檢察建議”的問題是難以明確定性。檢察機關(guān)發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議的前提是行政機關(guān)負有監(jiān)管職責且違法行使職權(quán)或不作為，但目前生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫仍O(shè)計只是原則性地要求賠償權(quán)利人“主動與賠償義務(wù)人磋商”，并規(guī)定賠償權(quán)利人“有權(quán)”起訴，并無“應(yīng)當”等強制性規(guī)定。故開展或指定有關(guān)部門開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作并非省、市地級政府之法定“職責”，更談不上“違法行使職權(quán)或不作為”。因此，以行政公益訴訟訴前檢察建議督促政府開展磋商不符合行政公益訴訟條件。而目前“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定的民事公益訴訟訴前程序廢除了試點期間的“督促起訴意見書”和“檢察建議”，變?yōu)榻y(tǒng)一的“公告”形式，缺乏針對性。

在這種制度困境下，檢察機關(guān)無法以檢察公益訴訟的現(xiàn)行程序針對性地督促政府開展磋商。因此，目前的實踐探索中檢察機關(guān)大多如上述案例一樣模糊處理向政府發(fā)出的“檢察建議”之性質(zhì)。但此終非長久之計，制度的長期缺位必然導(dǎo)致實踐的混亂，甚至滋生違法行為，因此，對現(xiàn)行檢察公益訴訟制度進行適當調(diào)整以建立與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的合法銜接機制具有現(xiàn)實緊迫性。

（二）損害鑒定評估困難

《改革方案》規(guī)定：“賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，就損害事實和程度、修復(fù)啟動時間和期限……與賠償義務(wù)人進行磋商?！边@一規(guī)定表明目前賠償權(quán)利人開展磋商仍需進行鑒定評估，并依據(jù)報告進行磋商。這一限制性規(guī)定存在以下問題：

第一，鑒定困難以及成本過高是我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度發(fā)展中長期存在的問題。2014年以來環(huán)保部、最高人民檢察院先后發(fā)布了百余家環(huán)境損害鑒定評估推薦機構(gòu)、司法鑒定機構(gòu)名錄，然而面對全國環(huán)境事件高發(fā)的現(xiàn)狀，這些機構(gòu)的數(shù)量遠遠不能滿足需要。[5]而目前司法審判對不具備上述資質(zhì)的機構(gòu)出具的鑒定報告采信度較低——雖然《改革方案》并未對鑒定機構(gòu)作出要求，但如果磋商不成，該報告不為法庭所采信，會極大地加重行政和司法的金錢、時間成本。另一方面，環(huán)境案件具有很強的時效性，污染或破壞狀態(tài)隨著時間的推移快速發(fā)生變化，如前述案例中，何某某傾倒在河流、田埂中的危險廢物隨河流的流動、土壤的自凈，已無法檢出，只能以虛擬治理成本初步估算修復(fù)費用，難以出具有效鑒定報告，給案件辦理帶來極大困難。此外，目前我國環(huán)境損害鑒定評估成本極高，費用動輒數(shù)十萬上百萬，在部分案件中甚至出現(xiàn)鑒定評估費用接近乃至超過損害賠償數(shù)額的情形。

第二，在磋商行為中，行政機關(guān)是以生態(tài)環(huán)境損害求償人的身份進行平等協(xié)商，以期在雙方合意的基礎(chǔ)上達成賠償協(xié)議。[6]賠償權(quán)利人有權(quán)在磋商中作出一定程度的讓步，以期協(xié)議的順利達成。因此，磋商雙方以初步評估結(jié)果為依據(jù)進行協(xié)商，亦符合生態(tài)環(huán)境損害賠償之原則。鑒定評估報告之必要性，有待商榷。

（三）損害賠償金管理缺失

《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》和《改革方案》對生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理均作出了要求，但各地損害賠償金管理仍存在混亂、模糊甚至空白的情況。部分尚無管理規(guī)定的地區(qū)，行政機關(guān)、法院在收到當事人繳納的賠償金后不知該作何處理，只能任其“凍結(jié)”在賬戶中，如案例中涉案公司繳納的賠償金，直至數(shù)月后《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》出臺并落實后，才從環(huán)保局賬戶中“解凍”。

而已有相關(guān)規(guī)定的各地區(qū)的賠償金管理制度也是各不相同，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)同一市內(nèi)各縣（市、區(qū)）之管理制度都不盡相同的情況。管理的混亂導(dǎo)致后續(xù)使用和流通的困難。因此，有必要在全國范圍對環(huán)境損害賠償金的使用和監(jiān)管實行統(tǒng)一標準，以明確的規(guī)范保障賠償金的順利流通使用。

三、制度完善與機制構(gòu)建

環(huán)境保護事業(yè)具備極強的實踐性。一些重要制度往往由黨和政府先提出政策，待時機成熟時再上升為法律。[7]生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和檢察公益訴訟就是兩個典型例子。由于相關(guān)制度建設(shè)的缺位，目前的司法實踐案例中存在很多含糊之處，但也為相關(guān)制度構(gòu)建提供了空間。

（一）構(gòu)建銜接機制及起訴順位

目前，我國的生態(tài)環(huán)境損害求償方式分為三種：一是由社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟；二是由檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟；三是由省、市地級政府開展的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是在雙方合意的基礎(chǔ)上，以生態(tài)修復(fù)優(yōu)先，貨幣賠償補充，綜合考慮成本效益、賠償義務(wù)人賠償能力、治理方案可行性等因素，達成賠償協(xié)議。相較訴訟，其需要參與的部門、花費的時間和精力較少，生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)效果較好，有利于節(jié)約行政成本、司法成本。因此，筆者認為綜合考慮效率原則和效益原則，應(yīng)確立磋商優(yōu)先的原則。這一原則表現(xiàn)為兩方面：

第一，檢察機關(guān)履行民事公益訴訟訴前程序時應(yīng)特別兼顧磋商。建議參照試點期間訴前程序，在公告的同時，檢察機關(guān)可以以檢察建議方式督促省、市地級政府開展磋商。省、市地級政府應(yīng)當在一定期限內(nèi)回復(fù)是否開展磋商，若不開展，需說明理由。

第二，若省、市地級政府決定開展磋商的同時有社會組織起訴，法院應(yīng)不予立案。若磋商和訴訟分別進行，必然會過度損耗人民法院相對有限的審判資源。[8]但良好的生態(tài)環(huán)境是全社會的公共產(chǎn)品，公眾參與生態(tài)環(huán)境保護既是義務(wù)也是權(quán)利，[9]并且公眾參與可以一定程度上避免利益不平衡導(dǎo)致的協(xié)議無效。此外，《改革方案》亦規(guī)定鼓勵“邀請專家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織參加生態(tài)環(huán)境修復(fù)或賠償磋商工作”。因此，應(yīng)當允許社會組織參與磋商程序。同時若政府磋商不成，提起訴訟的，應(yīng)當允許社會組織作為共同原告參與訴訟。若生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或訴訟的請求不能涵蓋社會組織的訴求，則可向政府、人民法院提出，要求增加請求或等待磋商、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟結(jié)束后另行起訴，以切實、全面保障環(huán)境利益。

在磋商優(yōu)先的前提下，檢察機關(guān)作為公共利益的代表，應(yīng)當是維護公共利益的最后一道防線。因此，若省、市地級政府不開展磋商，則檢察機關(guān)應(yīng)當繼續(xù)履行職責，提起民事公益訴訟。

另外，應(yīng)當建立檢察機關(guān)支持磋商、起訴制度。檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察官作為公共利益的代表，對相關(guān)實體、程序性法律法規(guī)較為熟悉，由其參與支持磋商、起訴，有利于提高效率和效益。

（二）健全專家輔助人參與磋商制度

我國目前環(huán)境損害鑒定評估相關(guān)制度尚不完善，鑒定技術(shù)有限、成本高昂且鑒定周期較長，極大增加了行政、司法成本。且生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商之平等協(xié)商的本質(zhì)決定了在磋商過程中一份有效的鑒定評估報告并非必須。因此，可以參考最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第9條的規(guī)定，引入專家輔助人制度。

直接邀請專家參與磋商并出具意見作為雙方協(xié)商之依據(jù)可以極大減輕雙方在鑒定方面的壓力，且亦符合《改革方案》鼓勵公眾參與之原則。建議可以在全國建立統(tǒng)一專家?guī)欤詴惩z察機關(guān)、政府以及社會組織和專家之間的聯(lián)系渠道。

此外，在訴訟中適用虛擬成本法評估修復(fù)費用時，采用的系數(shù)應(yīng)由司法機構(gòu)根據(jù)案件具體情況確定——江蘇徐州市人民檢察院訴徐州市鴻順造紙有限公司環(huán)境民事公益訴訟案中法院的判決對此有所明確。而在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中，筆者認為可由檢察機關(guān)充當這一角色，針對采用系數(shù)問題出具意見作為雙方磋商依據(jù)之一，保障磋商結(jié)果社會效果和法律效果的統(tǒng)一。

（三）建立健全損害賠償金管理機制

我國目前損害賠償金管理機制主要有以下幾種：一是作為政府非稅收入，納入地方財政或進入某專項治理專戶，如云南、山東；二是設(shè)立“生態(tài)環(huán)境損害賠償金專戶”，實行?？顚Ｓ?、統(tǒng)一核算，由政府部門負責收繳、管理和使用，如紹興、無錫；三是由基金會、慈善總會等第三方機構(gòu)負責賠償金的管理、流通和監(jiān)督，如湖州。

第一種模式為《改革方案》所認同，但上繳國庫或地方財政，與稅收等混同的方式違背了生態(tài)環(huán)境損害賠償金應(yīng)當?？顚Ｓ弥瓌t。

第三種模式在實踐中對地域經(jīng)濟發(fā)展狀況可能會有較大要求。此類機構(gòu)設(shè)立較為嚴格，運行中還需面臨運行成本較高、資產(chǎn)保值增值等限制，且賠償金管理對機構(gòu)在修復(fù)技術(shù)方案審核等專業(yè)性和技術(shù)性較強的問題上亦有要求，符合條件的第三方機構(gòu)在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)可能較少。

因此，筆者認為第二種模式較為適合我國國情。政府部門是公共利益的當然代表，且具備足夠的賠償金管理能力。在設(shè)置合理程序規(guī)則和監(jiān)督機制的前提下，此種模式可以較好地保障生態(tài)修復(fù)的專業(yè)性和有效性。

此外，需要特別注意的是生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理應(yīng)尤其重視建立健全監(jiān)督機制。在賠償金管理規(guī)范的制定環(huán)節(jié)，要充分吸收社會公眾，尤其是利益相關(guān)者的意見。在資金的審核、流通、使用環(huán)節(jié)，應(yīng)依法公開，接受社會監(jiān)督。還可建立檢察監(jiān)督機制，定期向檢察機關(guān)提供資金使用臺賬，發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能，保障資金使用規(guī)范性和透明性。

注釋：

[1]參見黃錫生、韓英夫：《生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析》，載《政法論叢》2017年第1期。

[2]《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度：讓損害者擔起生態(tài)修復(fù)責任》，http://huanbao.bjx.com.cn/news/20180111/873360-2.shtml，訪問日期：2018年10月23日。

[3]參見李琳莎、王曦：《公共信托理論與我國環(huán)保主體的公共信托權(quán)利和義務(wù)》，載《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2015年第1期。

[4]參見程多威、王燦發(fā)：《論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟的銜接》，載《環(huán)境保護》2016年第2期。

[5]參見馬勇：《從公益訴訟視角看我國環(huán)境損害司法鑒定》，載《中國司法鑒定》2016年第1期。

[6]參見劉巧兒：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的理論基礎(chǔ)與法律地位》，載《潘陽湖學刊》2018年第1期。

[7]同[4]。

[8]參見賀震：《損害賠償磋商與訴訟如何有效銜接？》，載《中國環(huán)境報》2017年4月19日。

[9]參見賀震：《構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機制》，載《中國生態(tài)文明》2017年第1期。