本刊記者 高妍蕊

剛剛落下帷幕的全國兩會上，房地產(chǎn)稅立法再成熱議話題。3月5日，李克強總理在政府工作報告中提出“穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法”；3月8日，栗戰(zhàn)書委員長作全國人大常委會工作報告時表示，要集中力量落實好黨中央確定的重大立法事項，其中包括房地產(chǎn)稅法。加快房地產(chǎn)稅立法的態(tài)度再次明確，意味著房地產(chǎn)稅的出臺將進入倒計時。

房地產(chǎn)稅立法的加速會否成為房價的拐點？征收條件是否成熟？房地產(chǎn)稅改革取得了哪些進展？落地還存在哪些問題和挑戰(zhàn)？對此，《中國發(fā)展觀察》邀請相關領域?qū)＜疫M行了深度解讀和探討。

房地產(chǎn)稅立法從“穩(wěn)妥推進”轉(zhuǎn)向“穩(wěn)步推進”

近年來，房地產(chǎn)稅一直是輿論的焦點話題，官方的政策動向也廣受關注。2018年政府工作報告中對房地產(chǎn)稅的相關表述為“穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法”，2019年政府工作報告中的表述改了一個字，變?yōu)椤胺€(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法”。而今年3月1日，國土部正式啟用新的不動產(chǎn)登記權證，計劃在今年內(nèi)全國都要實現(xiàn)新不動產(chǎn)權證的使用。有人猜測，房地產(chǎn)稅的啟動如箭在弦。

中央財經(jīng)大學財稅學院教授、博士生導師，稅收籌劃與法律研究中心主任蔡昌向《中國發(fā)展觀察》記者表示，“穩(wěn)妥是穩(wěn)當、妥善、可靠的意思，而穩(wěn)步則是有把握地按照一定的步驟推進。從‘穩(wěn)妥’轉(zhuǎn)向‘穩(wěn)步’意味著房地產(chǎn)稅改革逐漸步入正軌，進入一定的法定程序中。正式啟用新的不動產(chǎn)登記權證是房地產(chǎn)改革程序的重要一步，但這并不代表房地產(chǎn)稅馬上就要開征?！?/p>

蔡昌同時認為，開征房地產(chǎn)稅是大勢所趨。早在2017年12月20日，財政部原部長肖捷在《人民日報》發(fā)表題為《加快建立現(xiàn)代財政制度——認真學習宣傳貫徹黨的十九大精神》的文章，就明確提出：按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，推進房地產(chǎn)稅立法和實施。對工商業(yè)房地產(chǎn)和個人住房按照評估值征收房地產(chǎn)稅，適當降低建設、交易環(huán)節(jié)稅費負擔，逐步建立完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度。

中國財政科學研究院副研究員施文潑說，“從今年兩會透露的信息來看，房地產(chǎn)稅立法工作很大可能在今年正式啟動。‘穩(wěn)步推進’的表述，可能意味著房地產(chǎn)稅法的制定將按照規(guī)定的立法程序，一步一步推進。”

在他看來，完備的不動產(chǎn)登記制度是房地產(chǎn)稅征收的基礎。從現(xiàn)行不動產(chǎn)登記制度來看，還需要進一步做好不動產(chǎn)普查工作，完善不動產(chǎn)登記內(nèi)容，健全房地產(chǎn)信息共享制度，為房地產(chǎn)稅的征收管理打好信息基礎。

“房地產(chǎn)稅改革是逐步推進的，立法先行，做好立法才能實施稅款征收。立法需要考慮多種現(xiàn)實約束因素，立法事項雖然已經(jīng)提上日程，但中間需要經(jīng)過立法調(diào)研、草案擬訂、方案討論等環(huán)節(jié)，預計房地產(chǎn)稅立法工作啟動后，在2020年才會初顯立法成效。”蔡昌預測。

對于房地產(chǎn)稅征收條件是否已經(jīng)成熟，蔡昌認為，從短期來看，條件還并未完全成熟，以家庭為單位的個人所得稅征收模式與家庭財產(chǎn)信息系統(tǒng)剛剛開始建立，還未完善，房地產(chǎn)稅改革任重而道遠。

他表示，當前我國房地產(chǎn)行業(yè)稅收結(jié)構呈“重增量輕存量、重交易輕保有”的特征；房地產(chǎn)行業(yè)稅負遠高于其他行業(yè)平均稅負水平。房地產(chǎn)稅改革是對各環(huán)節(jié)稅賦調(diào)整的平衡方案，若對居民住房開征房地產(chǎn)稅，則應相應減少交易環(huán)節(jié)稅負；同時，宜按照“簡并稅種、優(yōu)化稅收結(jié)構”方向推進房地產(chǎn)行業(yè)稅制改革，為房地產(chǎn)稅的立法與實施創(chuàng)造條件。

蔡昌分析，征收房地產(chǎn)稅需要滿足以下條件：一是開展全國性住房普查，建立全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記系統(tǒng)；二是統(tǒng)一界定房屋產(chǎn)權性質(zhì)，完成房地產(chǎn)稅改革（重新設置建設、交易、保有環(huán)節(jié)稅種稅賦，避免重復征稅等）；三是完成《城鎮(zhèn)住房保障條例》立法，清楚界定居民“基本住房標準”，完成修訂《稅收征管法》，為依法治稅提供依據(jù)。

房產(chǎn)稅不等同于房地產(chǎn)稅

什么是房地產(chǎn)稅？當前，公眾對自己需要交多少稅非常關注，但具體對“房地產(chǎn)稅”的理解可能還不清楚。十八屆三中全會之前，并無“房地產(chǎn)稅”的概念?！胺康禺a(chǎn)稅”與之前所說的“房產(chǎn)稅”有什么不同？

蔡昌解釋道，此前征收的房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對象，按房屋的計稅余值或租金收入為稅基，向產(chǎn)權所有人征收的一種財產(chǎn)稅。征收范圍僅限于城鎮(zhèn)的經(jīng)營性房屋。對于個人持有的非經(jīng)營性房屋，并不征收房產(chǎn)稅。

房地產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅不一樣，它不是簡單地把原來的房產(chǎn)稅平移，而是要把涉地的稅收與房產(chǎn)稅進行整合，即整合現(xiàn)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，并擴圍到居民住房。房地產(chǎn)稅是一種資產(chǎn)稅或者財產(chǎn)稅。推進房地產(chǎn)稅立法，更多的是要完善我國稅收體系，提高直接稅比重，增加資產(chǎn)稅、財產(chǎn)稅、收入稅結(jié)構比重，強化地方主體稅種的經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用。

中國房地產(chǎn)稅體系主要有10個稅種，涉及開發(fā)建設、交易、保有三個環(huán)節(jié)。其中，開發(fā)建設環(huán)節(jié)涉及7個稅種，交易環(huán)節(jié)涉及7個稅種，保有環(huán)節(jié)有2個稅種（房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅）。本次房地產(chǎn)稅改革是要整合相關稅種、合理降低房地產(chǎn)建設交易環(huán)節(jié)稅費，既能夠起到籌集財政收入的作用，又能夠產(chǎn)生調(diào)節(jié)收入分配、促進社會公平的積極效應。

除此之外，公眾對于房地產(chǎn)稅立法還存在很多爭議，比如，按照什么標準征稅？房產(chǎn)稅和70年的土地出讓金可以一起收嗎?在國有土地上征收房地產(chǎn)稅有法理依據(jù)嗎?……

對此，蔡昌進一步發(fā)表了看法。他說，“房地產(chǎn)稅被定義為財產(chǎn)稅，是對私人財產(chǎn)征收的一種稅，若對土地和房屋征收，則默認土地和房屋是私人所有的；而我國實行的是土地公有制度，土地通過出讓制度讓渡給私人使用，但是土地所有權屬于國家。土地出讓金即默認土地屬于國家。這與房地產(chǎn)稅的征收對象相違背。因此，房地產(chǎn)稅和土地出讓金不能一起征收。在國有土地上征收房地產(chǎn)稅違背了基本的產(chǎn)權規(guī)則。因此，要么征收房地產(chǎn)稅，取消土地出讓金，承認土地私有；要么在征收房地產(chǎn)稅時減讓土地出讓金或者只評估房屋的價值征收房地產(chǎn)稅，而不對土地價值征收房地產(chǎn)稅。這一問題，在現(xiàn)實中，即有以房地產(chǎn)評估價值按照一定比例折合計算稅基的方法確定征收房地產(chǎn)稅的稅基。”

而在施文潑看來，房地產(chǎn)稅與土地出讓收入是不同性質(zhì)的政府收入，土地出讓收入是政府出讓一定年限的國有土地使用權獲得的收入，而使用權是從所有權中分離出來的一項財產(chǎn)權利，因此它是政府對土地所有者權益的體現(xiàn)；房地產(chǎn)稅則是政府憑借政治權力、作為社會管理者向納稅人征收的一種稅，主要用于地方政府公共服務支出。二者功能定位不同，完全可以并存。

房地產(chǎn)稅立法及改革落地面臨多重挑戰(zhàn)

對于房地產(chǎn)稅改革，近幾年被頻頻提起的實踐試點，中央和各地也正在穩(wěn)步推進，通過不斷努力，目前取得了一些進展?；仡櫡康禺a(chǎn)稅的前世今生，可以看出政府有決心和信心推進房地產(chǎn)稅改革。

蔡昌梳理以往政策后總結(jié)說，1951年我國就有房地產(chǎn)稅，在大部分房產(chǎn)歸公后取消了房地產(chǎn)稅，并分割出工商稅、城市維護事業(yè)稅、教育附加、土地使用稅、耕地占用稅。房地產(chǎn)市場化改革后，在房屋建造與銷售環(huán)節(jié)中增加各項稅費項目，包括土地出讓金、拆遷支出等；1986年出臺《房產(chǎn)稅暫行條例》，一直延用至今，但由于征稅對象范圍窄、稅基偏小，房產(chǎn)稅收入在地方財政收入中占比有限，2007-2015年維持在3%左右；2010年國務院和財政部三次發(fā)文，積極推進擴展至個人住房范圍的房產(chǎn)稅改革。

2011年，上海和重慶率先試點房產(chǎn)稅改革；2013年5月，國務院轉(zhuǎn)批的國家發(fā)改委《關于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》明確提出，將擴大房產(chǎn)稅改革試點范圍；2016年，時任財政部部長樓繼偉表示，房地產(chǎn)稅改革將“義無反顧地去做”；2017 年，時任財政部部長肖捷在《加快建立現(xiàn)代財政制度》一文中提出，要按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，推進房地產(chǎn)稅立法和實施；2018年政府工作報告中表示要“穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法”；2019年政府工作報告中表示要“穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法”。

但與此同時，房地產(chǎn)稅立法及改革落地仍然面臨很多問題和挑戰(zhàn)，需要有效解決和推進。中國財政科學研究院研究員樊軼俠說，“房產(chǎn)稅面向家庭征收，對住房基礎信息管理、房產(chǎn)價值評估等要求都很高，稅收征管將面臨極大挑戰(zhàn)。不動產(chǎn)產(chǎn)權制度僅是征管面臨的問題之一。后續(xù)，住房信息系統(tǒng)建設等需要進一步完善和加強，征稅方式、程序、稅收優(yōu)惠等方面也將經(jīng)過多輪討論?！?/p>

具體來看，蔡昌從四個方面作了分析：

一是從財政收入來看，當前我國地方財政高度依賴土地出讓收入和房地產(chǎn)相關稅收。2016年，全國地方本級財政收入中，土地出讓收入占比28.6%，房地產(chǎn)相關稅收占比17.1%。這些稅收集中在房地產(chǎn)開發(fā)建設環(huán)節(jié)。2016年房地產(chǎn)相關稅收結(jié)構中，開發(fā)建設環(huán)節(jié)、交易環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)征稅規(guī)模占地方財政收入的比重分別為9.3%、4.4%和3.4%。若開征房地產(chǎn)稅代替土地出讓收入，將在短時期內(nèi)增大地方政府財政赤字，造成入不敷出，不能有效解決土地財政依賴問題。

二是從房地產(chǎn)稅的征稅對象來看，房地產(chǎn)稅按照評估值征收，而目前我國房產(chǎn)的價值主要是土地的價值而非房屋的價值，房屋一直在貶值，但是土地在不斷增值。對于土地和房屋的關注又回到土地私有和國有的矛盾問題上，按照何種評估價值進行稅款征收將是一個復雜的問題。此外，現(xiàn)實中存在的房屋并非只有一種國有產(chǎn)權土地，還有農(nóng)村集體土地。如何統(tǒng)一農(nóng)村和城市土地的產(chǎn)權性質(zhì)，如何對不同產(chǎn)權性質(zhì)的土地適用統(tǒng)一的稅制，也成為解決土地問題和土地征稅問題的核心。

三是從房地產(chǎn)稅的征稅目的來看，作為財產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅主要起到收入調(diào)節(jié)分配作用。而現(xiàn)實中由于拆遷等情況的存在，擁有多套住房的人并非一定是收入高的人群，同時房改房、自建房等情形也暴露出同樣問題。因此，只根據(jù)住房情況調(diào)節(jié)收入水平，不能維護稅收公平，也就不能有效調(diào)節(jié)收入分配。

四是從房地產(chǎn)稅的征稅條件來看，開征房地產(chǎn)稅需要國家系統(tǒng)掌握全國的住房情況，需要落實不動產(chǎn)登記制度。目前我國存在大量的不同性質(zhì)和類型的住房，如商品房、經(jīng)濟適用房、小產(chǎn)權房等，是否要對不同性質(zhì)和類型的房屋征收不同的房地產(chǎn)稅，在稅制建設時需要進行充分論證和科學設計。

房地產(chǎn)稅改革將一定程度影響房地產(chǎn)市場

在房地產(chǎn)稅立法已被全國人大、國務院明確表態(tài)積極推進的背景下，輿論討論不斷升溫，有人視其為利空消息。房地產(chǎn)稅的出臺將對市場產(chǎn)生哪些影響？房地產(chǎn)稅加速立法是否將成為房價和土地財政的拐點？

國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員張俊偉說，“房地產(chǎn)市場格局正在發(fā)生變化。持續(xù)飆升的房價引發(fā)了政治層面的反應，‘房住不炒’的新定位加快了城市居民住宅向居住屬性的回歸。而房地產(chǎn)稅改革將顯著影響城市住房的投資屬性。從今年的政府工作報告可以預見，房地產(chǎn)稅法草案將在今年提交人大審議。對于房地產(chǎn)稅存在各種爭論，但無論如何折中各種利益訴求，對投資性房產(chǎn)（如第三套住宅）、豪華型住宅（如別墅等）征收重稅應該是各界共識。在房價明顯偏高的條件下征收房地產(chǎn)稅，其最終結(jié)果只能有兩個：一是把空置房逼向市場，從而顯著增加市場供給，二是顯著增加高端住房人群的持有成本，削弱真正的潛在購房客戶的現(xiàn)實購買力。其最終結(jié)果必然是在一定時期內(nèi)對房地產(chǎn)市場帶來嚴重的沖擊?！?/p>

“另外，考慮到農(nóng)村人口老齡化、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善等因素，我國城市化的潛力可能遠沒有數(shù)據(jù)顯示的那么大?！睆埧ヮA測，未來房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前景很可能是：在熬過一段“困難時期”后，房地產(chǎn)市場迎來的不是“發(fā)展的春天（白銀時代）”，而是“蒼白平淡”的“青銅歲月”。

而在蔡昌看來，房地產(chǎn)稅對房價的影響是間接的。他說，“作為在保有階段征收的房地產(chǎn)稅，主要目的在于健全地方稅收體系，使房地產(chǎn)稅替代土地出讓收入成為地方政府的重要收入來源，改變土地財政所帶來的惡性循環(huán)。但是房地產(chǎn)稅從來就不是為控制房價而產(chǎn)生的，也并不能起到抑制房價的作用。無論是從國外征稅實踐還是重慶、上海的改革試點來看，房地產(chǎn)稅均不是穩(wěn)定房價的有效手段。如要實現(xiàn)穩(wěn)定房價、‘房住不炒’，需要改革住房制度和建立長效機制。但房地產(chǎn)稅可能通過影響房地產(chǎn)市場中買賣雙方的預期，間接對房地產(chǎn)價格產(chǎn)生影響?！?/p>

施文潑從時間上分析稱，“短期內(nèi)，房地產(chǎn)稅的開征會對民眾心理造成影響，房地產(chǎn)市場會因此而承壓。但從長期來看，房地產(chǎn)稅對房地產(chǎn)價格的影響力并不大，房地產(chǎn)市場的發(fā)展主要受人口、經(jīng)濟、城鎮(zhèn)化等因素的影響?！?/p>

“開門立法”求共識，綜合施策

在房地產(chǎn)稅開征的大趨勢下，要穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅改革，需“開門立法”求共識。對于房地產(chǎn)稅立法和改革，專家們給出了諸多具有現(xiàn)實意義的建議。

施文潑說，“一是房地產(chǎn)稅立法需要經(jīng)過充分、透明的討論，盡可能地消除分歧。二是給地方的授權范圍應盡量大一點，使各地能更好地依據(jù)本地情況設置相應稅制要素?！?/p>

總體而言，樊軼俠表示，第一，體現(xiàn)“量能課稅”的原則。進行適當?shù)姆慨a(chǎn)稅稅收優(yōu)惠，使納稅人稅收負擔與實際支付能力匹配。第二，明確免征標準。比如，是給每個家庭一定面積的免征額，還是給予每個人一定價值的免征額，值得仔細斟酌。到底是免面積還是免金額，都需要認真研究其中隱含的問題，制定好對策。第三，完善房地產(chǎn)稅征收的配套制度。如建立合理的不動產(chǎn)價值評估體系，隨市場價格調(diào)整評估價值，以完整反映房地產(chǎn)溢價信息。

具體來說，蔡昌從以下六點提出政策建議：第一，從房地產(chǎn)稅的改革方向看，房地產(chǎn)稅是將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅整合，即將這兩個涉及房產(chǎn)、土地的稅種合而為一，并對個人住房開征房地產(chǎn)稅；房地產(chǎn)稅的征收目的是用房地產(chǎn)稅替代土地出讓收入，完善地方房產(chǎn)土地稅制，使地方政府財政體制適應未來存量房時代的宏觀管理新形勢。

第二，從房地產(chǎn)稅的立法原則看，房地產(chǎn)稅要加快立法工作，堅持稅收法定原則；同時根據(jù)普遍適用原則，對于小產(chǎn)權房等其他特殊類型的住房進行產(chǎn)權確認，以防出現(xiàn)房地產(chǎn)的“稅收洼地”。

第三，從房地產(chǎn)稅的征收對象看，房地產(chǎn)評估價值可以采取以下措施，一是取消土地出讓金制度，只有評估房屋時才允許將房地產(chǎn)價值扣除土地出讓金；二是評估時所有性質(zhì)的住房均按照市場價值評估，統(tǒng)一房地產(chǎn)稅的稅基和征稅權利。

第四，從房地產(chǎn)稅的稅收抵扣和優(yōu)惠待遇看，房地產(chǎn)稅需要設定最低居住面積免除額，進行必要的稅收抵扣，保障基本住房需求，這就需要確定居民的基本住房標準。同時對困難家庭、低收入家庭以及特殊困難群體給予相應的稅收減免優(yōu)惠。

第五，從房地產(chǎn)稅的稅率來看，房地產(chǎn)稅屬于地方稅種，由地方自主征稅，因此，稅率也應當由地方政府根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況具體選擇適用，中央政府只界定稅率的彈性區(qū)間。房地產(chǎn)稅是按照市場價值征稅，誰住大面積房子誰就多交稅，誰住中心城市或者城市中心地區(qū)的房子誰就多交稅，還可以設置相應的累進稅率。

第六，從房地產(chǎn)稅的征管方式來看，一方面政府應當對所有的工商業(yè)住房和個人住房征稅，建立一整套房地產(chǎn)價值評估體系，包括房產(chǎn)評估機構設立與運行制度、不動產(chǎn)登記制度；另一方面應當建立納稅申辯制度，允許納稅人對房地產(chǎn)評估價值及征稅爭議進行申訴。