蔣劍云

（湖南警察學院偵查系 湖南 長沙 410138）

1 引言

自2014年初習近平總書記提出總體國家安全觀以來，我國的國家安全法律體系發(fā)生了根本性變革。以總體國家安全觀為指導，2015年，我國頒布了新的《國家安全法》，為我國新時代國家安全法律體系的構建奠定了制度性框架。此后，《反恐怖主義法》《境外非政府組織境內活動管理法》《核安全法》等涉及國家安全領域的法律法規(guī)相繼出臺，我國國家安全法律體系日趨完善。2017 年6 月 28 日，正式頒布施行的《中華人民共和國國家情報法》（以下簡稱《國家情報法》）進一步豐富了我國的國家安全法律體系，彌補了情報工作法律制度的空白，使我國國家情報工作真正做到了有法可依，實現了我國情報工作法治化的歷史性突破?！秶仪閳蠓ā返某雠_實施將對我國國家安全影響深遠。為了更進一步地理解《國家情報法》的理念、內容及體系，本文擬從比較法角度，探討中國、美國以及俄羅斯情報法律制度的異同，從中總結出我國情報法的優(yōu)勢，分析存在的問題和不足，以期為《國家情報法》的實施和完善提供有益借鑒。

2 情報立法理念

情報立法的基本理念是情報立法的觀念基礎。一般而言，情報立法的基本理念與國家安全基本理念相一致，一個國家的國家安全理念決定著一個國家情報立法的理念、制度及機制。

2.1 我國情報立法理念：從狹義國家安全理念向總體國家安全理念轉變

在2015年新《國家安全法》頒布以前，我國的情報立法幾乎一片空白，國家安全理念也是狹義的。1993年2月22日，我國第一部《國家安全法》頒布實施，該法第一次對國家安全問題進行了比較明確的規(guī)定。這部法律主要針對間諜行為、泄露國家秘密等危害國家安全的行為進行規(guī)范和打擊處理。從國家安全角度看，涵蓋的內容過于狹窄，以至于很多涉及國家安全方面的問題無法從《國家安全法》中找到相應的處理原則和規(guī)定。2014年4月15日，中央國家安全委員會第一次會議首次提出總體國家安全觀理念，并在2015年頒布的《國家安全法》中得到確認，這代表我國國家安全理念發(fā)生了質的飛躍。總體國家安全觀內涵非常豐富，既包括傳統(tǒng)安全，也包括非傳統(tǒng)安全，是集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的大國家安全觀，既體現了國家安全觀的廣延性，同時也體現了國家安全觀的科學性、系統(tǒng)性和前瞻性，為今后國家安全立法奠定了思想基礎。情報立法作為國家安全立法的重要組成部分，同樣確立了總體國家安全觀的基本理念?！秶仪閳蠓ā返?條規(guī)定，“國家情報工作堅持總體國家安全觀，為國家重大決策提供情報參考，為防范和化解危害國家安全的風險提供情報支持，維護國家政權、主權、統(tǒng)一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益?！笨傮w國家安全觀理念在情報法中的直接體現，說明我國情報立法理念已經從狹義的國家安全觀理念轉向具有宏觀性、全局性的總體國家安全觀理念，這將為我國情報工作實踐帶來新的積極變化。

2.2 美國情報立法理念：從內向向外向、進攻轉變

美國歷來非常重視國家安全和情報工作，其情報立法理念經歷了從內向理念向外向和進攻理念的轉變。

第二次世界大戰(zhàn)以前，美國情報立法主要關注國內安全問題。為了鎮(zhèn)壓國內民主運動，1798年通過了《歸化法》《國籍法》《敵對外僑法》和《煽動叛亂法》4項法令。1903年頒布的《控制外僑入境法》規(guī)定，對于相信用暴力推翻美國政府或作此宣傳的人一律不得進入美國。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國國內局勢比較緊張，工運活動比較活躍，在羅斯?？偨y(tǒng)的一再要求下，聯邦調查局恢復了情報活動，因為羅斯福需要掌握“在美國的顛覆活動，特別是法西斯分子和共產黨人的活動以及可能影響整個國家經濟和政治生活的破壞活動的系統(tǒng)情報?！盵1]45

第二次世界大戰(zhàn)后，美國情報立法開始轉向，重點關注國家情報力量向外延伸以及國際安全問題，帶有明顯的進攻特色。美國1947年7月26日頒布《國家安全法》，雖然該法只是確立了美國國家安全機構的組織體制和規(guī)范各機構職權范圍，涉及的部門有國家安全委員會、國防部等，但他著重考慮了各機構之間的協調，以增強美國的國家安全能力。根據《國家安全法》，美國1947年成立了中央情報局，標志著美國情報機構體制的外向轉型?！皩鋺?zhàn)局勢的反應使美國法對安全問題的強調達到前所未有的程度”[1]46。中央情報局服務于美國冷戰(zhàn)需要，在世界各地從事各種情報活動和隱蔽行動，對世界各國的滲透日益加劇，操縱各種政治力量，甚至不惜直接采用暴力行動，謀殺其他不同意識形態(tài)國家政治領袖?！爸醒肭閳缶謱Ψ频聽枴たㄋ固亓_的幾度暗殺都沒有成功。此外，中央情報局還與暗殺剛果的帕特里克·盧蒙巴和多米尼加共和國的拉斐爾·特魯希略的政治勢力有牽連?！盵2]冷戰(zhàn)結束后，世界各國之間展開了激烈的綜合國力競爭。美國則加強了國家安全教育、加強反間諜、反經濟間諜等方面的立法[1]52，以應對冷戰(zhàn)結束后世界日益開放、經濟一體化過程中商業(yè)間諜的威脅。

“9·11事件”之后，美國進一步利用自身優(yōu)勢對世界各地展開情報活動，并以反恐為由不斷在世界各地制造事端，挑起反恐戰(zhàn)爭，情報活動主要服務于其實現稱霸全球的戰(zhàn)略企圖，情報立法體現出稱霸全球的基本理念。2001年，美國國會通過《愛國者法案》，放松了對情報部門的監(jiān)管，并且將監(jiān)聽的范圍予以擴展，覆蓋了恐怖組織、極端組織。同時，美國監(jiān)聽范圍又借此擴大化，并針對許多國家領導人，引起了國際社會的強烈不滿。2002年，美國通過了《國土安全法案》，成立了國土安全部，負責美國本土的安全工作，并且就反恐、保護公民安全、防止惡性的恐怖襲擊發(fā)生等問題，加強了國家安全部門的職能。2008年，美國頒布的《2015構想：全球網絡化、一體化、情報企業(yè)》指出，“戰(zhàn)略突襲存在于決策者的日程之外，卻可能導致意想不到的結果”。因此識別早期關鍵性的指征并向決策者告警一直以來就是情報工作的關鍵任務之一[3]28。無論是阿富汗戰(zhàn)爭[4]、利比亞戰(zhàn)爭[5]以及敘利亞戰(zhàn)爭，都活躍著美國情報特工的身影。

2.3 俄羅斯情報立法理念：從神秘主義走向法治主義

蘇聯解體前，國家安全和情報立法表現出神秘主義特色，國家安全機關活動無所不在，但其工作卻極其神秘，很多活動都不為人知曉。在立法上，幾乎沒出臺過正式法律對國家安全和情報活動予以規(guī)范，有關國家安全和情報活動基本上都是通過內部條令來進行規(guī)范和管理的。蘇聯解體之后，俄羅斯接管了前蘇聯的國家安全機關，在情報立法理念上發(fā)生了很大的變化，逐步確立了法治主義原則。僅在1992年，就頒布了《俄羅斯聯邦國家安全法》《俄羅斯聯邦偵緝行動法》《俄羅斯聯邦國家安全機關法》《俄羅斯聯邦對外情報機關法》等 4部國家安全方面的專門性法律，制定了多個有關國家安全機構組織條例，如1994年頒布的《反間諜局條例》等。2010年，為了適應新世紀國際形勢和國家安全的新特點，俄羅斯在2010年12月出臺了新的《俄羅斯聯邦安全法》，相對于1992年的《俄羅斯聯邦國家安全法》，俄羅斯聯邦的新國家安全法對國家安全委員會的機構組成、職能、運作機制進行了極為詳細的規(guī)定，將預防或防止事態(tài)擴大作為應對國家安全危機的全新方式，情報立法基本脫離了“冷戰(zhàn)”“霸權”思維，情報活動的主要目的在于維護俄羅斯國家自身安全的需要。新的國家安全體制強調總統(tǒng)和國家安全委員會之間的互動關系，強調兩者的配合和具體的職能劃分。另外，值得關注的一點是，俄羅斯出臺了《俄羅斯聯邦安全觀》和《2020年前俄羅斯聯邦安全戰(zhàn)略》兩部文件。這是由官方起草的文件，總統(tǒng)對相關內容進行了審查，其中對俄羅斯聯邦的安全觀和新世紀的安全戰(zhàn)略進行了總體的規(guī)劃。

2.4 情報立法理念評析

從目前發(fā)展情況看，中美俄三種情報立法理念具有一定的相通性。三國都從原來比較狹隘的情報立法理念轉向情報內涵比較豐富、外延比較廣闊的立法理念，對情報信息的理解都有了極大的豐富和發(fā)展。但三國之間的立法理念差異還是比較明顯的。雖然美國在情報戰(zhàn)略上秉持稱霸全球理念，但基于判例法傳統(tǒng)，其情報立法形式采用的是分散式立法，一部法律一般僅關注某一類情報活動內容和與之相關的制度，沒有類似中俄法律體系中那種既包含了實體內容又包含程序內容的綜合性的國家安全法，因而其情報立法理念表現出復雜性和一定的沖突性，缺乏嚴謹的整體性和系統(tǒng)性?；谌龣喾至Ⅲw制，美國情報立法理念更重視利用程序來進行監(jiān)督、制約情報機構權力，在其情報立法中程序性規(guī)定占有相當的篇幅，體現出對情報機構的警惕性。而以大陸法系為傳統(tǒng)的中俄更關注整體性和宏觀性情報立法理念，試圖構建完整的法律體系來規(guī)范全部情報活動，程序規(guī)定相對籠統(tǒng)，制約觀念不夠強烈，對情報機關都抱有極強的信賴感。俄羅斯情報立法理念從前蘇聯轉型而來，帶有比較深的前蘇聯痕跡，如機構設置方面就設置了類似于克格勃的大而全的國家安全總局，體現出情報權力的專屬型，但受國家實力削弱的影響，情報立法主要著眼于自身安全需要，不再像前蘇聯時期那樣進行全面性的全球部署。相比美俄而言，我國的情報立法理念有自身特色。我國堅持總體國家安全觀理念，堅持整體思維和系統(tǒng)思維，體現出總體性、系統(tǒng)性和綜合性特點。總體性說明國家安全問題可以統(tǒng)領全局，在國家政治經濟文化等方面建設發(fā)展中占有非常重要的地位；系統(tǒng)性則表明國家安全是一個復雜系統(tǒng)，包含著眾多的子系統(tǒng)，依據系統(tǒng)學的觀點，系統(tǒng)具有開放性，“一個系統(tǒng)只有對環(huán)境開放，與環(huán)境相互作用，才能生存與發(fā)展?！盵6]而復雜系統(tǒng)必須通過子系統(tǒng)協同作用，才能產生出不同于眾多系統(tǒng)之和的特質，從而形成超越子系統(tǒng)之和的更有利的整體性特征，因此，總體國家安全觀更注意各安全子系統(tǒng)的有序運行和與外部環(huán)境的相互作用；綜合性則體現了國家安全內涵的豐富性，大大地豐富了情報立法理念的內涵。從這個意義上講，總體國家安全觀代表著國家安全理念發(fā)展的未來趨勢，也是情報立法理念的發(fā)展方向，更具前瞻性。

3 情報機構設置

3.1 我國情報機構設置規(guī)定及特點

在《國家情報法》出臺之前，我國的情報機構設置相對分散。解放前，大部分地區(qū)都在政治保衛(wèi)部門或公安機關下設了情報科，負責各類情報的搜集傳遞工作。解放后，我國情報工作隊伍建設取得了長足發(fā)展，在公安機關內設有政治保衛(wèi)部門，搜集有關國家安全方面的情報。1983年國家安全部成立后，有關間諜及反間諜方面的情報搜集職能從公安機關分離出去，由國家安全機關負責，軍隊情報機構則負責收集有關軍事情報，這樣基本形成了三足鼎立態(tài)勢。《國家情報法》將我國在歷史發(fā)展過程中形成的情報體制作了明確，該法第5條規(guī)定，“國家安全機關和公安機關情報機構、軍隊情報機構（以下統(tǒng)稱國家情報工作機構）按照職責分工，相互配合，做好情報工作，開展情報行動。各有關國家機關應當根據各自職能和任務分工，與國家情報工作機構密切配合。”我國目前的情報機構設置具有以下基本特點：

（1）集中統(tǒng)一的領導體制。目前框架下，我國的情報領導機關是國家安全委員會。2013 年 11月，在黨的第十八屆三中全會上，黨中央決定成立“國家安全委員會”，其主要目的是“完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。”可以預見，該決策是中國應對未來國家安全問題的一種“頂層設計”和“制度探索”，更是針對全球化時代“非傳統(tǒng)安全”威脅的一次積極主動的回應[7]。“當下的國家安全并不是某一個部門可以涵蓋的，無論是外交部、商務部或軍方等，都不可能獨立應對。因此，成立國安委有利于統(tǒng)籌國內和國際、軍和民兩個大局。這關系到國家軍事、外交、對外經貿、投資等各個領域，既包括軍事斗爭準備等在內的傳統(tǒng)安全，也包括反恐和類似非典一樣的疫病災害等非傳統(tǒng)安全?！盵8]國家安全委員會的組成部門包括公安、武警、司法、國家安全部、解放軍總參二部三部、總政的聯絡部、外交部、外宣辦等部門。

（2）部門機構分工協作。國家安全機關和公安機關情報機構、軍隊情報機構相互配合，相互協作。解放前，通過軍事斗爭奪取政權是當時主題，作為隱蔽戰(zhàn)線主要工作之一的情報工作往往軍政不分。解放后，鞏固政權和經濟建設成為主要任務，情報工作根據時代要求逐步分屬在公安機關情報機構與軍隊情報機構，兩者相互協作、相互配合，情報工作在剿匪、反特等方面取得了輝煌的成就，為新生政權的鞏固和社會主義經濟發(fā)展做出了重要貢獻。改革開放以來，我國對外交往不斷擴大，境內外的敵對勢力和敵對分子開始活躍起來，尤其是境外間諜機構的滲透破壞、勾聯策反活動不斷加劇，反間諜斗爭日趨復雜和嚴峻，在新的形勢下必須采取新的斗爭策略和措施予以應對。1983年，國家安全部應運而生。由此，我國的情報工作逐步形成了國家安全機關和公安機關情報機構、軍隊情報機構三足鼎立的局面。三個情報機構在各自的業(yè)務范圍內搜集涉及國家安全方面的情報信息，相互協作，共同完成維護國家安全的重要職責?！秶仪閳蠓ā穼野踩珯C關和公安機關情報機構、軍隊情報機構并列，說明三者的職責是基本一致的。同時應該指出的是，根據《國家情報法》的規(guī)定，必須進一步完善我國現行情報機構設置，這樣才更符合《國家情報法》規(guī)定的基本旨趣，同時，也才能更好地履行維護國家安全和社會政治穩(wěn)定的職責。

（3）逐步實現信息共享。情報信息的搜集僅僅只是情報工作的開始，對情報信息進行分析研判和使用才是情報工作的關鍵。情報信息分析研判和使用必須建立在全面掌握現有情報信息的基礎之上，如果情報信息不全、失真或者滯后都可能導致分析研判失誤，致使情報信息功能失效。因此，加強情報信息的互通共享是情報信息能夠得以正確分析研判和使用的前提。為此，《國家安全法》特別強調“國家健全統(tǒng)一歸口、反應靈敏、準確高效、運轉順暢的情報信息收集、研判和使用制度，建立情報信息工作協調機制，實現情報信息的及時收集、準確研判、有效使用和共享。”通過多年來的科技改革，我國情報機構的信息共享率有了很大的提高，但還是存在一些難以克服的矛盾和困難，如情報信息保密性與網絡開放性之間的矛盾、情報信息權限與業(yè)務工作需要之間的矛盾等。

3.2 美國情報機構設置規(guī)定及特點

美國情報機構必須依法設立。依據1947年的《國家安全法》，美國相繼成立了中央情報局等眾多的國家安全機構，歷經調整、改革，直今形成了一個現代化國家安全情報體制?！?·11”事件后，基于對情報失誤的嚴厲批判，改革情報體制呼聲日隆。2003年7月，國會通過《9·11紀念情報改革法案》，設立一名內閣級的國家情報主任，由總統(tǒng)任命。2004年底，美國國會發(fā)布了《2004年情報改革暨恐怖主義防護法案》，2008年7月，美國又發(fā)布了修改后的《美國情報工作——第12333號行政命令》?！吧鲜鰞刹糠蓪γ绹鴩野踩閳髾C構進行了新的調整和改革，使美國國家安全情報界形成軍政兩條線、多部門參與的情報機構格局，它們的活動由國家情報主任辦公室進行協調，由國家情報主任統(tǒng)領和主管?！盵9]112按照性質和隸屬關系，美國情報機構大致分成3類：第1類是美國國家級國家安全情報機構，包括中央情報局、國家安全局、國家偵察辦公室、國家圖像暨地圖局等；第2類是美國政府部門國家安全情報機構，包括司法部聯邦調查局、財政部情報暨分析辦公室、緝毒局國家安全情報辦公室、能源部情報與反情報辦公室和國務院情報機構；第3類是美國軍事情報機構，包括各軍種情報機構、國防情報局等[9]112?，F階段，美國情報機構的特點是：

（1）情報機構設置多而廣。美國情報機構涉及到國家安全領域的方方面面，如國土、金融、財政、海關、氣象、反恐等，機構設置非常多且覆蓋領域非常廣。

（2）情報領導決策機構趨于集中。美國情報體制的構建基本上是以兩件慘痛的標志性情報失誤事件為動因的。1941年，日本偷襲珍珠港成功，使美國認識到情報領導決策機構分散的弊端，在戰(zhàn)后組建了中央情報局，雖然在一定程度上集中了情報領導體制，但中央情報局主要限于海外情報的搜集，還是存在與國內其他情報機構協調不暢的問題，“9.11”事件成為這一不暢機制帶來的直接負面反映?！?.11”事件再次警醒美國情報機構反思其已經存在60余年的情報體制，最終決定進行大刀闊斧的改革，從原來以分散為主的情報體制，轉變?yōu)橛蓢仪閳笾魅呜撠燁I導的、具有極大權力的整體性國家情報體制。國家情報主任從原來的協調機制轉變成具有決策權的領導機構。

（3）情報執(zhí)行機構具有分散性。為了制約國家情報主任的巨大權力，避免其對情報事務的大權獨斷，美國在加強國家情報主任決策權力的同時，也對其執(zhí)行權力進行了一定的限制，形成了具有制約性的情報執(zhí)行機構。根據《2004年情報改革暨恐怖主義防護法案》的規(guī)定，國家情報主任具有情報政策制定、情報活動策劃和情報經費預算等權力，但他不能執(zhí)行情報行動，決策與行動進行分離，在一定程度上形成了平衡各情報機構權力的監(jiān)督制約機制。

3.3 俄羅斯情報機構設置規(guī)定及特點

蘇聯解體后，俄羅斯基本承繼了蘇聯情報機構的全部資產。隨著國家國體和政體的本質性變化，與蘇聯時期相比，俄羅斯情報機構也發(fā)生了根本性變化。目前，俄羅斯基本形成了以俄羅斯安全會議為核心的情報領導決策和執(zhí)行體制，包括情報機構的最高領導——總統(tǒng)，情報決策協調機構——安全會議，情報執(zhí)行協調機構——聯邦政府，情報機構立法和監(jiān)督機構——聯邦議會，以及作為軍事情報體制最高領導機構的國防部和作為軍事情報直接管理機構的總參謀部[10]。從情報收集的對象劃分，俄羅斯聯邦情報系統(tǒng)主要由國家安全總局所屬情報機構和國防部所屬情報機構兩大部分構成。國家安全總局所屬情報機構包括對內情報機構（如反間諜局、反恐怖局、經濟安全局、憲法安全局、分析預測與戰(zhàn)略規(guī)劃局、軍事反間諜局、偵察局、調查局、內部安全局等）、對外情報總局（下設情報偵察局、偵察技術局、境外反間諜局、經營保障局和情報科學院以及經濟情報處、特別局等機構）和聯邦政府通訊和信息局。國防部所屬情報機構包括軍事情報總局以及陸?？账玖畈肯略O的軍事情報部[11]。俄羅斯情報機構的特點是：

（1）高度集中，垂直領導。蘇聯時期，情報機構實行高度集中、垂直領導模式。蘇聯解體后，俄聯邦對原有的情報機構進行了以“分權”為主要特征的改革，以增加相互之間的監(jiān)督制衡職能。但它導致情報機構各自分立、互不溝通，從而產生資源浪費、效率低下等問題。普京總統(tǒng)上任后提出高度集中的改革思路，致力于整合情報機構，建立一個統(tǒng)一高效的情報體制，以幫助其重振俄羅斯的大國地位。通過兩次對聯邦安全總局大規(guī)模的調整和擴權，一定程度上回歸到了前蘇聯時期克格勃的管理模式。

（2）軍政分立，各司其職。蘇聯時期，俄羅斯實行的是政府、軍隊二元并立的情報管理體制，兩者相互競爭、相互監(jiān)督，又在一定程度上相互協調，共同服務于國家安全的總體利益。俄聯邦成立后，總參情報總局與克格勃的繼承者對外情報總局和聯邦安全總局繼續(xù)保持著相互協同的關系。他們在情報工作領域各有側重，又相互交叉。其中，總參情報總局與對外情報總局的協同關系就更為重要。總參情報總局除負責搜集軍事情報外，還收集包括與一個國家進行戰(zhàn)爭的意向、能力和意圖等有關的任何情報，而對外情報總局除負責對外情報偵察外，還兼有部分軍事情報的職能。

（3）權責明晰，依法管理。俄羅斯已經把國家情報立法作為情報系統(tǒng)改革、生存與發(fā)展的基石，頒布了多部有關法律，并根據情報變化不斷對其進行修訂和補充，已經形成了一個相對齊備的法律體系。其中，《俄羅斯聯邦憲法》是國家安全法律保障機制的核心，它對維護俄羅斯聯邦國家安全的根本原則和有關國家安全機構的活動進行了規(guī)范，是俄羅斯“國家安全保障體系的核心法律基礎”。其他一系列有關國家安全問題的俄聯邦法律構成了國家安全法律保障機制的重要內容，此類聯邦法律包括《俄羅斯聯邦安全法》《俄羅斯聯邦對外情報法》《俄羅斯聯邦偵查活動法》《俄羅斯聯邦安全局機關法》以及有關國家安全機關的組織條例，如《俄羅斯聯邦安全條例》《俄羅斯聯邦對外情報局條例》等。同時，俄聯邦每一次對情報安全機構的改組和調整，都一定伴隨著一部相關法律的出臺，來規(guī)定國家情報機構的任務、職能、建制和領導關系等，以使情報機構在法律規(guī)定的范圍內行事。最近幾年，俄羅斯的情報機關立法向更專業(yè)、更明確、更清晰的方向發(fā)展。

3.4 美俄情報機構設置規(guī)定對我國的啟示

（1）在情報機構設置上，可以考慮把有關國土、財政、銀行監(jiān)管等部門的情報信息收集監(jiān)測分析機構增列為情報機構。目前，《國家情報法》規(guī)定的情報機構僅為公安機關、國家安全機關和軍隊情報機構3家，與美國法定的16家情報機構、俄羅斯的10余家相比，數量偏少。機構設置的覆蓋面比較狹窄，僅僅集中在警務部門和軍事部門，而在其他的如能源、國土、財政、金融、氣象等領域則沒有覆蓋，致使這些政府部門無法運用《國家情報法》規(guī)定的方法和手段來搜集這些領域中涉及國家安全的情報信息。我國可以借鑒美國的做法，將財政、國土、金融、生態(tài)環(huán)境等部門的有關機構列為情報機構，從而擴大情報機構范圍，增強情報搜集能力。

（2）在情報決策機制上，可以考慮在國安委內部設置專職情報決策機構。如前所述，美國設立了國家情報主任一職專司情報決策，相比俄羅斯的總統(tǒng)決策體制以及我國國安委的決策體制，這種決策機制優(yōu)勢在于，通過專業(yè)情報決策機構整合各個情報機構收集的各類情報，并經過分析研究，形成比較成熟的情報產品，以供決策者使用，從而大大縮短政府決策過程。鑒于國安委涉及部門多，決策程序比較復雜，可以考慮將一般性情報信息決策交由內設的情報決策機構決策，以提高決策效率。

（3）在情報機構運作上，增加情報機構運作程序的明確性。美國情報機構的運作規(guī)定非常明確，俄羅斯情報機構的運作通過幾輪法律改革，現在也是有章可循。我國情報機構在運作上的規(guī)定則相對較少，既不利于發(fā)揮情報機構的主觀能動性，也不利于對情報活動的監(jiān)督制約。

4 情報搜集的內容范圍

4.1 我國情報搜集內容范圍規(guī)定及特點

現階段，我國情報搜集的內容范圍非常寬泛。《國家情報法》第11條規(guī)定：“國家情報工作機構應當依法搜集和處理境外機構、組織、個人實施或者指使、資助他人實施的，或者境內外機構、組織、個人相勾結實施的危害中華人民共和國國家安全和利益行為的相關情報，為防范、制止和懲治上述行為提供情報依據或者參考?！薄秶野踩ā芬?guī)定，國家安全是指國家政權、主權、統(tǒng)一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。因此，我國情報機構情報活動的內容范圍主要是搜集有關①境外機構、組織、個人實施的；②境外機構、組織、個人指使、資助他人實施的；③境內外機構、組織、個人相勾結實施的危害國家安全的情報信息。以總體國家安全觀之要求，國家安全不僅涵蓋了反間諜活動，并且拓展到了政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等方面，內容十分廣泛。我國情報搜集的內容范圍有以下特點：

（1）情報搜集的內容范圍廣泛，但情報對象限定。情報內容范圍涵蓋了傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、國內安全和國際安全等，涵蓋面廣；但在情報對象上具有一定的限定性，情報活動開展只針對“境外機構、組織、個人實施或者指使、資助他人實施的，或者境內外機構、組織、個人相勾結實施的”各種活動。

（2）情報搜集的內容范圍具有概括性。情報內容范圍主要是指“危害中華人民共和國國家安全和利益行為的相關情報”，但并沒有列舉具體內容，具有很強的概括性。從國家安全法規(guī)定的相關內容上看，國家安全情報包含的內容非常廣泛，只要是為了實現國家戰(zhàn)略目標，為了保障國家和平和發(fā)展的安全狀態(tài)，為了應對傳統(tǒng)國家安全問題和非傳統(tǒng)國家安全問題，都可以列入情報內容。

（3）沒有對各情報機構搜集的內容范圍進行嚴格區(qū)分，但各機構有所側重。我國三大情報機構都是圍繞國家安全展開情報搜集活動，沒有明確進行地域或內容區(qū)分?？梢哉f三大情報機構都可以根據自身條件和優(yōu)勢搜集國內外有關國家安全方面的情報信息。當然，三大情報機構在搜集的內容和范圍上還是有所側重的。國家安全機關側重搜集國外以及涉及外國或外國人的危害國家安全方面的情報，公安機關情報機構側重搜集國內的危害國家安全和社會政治穩(wěn)定方面情報，軍事情報機構則主要搜集有關軍事領域的情報。

4.2 美國情報搜集的內容范圍規(guī)定及特點

美國情報活動目標主要是向美國總統(tǒng)和國家安全委員會提供必要的情報，以便為美國兩個方面的決策提供依據：①美國外交、國防和經濟政策的執(zhí)行和發(fā)展完善；②保護美國的利益免受外國威脅。根據1981年《12333號行政命令》，美國建立了情報聯合體，處于權力層面的是國家情報主任，其他包括中央情報局等16個情報機構則屬于執(zhí)行層面。經過9·11恐怖襲擊之后，2004年，美國出臺了《情報改革與反恐法案》，對情報聯合進行了一系列改革[12]。國家情報主任在美國總統(tǒng)和國家安全委員會的領導下，負責整個情報聯合體情報搜集、分析以及情報預算的分配與使用。國家情報局下屬國家反恐中心的任務是整合、分析國內外一切有關恐怖主義和反恐事務的情報；對反恐行動進行戰(zhàn)略規(guī)劃；為美國政府中承擔打擊、消滅、逮捕或擾亂這些集團或個人等職責行動的部門提供全員情報支援。中央情報局的主要職責是搜集、加工和轉發(fā)有關國外反情報和外國情報機構活動的情況；搜集、加工和轉發(fā)有關外國毒品生產與運輸方面的情報；在國外從事反情報活動，協調政府其他部門在國外進行的反情報活動；為軍方搜集、加工和轉發(fā)有關軍事情報等職責。聯邦調查局的任務是負責國內的反情報與反間諜活動，為情報聯合體其他機構的外國情報需求提供支援，特殊情況下，也可征得中央情報局和司法部的同意后參與國外間諜活動。還有國務院情報與研究司、陸軍情報部、海軍情報部、空軍情報部以及國家安全局等情報機構都有自己的特定職責。美國情報搜集的內容和范圍的特點是：

（1）情報搜集的內容范圍涵蓋廣。從美國的國家安全觀念看，美國的國家安全觀念涵蓋的領域非常廣泛，即所謂大國家安全，被定義為“美國的國防與外交關系?！薄盎趪琅c外交意義上的國家安全并非通常所說的，在國防和外交領域維護本國的主權獨立、領土完整、統(tǒng)一等基本權利的國家安全，而是能否把握國家社會主導權、話語權的國家安全”[1]103。因此，情報機構搜集情報的內容范圍不僅要維護國內的安全與穩(wěn)定，更重要的是為其全球戰(zhàn)略服務，為維護其世界霸權服務，情報機構搜集情報的范圍和內容涵蓋了全球政治、經濟、科技以及文化、地理等方面的情報?！鞍殡S冷戰(zhàn)的結束，美國成為世界上唯一的超級大國，加之國家戰(zhàn)略局勢日趨復雜，國家間互聯性日漸增強，這都要求美國情報界能夠提供全球感知和戰(zhàn)略預測的感應和評估能力以應對那些尚處于萌芽階段的問題和安全風險的微弱信號和指征”[3]28。

（2）注重保護個人隱私。美國情報機構在搜集情報信息時，非常重視對公民個人隱私的保護。在搜集范圍上，明確排除對公民個人隱私的搜集。另外，在對公民采取監(jiān)聽等秘密手段時都進行了時間限制，對搜集到的有關情報信息的使用也有特別規(guī)定。如1978年的《外國情報監(jiān)控法》規(guī)定，“可以批準一項物理性搜查在實現其目的所需的時限內進行，或者在90天內進行，兩個時間取其較短者”。

（3）各情報機構搜集情報的內容范圍有比較明確的區(qū)分?；谌龣喾至?、權力制衡觀念，美國對情報機構的權力一直抱有警惕態(tài)度，在賦予相應情報機構極大權力的同時，又設計相應的制度和機制對其權力的濫用進行監(jiān)督和制約，從而使情報機構不至于喪失理性。因此，美國情報機構之間在情報搜集的范圍和內容上基本沒有太多的沖突，各司其職，各負其責。如中央情報局負責在國外搜集有關國家安全方面的情報和采取情報行動，聯邦調查局負責在國內搜集有關國家安全方面的情報并采取相應的反情報行動等。美國對情報活動的限制是，情報活動不得在其國內進行。現在這種情況有所變化，聯邦調查局在特殊情況下并征得中央情報局同意后可參與境外反情報活動；反之，中央情報局在遵循中央情報主任和司法部長的同意的程序要求，并在聯邦調查局協調下，可在美國國內執(zhí)行反間諜情報任務[1]93，但“無論美國創(chuàng)設中央情報主任，還是國家情報主任，美國只可能不斷趨于中央集權，當永遠不可能實現真正的中央集權。這一現象的根源就在于美國憲政體制中的分權制衡思想。”[13]

4.3 俄羅斯情報搜集內容范圍規(guī)定及特點

蘇聯解體后，俄羅斯根據自身的實力和國際形勢調整了國家安全戰(zhàn)略，“把昔日‘與美爭雄’的國家安全活動指導原則，逐步轉變到‘一切為國家利益服務’上來”。國家安全機構的核心任務是“捍衛(wèi)國家安全，維護國家利益，保護公民權利和自由”[1]96。由此，也在一定程度上從法律上限定了情報機構的活動范圍。根據俄羅斯《對外情報法》規(guī)定，俄羅斯的情報活動內容包括以下兩個方面：一是獲取和加工關于外國國家、組織和個人涉及俄羅斯生命攸關的重大利益的現實和潛在的可能性、行動、計劃和企圖的情報；二是對國家實施和旨在保障俄羅斯安全的措施提供協助。此外，還規(guī)定了當俄羅斯總統(tǒng)和聯邦議會認為不可能和不適合用其他方法保障俄羅斯安全時，可在自己權限范圍內確定是否必要進行情報活動[1]97。俄羅斯情報搜集內容范圍的主要特點是：

（1）情報搜集的內容范圍比較寬泛。與蘇聯時代相比，俄羅斯的情報機構活動范圍內容有所收縮，但還是比較寬泛?！抖砹_斯聯邦安全法》將安全定義為“個人、社會和國家根本利益不受內部和外部威脅的狀態(tài)”。俄羅斯聯邦安全會議負責審議“俄羅斯聯邦在安全保障領域的內外政策問題，國家、經濟、社會、國防、信息、生態(tài)和其他類型安全的戰(zhàn)略問題，保護居民的健康，預測、預防緊急狀態(tài)并消除其后果，保障穩(wěn)定和法律秩序，保護個人、社會和國家根本利益不受內外威脅?！笨梢?，俄羅斯的國家觀念即包含了傳統(tǒng)安全，也包含了非傳統(tǒng)安全，即包括了內部安全，同時也包括外部安全，其根本點在于個人、社會和國家的根本利益不受威脅。情報機構圍繞這一根本點來確定情報搜集內容和范圍，從而展開相應的情報活動。

（2）法治化傾向比較明顯。如前所述，俄羅斯情報機構從前蘇聯情報機構脫胎之后，一直比較重視通過法律來規(guī)范情報機構的行動，逐步走向法治化。《俄羅斯聯邦安全法》規(guī)定，“安全保障的基本主體是通過立法、執(zhí)行和司法權力在這一領域履行其職能的國家。國家依據現行法律保障俄羅斯聯邦領土上每個公民的安全”“公民、社會組織和社會團體是安全的主體，依據俄羅斯聯邦法律、俄羅斯聯邦各共和國的法律、國家權力機構、邊疆區(qū)、州、自治州和自治區(qū)在各自主管范圍內所制定的該領域的法規(guī)，擁有參與保障安全的權利與義務。”由此可見，俄羅斯情報機構搜集活動都必須服從法律的規(guī)定。

4.4 美俄情報搜集內容范圍規(guī)定對我國的啟示

（1）在情報搜集內容上，應該進一步細化。無論美國還是俄羅斯，情報機構搜集情報的內容都是非常寬泛的，但它們都對情報搜集的內容作出了比較明確的規(guī)定?！秶仪閳蠓ā沸枰M一步細化相應規(guī)定，以使我國情報搜集活動更具針對性。

（2）設置情報搜集的范圍界限，加強對公民個人隱私的保護。由于情報機構采用的手段和方式具有較強的進攻性，極易侵入公民私人空間和領域，因此，必須對情報機構的權力進行一定的限制，設置一定的情報搜集界限，以加強對公民個人隱私的保護力度。

5 情報搜集的方式手段

5.1 我國《國家情報法》中規(guī)定的情報搜集方式手段及其特點

《國家情報法》對情報收集方式手段的規(guī)定比較籠統(tǒng)，采用了比較模糊的規(guī)定方式，與俄羅斯的法律相關規(guī)定有相似之處。《國家情報法》第10條規(guī)定：“國家情報工作機構根據工作需要，依法使用必要的方式、手段和渠道，在境內外開展情報工作?！钡?5條規(guī)定：“國家情報工作機構根據工作需要，按照國家有關規(guī)定，經過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術偵察措施和身份保護措施?！蔽覈?guī)定的特點是：

（1）法律規(guī)定內容上有突破。應該說通過法律公開規(guī)定相應的情報搜集方式手段已經是個很大的突破，此前幾乎沒有任何一部法律就情報搜集的方式手段作出過規(guī)定。在法律用語上，要注意的是《國家情報法》中的“技術偵察”與刑事訴訟法中的“技術偵查”是不同的。這也凸顯出情報活動中的技術偵察手段的特殊性和秘密性。

（2）運用情報手段必須尊重和保障人權。《國家情報法》把尊重和保障人權作為基本原則表明，我國情報機構在實施情報活動時必須考慮人權保障和隱私問題。雖然保護的具體措施和方式尚未明確，但同樣具有非常重要的進步意義。

目前，《國家情報法》關于情報搜集方式手段的規(guī)定還不是十分完善。一方面，監(jiān)督機制不夠嚴密。雖然《國家情報法》規(guī)定情報工作人員“不得超越職權、濫用職權，不得侵犯公民和組織的合法權益，不得利用職務便利為自己或者他人謀取私利，不得泄露國家秘密、商業(yè)秘密和個人信息”，但這些規(guī)定比較籠統(tǒng)，沒有類似于美國情報立法中關于情報活動的具體操作規(guī)范的規(guī)定，容易導致情報手段方式濫用，從而侵犯人權。另一方面，在使用方式手段上沒有區(qū)分國內和國外、中國公民和外國人的不同，沒有體現對本國公民人權的特殊保護。因此，可以借鑒美俄有關情報機構手段的法律制度，完善相應的監(jiān)督制度，加強對我國公民人權的特殊保護，完善情報搜集手段方式的類型和運用程序，以實現尊重和保障人權的目的。

5.2 美國情報搜集方式手段的規(guī)定及其特點

在情報搜集手段上，美國賦予情報機構的手段是相當豐富的。既有公開搜集情報手段，又有秘密搜集情報手段；既有技術情報搜集手段，又有人力情報搜集手段。根據美國1978年《涉外情報監(jiān)控法》、1984年《電子通信隱私法》、2001年《愛國者法》、2005年《愛國者法增補與再授權法》、2007年《保護美國法》和2008年《涉外情報監(jiān)控法增補法》等法律規(guī)定，美國執(zhí)法機構可以采取以下方式手段搜集外國勢力及外國勢力的代理人，但涉及美國人（包括美國公民和在美國取得永久居留資格的人）的時候同樣適用[14]：電子監(jiān)控；物理性搜查；安裝、使用通信記錄和通信追蹤裝置；為獲取涉外情報而使用某些商務記錄；針對位于美國境外的人實施情報搜集；對向政府提供了協助的人進行補償和保護。美國法律在這方面規(guī)定的基本特點是：

（1）對情報搜集手段方式的種類和運用程序規(guī)定較為明確。在獲取情報過程中，除非情報機構根據有關機構負責人制定并經司法部長批準的程序，否則任何機構不準使用像電子監(jiān)視、未經同意的人身搜查、郵件監(jiān)視、人身監(jiān)視或監(jiān)聽裝置之類的技術。

（2）比較重視對美國本國公民的人權保障問題。各情報機構在美國國內或針對在國外的美國公民應使用侵犯性最小的、可行的搜集技術。情報的使用應限于合法的政府目的。

（3）非常重視人力手段的運用。法律規(guī)定情報部門可以隱蔽方式參加美國國內的組織機構以獲取情報。根據美國法律規(guī)定，美國情報機構人員，可依據該情報機構負責人制定并經司法部長批準的程序，代表情報機構加入或者參與美國國內的任何組織機構。但有兩個限制條件：一是以這種隱蔽方式參加，只有在該情報機構負責人或他所指定的人斷定這對于取得合法效果是必不可少的情況下才能被批準；二是以這種方式參加國內的組織機構時，不能影響該組織機構的活動，或影響它的成員。只在兩類法定情況下可以有例外：①代表聯邦調查局在合法進行的調查中參加；②有關組織機構的成員主要不是美國人，并有理由認為他們是代表某個外國政府的[1]120。

5.3 俄羅斯情報搜集方式手段的規(guī)定及其特點

俄羅斯法律對情報收集手段方式的規(guī)定雖然沒有美國規(guī)定得那么細致，對情報機關運用手段的限制和監(jiān)督也沒有那么嚴格，但俄羅斯在1992年就頒布了《俄羅斯對外情報機關法》，確立了情報工作的基本原則、方式手段等，相對于前蘇聯而言進步巨大?！抖砹_斯對外情報機關法》規(guī)定，情報的搜集過程中，對外情報機關可以根據工作條件的具體情況使用公開或秘密的方法和手段。為達到情報活動的目的，對外情報機關有權利用情報系統(tǒng)、閉路電視、竊聽、錄像、照相、技術通訊渠道以及符合本條第2款要求的其他方法和手段。情報活動中秘密方法和偵察手段的使用制度由獨立對外情報機關或者有下屬對外情報機構的部和國家機關的法規(guī)確定下來。這些法規(guī)由上述機關在規(guī)定的權限內批準并得到俄羅斯聯邦最高蘇維埃有關委員會的同意。有關情報活動中使用特殊方法和偵察手段的法規(guī)屬于國家機密。同時在情報搜集活動中，法律明確了兩項限制原則：一是情報活動的方法和手段應不損害人的生命和健康，不應危害周圍環(huán)境；二是不得在俄羅斯領土上對俄羅斯公民采取情報活動的方法和手段。其特點在于：

（1）禁止在國內利用情報搜集的方法和手段針對本國公民來搜集情報，保障公民的基本人權。這是憲法保障人權原則的一個重要體現。在情報機關對外法中同樣也規(guī)定了“尊重個人的權利和自由”原則。

（2）情報搜集方式手段秘密化。根據俄羅斯的法律規(guī)定，這些方式手段以及規(guī)定這些方式手段的法律都屬于國家秘密，這與美國法律對有關手段作出公開規(guī)定的做法有很大的不同。

6 情報機構人員的保護制度

情報機構人員不同于一般的國家工作人員，他們負有特殊的使命，他們的生命安全以及身份信息都與國家安全息息相關，因此，一般國家都對情報機構的人員采取特殊保護制度。

6.1 我國情報工作人員保護制度及特點

《國家情報法》對情報工作人員的保護方面做了規(guī)定。一是明確了情報工作人員的法律地位?！秶仪閳蠓ā返?0條規(guī)定，“國家情報工作機構及其工作人員依法開展情報工作，受法律保護。”二是對情報工作機構、經費、資產等設定了特殊管理和保護制度?！秶仪閳蠓ā返?1條規(guī)定，“國家加強國家情報工作機構建設，對其機構設置、人員、編制、經費、資產實行特殊管理，給予特殊保障。”三是規(guī)定了對情報工作人員及建立合作關系的人員及其近親屬的人身安全進行保護和營救的制度?！秶仪閳蠓ā返?3條規(guī)定，“國家情報工作機構工作人員因執(zhí)行任務，或者與國家情報工作機構建立合作關系的人員因協助國家情報工作，其本人或者近親屬人身安全受到威脅時，國家有關部門應當采取必要措施，予以保護、營救。”

與美國、俄羅斯的法律規(guī)定相比較，我國的情報工作人員及其協助人員的保護制度有一些特點，也還存在一些不足，主要在于：

（1）突出人員保護的合法性和特殊性，情報工作機構和人員依法展開工作受法律保護是我國情報工作的基本原則。《國家情報法》規(guī)定了對情報工作人員所需要的機構、經費及資產等實行特殊管理、特殊保障，突出了對情報工作機構和人員保護的特殊性。

（2）條文過于籠統(tǒng)，操作性不強。從內容上分析，該規(guī)定比較籠統(tǒng)，操作性不強。比如在特殊管理、特殊保障方面如何實現無從知曉，在人員身份保護上采取何種措施手段沒有在法律中加以明確；缺乏像俄羅斯法律規(guī)定的身份保護制度以及對特工人員財產的保護制度等。

基于以上分析，本文認為我國可以借鑒美俄關于情報工作人員及協助人員方面的規(guī)定，進一步細化對情報工作人員及協助人員的保障性規(guī)定，以消除他們的后顧之憂，使他們能夠盡心盡力、盡職盡責地為國家安全事業(yè)服務。

6.2 美國對情報人員的法律保護制度

美國非常重視對國家安全情報人員的法律保護，規(guī)定了比較細致嚴密的情報人員保護制度。一是建立情報人員保護工作年度報告制度。1947年《國家安全法》規(guī)定，總統(tǒng)應每年就保護情報人員的人身安全和其他任何與情報人員人身安全相關的保護事宜向參議院情報特別委員會和眾議院情報特別委員會遞交年度報告。二是頒布了專門的情報人員保護法案。為更好地保護從事秘密情報工作的官員、行為人、提供情報人員和提供消息來源人員，1982年美國專門制定了《情報人員身份保護法案》。該法具有受保護秘密情報人員范圍廣、違法犯罪條件低、對情報人員泄密主體處罰重并由總統(tǒng)督促實施等特點[9]37。根據該法規(guī)定,情報人員的身份也是機密情報，嚴禁任何知悉秘密特工身份的人泄露給無權知道的人[1]127。三是制定了泄露情報人員身份的刑事處罰措施。根據美國《國家安全法》的規(guī)定，任何人，有權或者曾經有權接觸關于一個秘密特工身份的保密信息，而故意將任何關于該特工身份的信息透露給任何無權接觸保密信息的人，并明知如此透露信息會泄露該特工的身份且明知美國正采取積極措施掩護該特工與美國的情報關系的，應當按照《美國法典》第18編判處罰金，或者10年以下監(jiān)禁，或者兩者并處。

6.3 俄羅斯對情報人員的法律保護制度

俄羅斯對情報人員的保護制度規(guī)定也非常嚴密。一是設立情報人員掩護身份制度。根據《俄羅斯安全局條例》的規(guī)定，聯邦安全局為保護聯邦安全機關工作人員身份，保護分支機構、組織和企業(yè)的財產、住所和交通工具，以及秘密幫助過聯邦安全機關的公民的身份，可以為上述人員和機構制造并允許其使用其他聯邦權力執(zhí)行機關及其他企業(yè)、機關和組織的證件；向聯邦權力執(zhí)行機關及其他企業(yè)、機關和組織提出允許聯邦安全局機關無償使用文件、公務證明的要求及填寫表格的方式；依照條約為其他屬于聯邦安全局系統(tǒng)的國家機關制造掩護證件；在聯邦安全局機關建立使用真名和化名的制度；依法由聯邦安全局確定化名。二是設立情報工作人員及其家屬的社會保障制度?！抖砹_斯對外情報機關法》規(guī)定，對外情報機關的所有基干人員都享受俄羅斯聯邦預算中提供的人身保險。對基干人員或家屬在搜集情報過程中健康受到損害時要給予賠償，死亡時由國家負擔直到墓地的遺體運輸費開支，安葬費由國家負擔，并給予相當于15年的生活費用的一次性補助金。國家采取一切措施幫助在俄羅斯領土外執(zhí)行任務時被拘留或逮捕時的無條件釋放。三是設立對境外情報合作者身份的保護制度?！抖砹_斯聯邦對外情報機關法》規(guī)定，有關那些給予（或給予過）對外情報機關秘密幫助的人員和情況屬于國家機密。只有對外情報機關的有關人員經過批準后才能接觸這些機密?！抖砹_斯聯邦偵緝行動法》規(guī)定，協助偵查機關的人員受到國家保護。公民由于協助偵查機關而使本人及其親屬的生命、健康或財產受到現實威脅時，偵查機關有責任采取必要措施，制止這些違法行為，查明犯罪者，追究其責任。

7 情報活動監(jiān)督法律制度

7.1 我國情報活動監(jiān)督法律制度及不足

我國非常重視對情報機關的法律監(jiān)督。《國家情報法》規(guī)定了對國家情報工作機構嚴格監(jiān)督和安全審查制度、對情報工作人員的檢舉控告制度，上述規(guī)定在一定程度上有利于限制國家情報工作人員濫用權力。但總體看，這些規(guī)定主要還是重在宏觀監(jiān)督、內部監(jiān)督和事后監(jiān)督，因此存在不足，主要表現在：

（1）規(guī)定過于原則，不夠具體。何為“嚴格的監(jiān)督”，沒有規(guī)定具體落實的措施，所謂“嚴格”是難以實現的。從我國法律體系上看，全國人大對情報機構的預算撥款由于缺乏可操作性的程序性規(guī)定，基本上沒有發(fā)揮出實際的監(jiān)督作用。檢察機關的法律監(jiān)督對情報機關的監(jiān)督主要集中在執(zhí)行部門的活動結果，對過程監(jiān)督，尤其是對情報機關行政行為的監(jiān)督則也由于缺乏可操作性的監(jiān)督程序和條件，基本上是流于形式，也難以發(fā)揮出應有的監(jiān)督作用。這方面，制度完善的空間很大。

（2）內容重在內部安全審查，缺乏外部審查機制。情報機關的監(jiān)督工作與內部安全審查相比，內部安全審查制度往往更受到重視。由于這種審查機制主要集中在內部審查，因此對于審查的對象、程序和方法以及補救的措施，往往也是由情報機關自己決定，并不受其他機關的監(jiān)督和審查。

（3）人民群眾的檢舉控告制度也需要進一步完善。在實踐中，情報工作人員往往可能會以維護國家安全為借口而侵犯公民的合法權益，但是該說辭的評判機制尚待完善，此外，法律中也沒有明確情報機構的權力邊界，容易導致濫權，有必要建立人權保護的例外制度。

7.2 美國對國家安全情報活動監(jiān)督法律制度

美國實行嚴格的三權分立制度，政府的國家安全情報活動無疑要受到來自法院和國會兩個方面的監(jiān)督。美國對國家安全情報活動的法律監(jiān)督主要依靠國會，因為“美國法院中普遍存在一個觀點，即認為國家安全事項不宜由法院進行審查。”這與美國將國家安全主要解釋為國防和外交有關[1]130。美國的情報法律監(jiān)督制度具有較強的操作性，監(jiān)督機構明確，監(jiān)督內容較具體，監(jiān)督方式也較清楚。國會的監(jiān)督主要有[1]131-133：

（1）在參議院設立情報特別委員會和在眾議院設立常設情報特別委員會進行監(jiān)督。①隨時報告制度。所有從事國家安全情報活動機構都有義務使兩院委員會“經常地、充分地得到情報活動包括重大情報活動的信息，只要這些活動在美國任何部、局或機構的職責，或是他們所從事的、執(zhí)行的或以其名義進行的”，只有極少數例外。②定期報告制度。所有從事國家安全情報活動的機構應定期向兩院情報委員會報告任何非法情報活動或情報活動中的重大失誤，以及對這類非法活動或失敗活動已采取的或擬采取的任何正確的補救行動。③訂立保密規(guī)則。為保證兩院情報委員會監(jiān)督的實施，法律授權總統(tǒng)和情報委員會各自規(guī)定有關程序。④保障監(jiān)督制度。法律規(guī)定國家安全法的任何條文都不得成為某個權力機關可以謊稱向情報委員會提供資料，致使秘密資料有關情報來源和方法的資料發(fā)生未經核準的泄露，以此成為對情報委員會封鎖消息的借口。

（2）通過國會的撥款程序進行監(jiān)督。按照規(guī)定，情報機構申請撥款須先由主管委員會授權，然后由撥款委員會給錢。撥款委員會下屬的小組委員會向國會提出撥款的建議和報告，這是國會進行決定的主要依據。為了充分做好撥款的預算，小組委員會一般會對行政機關包括情報機關執(zhí)行的政策、計劃、工作方法和成績進行經常性的監(jiān)督。如果認為行政機關的活動存在缺陷時，則會在向國會提出撥款的報告中公開發(fā)表對行政機關的批評意見，并在撥款的條款中附加一定限制，以制止行政機關濫用權力，或者向行政機關發(fā)出口頭指示，要求行政機關對某一事項進行調查，或向國會報告，或提出改進措施，或舉行聽證。更為重要的是，甚至可以削減或停止行政機關的撥款，迫使行政機關進行改革。受水門事件影響，“70年代，美國部分情報工作手段削減，用于人力情報的經費減少了40%”。1996年，受國會和民眾輿論壓力，福特總統(tǒng)發(fā)布了第一個關于情報工作總統(tǒng)行政命令，對人員和電子偵察活動、測試和執(zhí)行當局的協助進行了限制[1]133。

7.3 俄羅斯情報活動監(jiān)督法律制度

俄羅斯情報法律監(jiān)督制度主要以外部監(jiān)督為主，涉及到議會、總統(tǒng)、法院、檢察院等有關機關的監(jiān)督，比較全面。其法律監(jiān)督制度主要有：

（1）議會監(jiān)督、總統(tǒng)監(jiān)督、法院監(jiān)督和檢察院監(jiān)督。議會監(jiān)督主要形式是聽證會、聽取國防部長的工作報告及安全機關公職人員的專題報告。俄羅斯最高蘇維?？梢载煶蓢篮桶踩瘑T會對國家安全機關活動實施監(jiān)督。俄羅斯人民代表也可以依照法律規(guī)定獲得法律保護的有關國家安全機關活動的材料；總統(tǒng)監(jiān)督主要是聽取聯邦國家安全機關領導的工作報告，批準其工作計劃以及規(guī)定情報種類和通報制度；法院監(jiān)督是通過審理刑事案件，監(jiān)督聯邦國家安全機關在其活動中是否尊重人的權利和自由；檢察院監(jiān)督則對聯邦國家安全是否統(tǒng)一準確執(zhí)行聯邦法律的情況實施監(jiān)督。

（2）《俄羅斯國家安全法》規(guī)定了對一般的國家安全活動的監(jiān)督和對安全機關的活動和遵守法制的情況進行監(jiān)督。

（3）《俄羅斯國家安全法》還規(guī)定了兩種特殊監(jiān)督：一是對國外情報活動的監(jiān)督；二是對國家安全偵察活動的監(jiān)督，包括議會撥款監(jiān)督、檢察院對遵守法制的監(jiān)督和部門的自我監(jiān)督等。

7.4 美俄情報活動監(jiān)督法律制度的啟示

（1）細化《國家情報法》中有關監(jiān)督規(guī)定，完善內部監(jiān)督程序和方法。美俄兩國的情報活動監(jiān)督制度都非常具體明確，有利于發(fā)揮出真正的監(jiān)督制約作用。我國的安全審查制度以及內部監(jiān)督制度比較籠統(tǒng)，應該進一步細化相應規(guī)定，以增強監(jiān)督效果。

（2）進一步完善人大、檢察、監(jiān)察監(jiān)督，充分發(fā)揮外部監(jiān)督機制，發(fā)揮權力制衡效應，避免監(jiān)督流于形式，不至于使情報機關成為脫韁野馬，無法無天，危害國家之根本。

8 結語

與美俄情報法理念相比，我國的總體國家安全觀情報理念代表了情報立法理念的發(fā)展方向，更具前瞻性。我國情報法對情報機構、情報搜集范圍、搜集手段、情報工作人員保護以及情報機關監(jiān)督等方面的問題作出了規(guī)定，是情報領域實現法治的重要一步，也是全面深化依法治國方略在國家安全法律制度建設和實施過程中的重要一環(huán)。我國情報法律制度的建立和實施，將大大推進我國情報工作規(guī)范化和法治化建設，不斷提升我國維護國家安全和社會政治穩(wěn)定的能力，為實現國家的長治久安和社會的繁榮穩(wěn)定打下堅實的基礎。但也應該看到，我國的情報法律制度尚處在初創(chuàng)階段，還有很多的制度和措施沒有作出規(guī)定或規(guī)定的不夠細致，需要進一步完善。通過比較，我們可以發(fā)現美國、俄羅斯情報法律制度中具有情報立法理念的進攻性、機構設置覆蓋面廣、情報范圍的廣泛性、情報手段使用的規(guī)范性、情報人員保護的嚴密性、情報機構監(jiān)督的操作性等優(yōu)勢和特點，這些優(yōu)勢和特點同樣可以為我所用。他山之石可以攻玉，認真研究比較美國、俄羅斯的情報法律制度，無疑對完善我國的情報法律制度具有積極意義。