李 樂(lè)

（東營(yíng)市自然資源局土地綜合整治服務(wù)中心，山東 257091）

十八大以來(lái)黨和政府對(duì)于生態(tài)保護(hù)工作的關(guān)注日益具體化，要求到2020年要初步建立起涵蓋產(chǎn)權(quán)制度、空間規(guī)劃，以及自然資源資產(chǎn)有償使用、修復(fù)與治理、產(chǎn)品交易等的生態(tài)文明體制。農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)作為人為干擾程度較高的生態(tài)系統(tǒng)類型，其生態(tài)產(chǎn)品成為除糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物之外重要的輸出產(chǎn)品類型。在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，耕地并行于森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流等資源類型，成為自然資源資產(chǎn)修復(fù)機(jī)制的重要內(nèi)容，耕地占補(bǔ)制度也成為生態(tài)用地占補(bǔ)的重要方式[1]。按照中央總體要求，生態(tài)文明體制改革與政治、經(jīng)濟(jì)體制改革統(tǒng)籌推進(jìn)，具有共同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。自然資源資產(chǎn)修復(fù)較之1998年修訂《土地管理法》形成的耕地占補(bǔ)制度，具有市場(chǎng)性、產(chǎn)權(quán)性、社會(huì)性等特點(diǎn)。當(dāng)前，黨和政府對(duì)于生態(tài)文明體制改革的大政方針和主要思路已經(jīng)明確，如何承接好頂層設(shè)計(jì)、對(duì)接市場(chǎng)運(yùn)作、銜接既有模式成為自然資源系統(tǒng)目前的重要議題。為此，本研究針對(duì)改革目標(biāo)，結(jié)合耕地占補(bǔ)平衡制度及現(xiàn)有自然資源資產(chǎn)管護(hù)措施，深入探索自然資源資產(chǎn)修復(fù)補(bǔ)償需要關(guān)注的關(guān)鍵內(nèi)容，以期在建立市場(chǎng)化、多元化自然資源資產(chǎn)修復(fù)機(jī)制的同時(shí)，合理界定公益行為與營(yíng)利行為的關(guān)系。

1 存在的主要問(wèn)題

1.1 管護(hù)機(jī)制不合理

我國(guó)雖然重視耕地占補(bǔ)平衡工作，但因受制于部門(mén)管理，原國(guó)土系統(tǒng)的土地整治項(xiàng)目的后期管護(hù)割裂了項(xiàng)目維護(hù)與農(nóng)業(yè)主管部門(mén)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及耕地資源可持續(xù)使用的關(guān)系。重建設(shè)、輕管護(hù)成為土地整治項(xiàng)目建設(shè)后面臨的主要問(wèn)題。部分省市制定的后期管護(hù)基本秉持“誰(shuí)使用、誰(shuí)管護(hù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，缺少系統(tǒng)的項(xiàng)目后期管護(hù)機(jī)制和穩(wěn)定的資金來(lái)源：管護(hù)主體主要是村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；主要的資金渠道包括土地整治項(xiàng)目結(jié)余資金、承包戶自籌資金、水利設(shè)施有償使用收益等，缺少專門(mén)的政府資金列支。與耕地占補(bǔ)不同的是，森林、草原、濕地等資源的主管部門(mén)承擔(dān)了治理、修復(fù)、經(jīng)營(yíng)等一系列工作，責(zé)任主體與資金來(lái)源均屬于政府職能范疇，管護(hù)機(jī)制具有制度保障，避免了部門(mén)多頭管理對(duì)自然資源系統(tǒng)管理的制約。而且我國(guó)針對(duì)這些資源的保護(hù)除了退耕還林、退耕還草、退耕還濕以及防風(fēng)治沙等非空間硬性控制指標(biāo)外，更多的是對(duì)現(xiàn)狀資源的維護(hù)與保育，地區(qū)內(nèi)缺少類似為增加耕地指標(biāo)而過(guò)度擴(kuò)張的現(xiàn)象，避免了因水源、水文地質(zhì)、護(hù)養(yǎng)等外部因素制約造成新增加資源的不可持續(xù)性存在與使用。目前森林、草原、濕地資源的管理以國(guó)有土地為主，較多以保護(hù)區(qū)的方式實(shí)施資源保護(hù)和修復(fù)工作。受當(dāng)?shù)毓茌牂?quán)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、個(gè)體產(chǎn)權(quán)等因素制約，保護(hù)區(qū)的劃定并不能完全覆蓋當(dāng)?shù)厮凶匀毁Y源資產(chǎn)，致使保護(hù)區(qū)外部自然資源資產(chǎn)缺少合理維護(hù)。而且受集體土地所有制影響，政府對(duì)于集體土地內(nèi)部的濕地、林地、草地等自然資源資產(chǎn)較多通過(guò)資金補(bǔ)償、引導(dǎo)合理利用等方式進(jìn)行控制，管制效果相對(duì)較弱。《生態(tài)文明體制改革總體方案》在理論上構(gòu)建了依據(jù)自然資源資產(chǎn)分類口徑統(tǒng)籌設(shè)計(jì)國(guó)土空間規(guī)劃、山水林田湖草綜合整治、國(guó)家公園體系等管理模式，而且提出劃清國(guó)有土地和集體土地之間的邊界、由中央和地方政府分級(jí)代理行使所有權(quán)以強(qiáng)化所有權(quán)主體對(duì)于全民所有制的統(tǒng)領(lǐng)力度。在實(shí)際工作中，更需明確政府部門(mén)對(duì)于集體土地的空間管制權(quán)、所有權(quán)購(gòu)買(mǎi)權(quán)（征收權(quán)）、生態(tài)產(chǎn)品補(bǔ)償權(quán)以降低所有制對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的影響。

1.2 社會(huì)開(kāi)放性不高

《土地管理法》第三十一條有關(guān)建設(shè)占用需補(bǔ)充所占耕地質(zhì)量、數(shù)量相當(dāng)?shù)母?，沒(méi)有條件或者開(kāi)墾不符合要求的，需繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)的規(guī)定與《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》類似，都強(qiáng)調(diào)了責(zé)任主體的補(bǔ)償義務(wù)[2]。然而在實(shí)踐當(dāng)中，受土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)、管理、驗(yàn)收等具體管理辦法制約，建設(shè)占用主體只能繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，難以采取開(kāi)墾相應(yīng)數(shù)量、質(zhì)量耕地的方式進(jìn)行耕地補(bǔ)充，造成法律政策與具體管理層面存在偏差，耕地占補(bǔ)成為了單純的政府行為。尤其是土地整治機(jī)構(gòu)業(yè)主地位的明確，使項(xiàng)目管理者、建設(shè)者與存在實(shí)際需求的土地所有者、使用者邊界混亂。后期受政府財(cái)政壓力及社會(huì)參與理念的影響，推進(jìn)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“以補(bǔ)代投”等土地整治模式，更多反映的是政府主導(dǎo)下的項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)與建設(shè)情況，缺少與建設(shè)占用主體客觀需求及實(shí)際土地產(chǎn)權(quán)主體意愿的充分銜接。隨著耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)易地交易政策的不斷放開(kāi)，地方政府更加看重其拓展財(cái)政來(lái)源的作用，在耕地質(zhì)量等別、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等多方面缺少綜合考慮，致使耕地開(kāi)墾費(fèi)與指標(biāo)交易價(jià)格偏差過(guò)大，降低了耕地占補(bǔ)制度的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)可行性。除海洋、水流外，森林、草原、濕地、荒漠等的生態(tài)產(chǎn)品主要體現(xiàn)在土地承載的植被、動(dòng)物等自然資源資產(chǎn)構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)。對(duì)于這些生態(tài)用地的補(bǔ)償主要體現(xiàn)在根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)換算出的土地面積和生態(tài)恢復(fù)程度，包括數(shù)量與質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面?！蛾P(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于生態(tài)用地補(bǔ)償?shù)脑瓌t界定為“誰(shuí)破壞、誰(shuí)補(bǔ)償”[3]。與《土地管理法》中繳納開(kāi)墾費(fèi)的顯著差異在于，該意見(jiàn)承接了《土地復(fù)墾條例》等的有關(guān)精神，明確規(guī)定只有在責(zé)任人滅失的情況下，才由地方各級(jí)政府按照事權(quán)開(kāi)展修復(fù)工作。政府對(duì)生態(tài)用地補(bǔ)償?shù)闹匦募性趯?duì)原始狀態(tài)的認(rèn)定以及修復(fù)程度的評(píng)估，將實(shí)施修復(fù)工作的主體推向了社會(huì)層面。這促使對(duì)于生態(tài)用地占補(bǔ)模式必須摒除以往“政府內(nèi)循環(huán)”的狹隘思路，轉(zhuǎn)向建立合理的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和工作流程，以監(jiān)督責(zé)任人的自然資源資產(chǎn)修復(fù)工作落實(shí)情況。

1.3 產(chǎn)權(quán)激勵(lì)不可行

《土地管理法實(shí)施條例》第十七條規(guī)定，開(kāi)發(fā)國(guó)有“四荒地”從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)的，可確定給開(kāi)發(fā)單位或個(gè)人長(zhǎng)期使用。但在缺少政府預(yù)先立項(xiàng)的前提下，個(gè)人開(kāi)發(fā)形成的新增耕地難以進(jìn)行驗(yàn)收、入庫(kù)等后續(xù)工作。而且政府對(duì)于此類未確定國(guó)有土地使用權(quán)的耕地缺少合理的開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入、產(chǎn)權(quán)登記、經(jīng)營(yíng)許可等配套制度。個(gè)體開(kāi)發(fā)后也會(huì)因制度缺失而缺少長(zhǎng)期、穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)、投資。《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》也提出了“誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益”的原則，規(guī)定采取賦予一定期限自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)方式，鼓勵(lì)社會(huì)群體參與自然資源資產(chǎn)修復(fù)工作。目前，社會(huì)群體在我國(guó)自然植被貧瘠地區(qū)進(jìn)行植樹(shù)造林，首先通過(guò)政府發(fā)包等方式獲得土地使用權(quán)，再實(shí)施改造修復(fù)工作，不僅促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境改善，也增加了個(gè)人收益。在社會(huì)群體未明確獲取自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的前提下，先修復(fù)、后使用的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)模式的最大問(wèn)題就是產(chǎn)權(quán)歸屬的不確定性所導(dǎo)致的潛在投入產(chǎn)出風(fēng)險(xiǎn)。另外，自然資源資產(chǎn)修復(fù)對(duì)象的種類繁多，其內(nèi)部物種各具特性，不同自然資源資產(chǎn)承受人類活動(dòng)程度與頻率的差異性較大，產(chǎn)權(quán)激勵(lì)措施難以應(yīng)用于所有的修復(fù)對(duì)象，存在部分自然資源資產(chǎn)需在人類活動(dòng)影響較小的情況下才能持續(xù)性生存的現(xiàn)實(shí)情況。而且產(chǎn)權(quán)激勵(lì)措施與《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出的市場(chǎng)模式下社會(huì)群體承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的約定服務(wù)相沖突，模糊了社會(huì)群體參與自然資源資產(chǎn)修復(fù)的受益方式。

2 框架體系

2.1 優(yōu)化資源使用管理制度

十八大報(bào)告確立了“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)”的自然資源資產(chǎn)使用保護(hù)方針。這要求生態(tài)文明體制建設(shè)首先要明確經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三種產(chǎn)品形態(tài)的存在、恢復(fù)與人類活動(dòng)之間的相互關(guān)系[4]。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的主要作用在于實(shí)現(xiàn)個(gè)體或特定群體的利益追求；社會(huì)產(chǎn)品在于確保國(guó)家和地區(qū)范圍內(nèi)的財(cái)富均衡、基礎(chǔ)福利共享；生態(tài)產(chǎn)品則是所有生物都賴以生存的最基本條件。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，這三種產(chǎn)品形態(tài)經(jīng)常交叉存在，具體反映在主導(dǎo)用途確定的不同地塊，同時(shí)附帶其他形態(tài)的產(chǎn)品類型，如城鎮(zhèn)區(qū)域存在風(fēng)景園林用地、農(nóng)田系統(tǒng)具有人類活動(dòng)干擾下的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，森林、草原、濕地、海洋、水流等本身或其內(nèi)部也具有木材、林果、礦產(chǎn)、能源等營(yíng)利性產(chǎn)品輸出。這些產(chǎn)品形態(tài)交叉區(qū)域也是當(dāng)前國(guó)內(nèi)外推行濕地銀行、森林碳匯、耕地占補(bǔ)等自然資源資產(chǎn)有償使用、占補(bǔ)的重點(diǎn)區(qū)域。受地形地貌、水文地質(zhì)、土壤肥力、種質(zhì)資源、動(dòng)植物生活習(xí)性等多因素影響，更多自然資源資產(chǎn)需禁止或限制過(guò)多其他類型產(chǎn)品的進(jìn)入，否則一旦破壞難以恢復(fù)。因此，必須通過(guò)建立科學(xué)合理的國(guó)土空間規(guī)劃管制體系，禁止或限制社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)向重要自然資源資產(chǎn)分布區(qū)域過(guò)度延伸及不同自然資源資產(chǎn)類型之間過(guò)度轉(zhuǎn)換。在城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展集中區(qū)要構(gòu)建綠色、低耗、環(huán)保的內(nèi)部土地利用空間格局和集約度等有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制度，促進(jìn)公共交通導(dǎo)向發(fā)展、緊湊型發(fā)展、環(huán)境兼容性發(fā)展。同時(shí)，結(jié)合農(nóng)田耕種區(qū)、林業(yè)砍伐區(qū)、漁業(yè)捕撈區(qū)等人類活動(dòng)頻繁區(qū)域的各自特點(diǎn)，在建立分門(mén)別類的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和污染控制配額的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府主控的初始自然資源資產(chǎn)使用配額、排污配額、碳排放配額、肥料使用配額等控制性配額、約束性配額的分配制度；不突破當(dāng)?shù)馗黝愖匀毁Y源資產(chǎn)及污染總量控制的最大限度范圍內(nèi)的市場(chǎng)交易制度，形成政府管制、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的融合機(jī)制，將自然資源資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)保護(hù)、調(diào)控與持續(xù)利用等優(yōu)先于修復(fù)治理工作，以此控制后期的自然資源資產(chǎn)污染、損毀、破壞、難以恢復(fù)等問(wèn)題。

2.2 明確責(zé)任主體、建立基金模式

基金模式是美國(guó)、歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在歷史遺留的污染地（brown field）治理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)方面采用的主要方式，實(shí)現(xiàn)了政府制定標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)有序運(yùn)作的有效銜接。隨著市場(chǎng)模式逐漸成為生態(tài)文明體制建設(shè)的重要手段，我國(guó)政府對(duì)于歷史遺留或無(wú)法確定義務(wù)人的自然資源資產(chǎn)修復(fù)工作也應(yīng)改變以往具體承擔(dān)的方式，宜通過(guò)將項(xiàng)目建設(shè)推向社會(huì)，轉(zhuǎn)向制定不同類型的整治項(xiàng)目可實(shí)施范圍、管理流程、整治標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范后期地類使用等工作，規(guī)避以往建設(shè)、管理、驗(yàn)收等缺少合理制約的體制問(wèn)題。自然資源資產(chǎn)修復(fù)基金的來(lái)源既可以是政府收取的自然資源資產(chǎn)有償使用、占用的稅費(fèi)，也可以是社會(huì)群體基于投資目的眾籌形成的多元化投資。在按照各級(jí)機(jī)構(gòu)職能整合的基礎(chǔ)上，對(duì)于相同或類似自然資源資產(chǎn)的整治或修復(fù)，由社會(huì)群體依據(jù)自身需求或政府要求申請(qǐng)相關(guān)資金，可避免以往由不同部門(mén)整治機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)耕地整治而存在重復(fù)投資、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、社會(huì)難以參與等問(wèn)題。對(duì)于不同內(nèi)容的自然資源資產(chǎn)整治或修復(fù)，也可根據(jù)實(shí)際需求構(gòu)建專題式、模塊式基金類型：針對(duì)破壞因素單一且僅體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的自然資源資產(chǎn)，可直接建立專題性基金，對(duì)申請(qǐng)者予以補(bǔ)助；針對(duì)破壞因素多元化且僅體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的自然資源資產(chǎn)，可根據(jù)影響因素的類型分別設(shè)置不同的基金，如各類重金屬污染治理基金、土壤質(zhì)量改良基金、水質(zhì)恢復(fù)基金等，提高修復(fù)基金使用的精準(zhǔn)性和模塊化；對(duì)于存在社會(huì)性、營(yíng)利性產(chǎn)品輸出的自然資源資產(chǎn)，如耕地、森林、濕地、水域等，則可分別納入農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游業(yè)、漁業(yè)等發(fā)展領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)基金，通過(guò)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提高單位產(chǎn)品補(bǔ)助和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平，增加這些領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展的利潤(rùn)獲取空間，以此激勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體為擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、發(fā)展綠色產(chǎn)品而對(duì)相關(guān)自然資源資產(chǎn)的可持續(xù)利用或維護(hù)加大投入力度；城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)等建設(shè)用地范圍內(nèi)現(xiàn)狀或規(guī)劃商業(yè)、工業(yè)、住宅用地的自然資源資產(chǎn)修復(fù)可主要集中于土壤污染治理基金設(shè)立或納入開(kāi)發(fā)建設(shè)成本，內(nèi)部綠化可由開(kāi)發(fā)商或經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)格按照空間規(guī)劃中綠地率、綠化率等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)自行完善。

對(duì)于自然資源資產(chǎn)破壞、污染義務(wù)人明確的恢復(fù)治理工作，應(yīng)嚴(yán)格按照《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》當(dāng)中“誰(shuí)破壞、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，將相關(guān)費(fèi)用直接與義務(wù)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)當(dāng)中資源獲取、運(yùn)營(yíng)成本綁定。新上項(xiàng)目、現(xiàn)有項(xiàng)目規(guī)模擴(kuò)建及臨時(shí)用地等原因造成現(xiàn)有濕地、耕地、林地、草地等自然資源資產(chǎn)數(shù)量減少、質(zhì)量降低的，可結(jié)合土地有償供給、二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，在項(xiàng)目用地申請(qǐng)、交易環(huán)節(jié)增設(shè)資源補(bǔ)充、修復(fù)內(nèi)容。通過(guò)建立自然資源資產(chǎn)修復(fù)當(dāng)中義務(wù)人與土地產(chǎn)權(quán)主體、國(guó)土空間規(guī)劃及保育措施的直接聯(lián)系，避免政府在主導(dǎo)修復(fù)工作中的財(cái)政負(fù)擔(dān)及管理成本過(guò)高、內(nèi)容繁瑣等問(wèn)題。另外，進(jìn)一步理順責(zé)任主體與實(shí)施主體之間的市場(chǎng)關(guān)系，確保義務(wù)人可根據(jù)發(fā)展計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成等因素獨(dú)立實(shí)施或委托專業(yè)修復(fù)機(jī)構(gòu)實(shí)施修復(fù)工作。這不僅可以實(shí)現(xiàn)義務(wù)人在落實(shí)修復(fù)義務(wù)的基礎(chǔ)上將有限的人力、設(shè)備等資源集中在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，而且可以推動(dòng)專業(yè)性修復(fù)的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)及規(guī)范化建設(shè)，最大限度地推動(dòng)自然資源資產(chǎn)修復(fù)的市場(chǎng)化、多元化發(fā)展。

2.3 拓展產(chǎn)權(quán)激勵(lì)實(shí)現(xiàn)途徑

產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的對(duì)象在于社會(huì)群體，目的在于增加涉及污染治理、自然資源資產(chǎn)修復(fù)的整治工作融資渠道，減緩財(cái)政壓力，推進(jìn)整治行為的市場(chǎng)化。產(chǎn)權(quán)激勵(lì)必須具備經(jīng)濟(jì)可行性、獲取穩(wěn)定性才能具有現(xiàn)實(shí)可操作性。為保持和提升現(xiàn)狀自然資源資產(chǎn)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和物種質(zhì)量，對(duì)沙漠、公益林等的保育與管理可結(jié)合自然資源資產(chǎn)有償使用改革趨勢(shì)，將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與承包、抵押等市場(chǎng)行為融合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)承包群體在利用承包的自然資源資產(chǎn)獲取收益并維護(hù)的同時(shí)，也承擔(dān)一定規(guī)模的其他自然資源資產(chǎn)的保育工作。這種附帶性公益工作也可以由承包戶轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)群體進(jìn)行以提高社會(huì)參與程度，但相關(guān)環(huán)節(jié)、資料等必須向主管部門(mén)告知或備案，避免環(huán)節(jié)錯(cuò)位造成社會(huì)群體利益損失或管護(hù)工作中止。因土壤污染、企業(yè)破產(chǎn)等因素造成空閑或低效利用的現(xiàn)狀建設(shè)用地，應(yīng)在充分銜接國(guó)土空間規(guī)劃確定的規(guī)劃用途基礎(chǔ)上，制定不同的激勵(lì)或綁定措施。對(duì)于后期用途為商業(yè)、工業(yè)或住宅的地塊，可分別采取設(shè)立基金或納入企業(yè)建設(shè)范疇等方式。企業(yè)承擔(dān)的費(fèi)用可通過(guò)建立相關(guān)環(huán)節(jié)的稅費(fèi)減免、土地使用權(quán)優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)等方式，以政府手段抵消企業(yè)收支不均衡；也可以通過(guò)提高建筑密度、容積率等形成的市場(chǎng)增利予以返還?，F(xiàn)狀為建設(shè)用地，后期規(guī)劃用途為耕地、林地、草地等生態(tài)用地的地塊，可采用與優(yōu)化現(xiàn)狀自然資源資產(chǎn)管護(hù)改革中的增加承包權(quán)義務(wù)綁定的方式實(shí)現(xiàn)。將單一性基金模式限定于責(zé)任主體難以明確、使用權(quán)難以落實(shí)等有限區(qū)域，緩解政府建立修復(fù)基金的壓力[5-7]。

同時(shí)，根據(jù)自然資源資產(chǎn)的特殊性、獨(dú)有性等特點(diǎn)，在完善購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制的基礎(chǔ)上，利用地面巡查、遙感監(jiān)測(cè)、年度變更等即時(shí)性和持續(xù)性空間數(shù)據(jù)建立績(jī)效考核與責(zé)任追蹤機(jī)制，建立社會(huì)性的責(zé)任終身制與市場(chǎng)準(zhǔn)入征信體系。自然資源資產(chǎn)修復(fù)要嚴(yán)格區(qū)分植被恢復(fù)、污染治理之間的辯證關(guān)系。建設(shè)占用現(xiàn)有自然資源資產(chǎn)需對(duì)占用的資源進(jìn)行補(bǔ)充，同時(shí)其開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)域、進(jìn)行資源補(bǔ)充區(qū)域均可能因存在污染面臨增加污染治理的資金、勞動(dòng)力投入。因此，有必要明確形成各類問(wèn)題的原因并明確具體責(zé)任者，才能形成誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理、誰(shuí)投資的良性循環(huán)。另外，基金模式應(yīng)注重對(duì)補(bǔ)貼內(nèi)容的監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)是一定規(guī)模以上項(xiàng)目或項(xiàng)目當(dāng)中關(guān)鍵部分的補(bǔ)貼，更多的投入由使用者在后期使用當(dāng)中形成的收益予以平衡，避免政府投入的大包大攬。

3 關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

3.1 建立項(xiàng)目管理市場(chǎng)機(jī)制

依托土地復(fù)墾有關(guān)的條例、實(shí)施辦法、編制規(guī)程、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等框架體系，結(jié)合現(xiàn)有耕地、林地、草原、濕地、水域等修復(fù)工程管理辦法，增加對(duì)社會(huì)舉辦項(xiàng)目的審核、認(rèn)定、監(jiān)管、懲治等環(huán)節(jié)的約束。在確保自然資源資產(chǎn)修復(fù)措施必要性與可行性的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃、管制制度及各類用地污染控制標(biāo)準(zhǔn)，有效實(shí)現(xiàn)修復(fù)后的各類用地的安全使用以及用途改變與資金投入兼容的目的。管理機(jī)構(gòu)要根據(jù)現(xiàn)狀或者未來(lái)規(guī)劃對(duì)所需達(dá)到的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，明確修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，確保修復(fù)的水平和內(nèi)容符合社會(huì)整體需求。社會(huì)主體可根據(jù)管理機(jī)構(gòu)提供的相關(guān)信息制定修復(fù)方案，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。管理機(jī)構(gòu)要結(jié)合空間數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目變化情況的了解，以此整體掌握社會(huì)主體在項(xiàng)目實(shí)施中的具體工作內(nèi)容和投入成本，同時(shí)建立項(xiàng)目跟蹤、記錄機(jī)制，暢通社會(huì)主體向管理機(jī)構(gòu)實(shí)時(shí)匯報(bào)遇到的各種可能性問(wèn)題的途徑，及時(shí)調(diào)整修復(fù)方案。涉及潛在污染問(wèn)題的土地修復(fù)，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立地塊污染、修復(fù)信息系統(tǒng)，確保后期土地通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓給他人時(shí)知悉相關(guān)信息，避免使用方式不當(dāng)造成后續(xù)污染及健康受損的問(wèn)題。

3.2 完善市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

基金模式推動(dòng)修復(fù)主體由政府內(nèi)部擴(kuò)大到社會(huì)公眾。建立社會(huì)范圍的市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是在減少行政干預(yù)市場(chǎng)行為的同時(shí)，保障市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行的重要保障。嚴(yán)格資質(zhì)、資產(chǎn)管理是保證工程質(zhì)量的基本要求，必須加大打擊資質(zhì)違法違規(guī)外借、掛靠行為的力度，提高職業(yè)資格管理與使用的正確導(dǎo)向。透明公開(kāi)的招投標(biāo)機(jī)制是切斷作為修復(fù)主體的政府或社會(huì)公眾與規(guī)劃設(shè)計(jì)企業(yè)、施工企業(yè)之間利益輸送的關(guān)鍵，需進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)公共平臺(tái)建設(shè)，將重要性建設(shè)環(huán)節(jié)或規(guī)模資金以上的項(xiàng)目納入招投標(biāo)領(lǐng)域，打擊圍標(biāo)、串標(biāo)，限制自由準(zhǔn)入等不法行為，確?；鹉Ｊ降氖袌?chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)建立健全基金申請(qǐng)材料清單制度，將資質(zhì)、資格、招投標(biāo)文件等作為基金申請(qǐng)的要件，以此實(shí)現(xiàn)政府行為對(duì)市場(chǎng)行為的制約與規(guī)范。

3.3 建立長(zhǎng)期資金保障機(jī)制

首先，在加強(qiáng)對(duì)自然資源資產(chǎn)有償使用制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，提高政府將相關(guān)收益用于自然資源資產(chǎn)修復(fù)、污染治理等方面的比例。相關(guān)資金可根據(jù)自然資源修復(fù)的綜合性、后期使用情況的收益性，進(jìn)行有機(jī)整合和相互穿插，在生態(tài)文明體制建設(shè)的框架內(nèi)優(yōu)化資金使用、提高地方政府資金使用的靈活程度。其次，在建立碳排放、污染物排放總額控制的基礎(chǔ)上，利用合理范圍內(nèi)的行政調(diào)控手段以及市場(chǎng)供需情況，增加碳排放、污染物排放權(quán)的交易價(jià)格，形成以市場(chǎng)反應(yīng)價(jià)格變化、政府壟斷價(jià)格趨勢(shì)的總體構(gòu)架，以此建立相關(guān)污染治理、自然資源資產(chǎn)修復(fù)基金補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)變化機(jī)制。最后，建立經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品、社會(huì)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)換機(jī)制，在不考慮自然資源占用、環(huán)境污染的前提下，利用政府稅收機(jī)制形成以經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)糧食安全、資源環(huán)境保育機(jī)制，實(shí)現(xiàn)三種產(chǎn)品的持續(xù)性共存與互補(bǔ)。

3.4 細(xì)化土地用途管制分區(qū)

在嚴(yán)格落實(shí)國(guó)有土地所有權(quán)主體地位的同時(shí)，以法律形式明確政府基于公共利益對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)行使的空間管制權(quán)，建立集體土地向國(guó)有土地的自由轉(zhuǎn)化機(jī)制。依據(jù)全域和地區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債情況，利用《土地利用現(xiàn)狀分類》及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管制基礎(chǔ)，編制宏觀管制、微觀調(diào)控的國(guó)土空間規(guī)劃，避免《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》當(dāng)中依據(jù)《土地管理法》“三大類”土地分類體系劃定土地利用分類所引起的管制分區(qū)概括、管制規(guī)則粗略等問(wèn)題。在依據(jù)產(chǎn)權(quán)邊界形成的現(xiàn)狀和規(guī)劃圖斑內(nèi)部梳理好覆被分類與利用分類的關(guān)系，形成產(chǎn)權(quán)主體明確、內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、使用行為規(guī)范的土地用途管制分區(qū)體系，突破保護(hù)區(qū)覆蓋面窄、集體土地管制主體不明等問(wèn)題，為自然資源資產(chǎn)修復(fù)工作提供空間管制支撐。

4 結(jié)論與討論

自然資源資產(chǎn)修復(fù)僅是生態(tài)文明體制建設(shè)的局部?jī)?nèi)容。結(jié)合三輪規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃對(duì)耕地保有量的設(shè)定可以看出，所謂的自然資源資產(chǎn)修復(fù)是在一定規(guī)劃期內(nèi)為協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的資源占用與規(guī)劃設(shè)定的保護(hù)性目標(biāo)之間關(guān)系而實(shí)施的工程措施，具體反映為依據(jù)規(guī)劃期所損失生態(tài)產(chǎn)品折算出的土地面積或自然資源資產(chǎn)總量。持續(xù)性的生態(tài)文明體制應(yīng)首先立足于生態(tài)產(chǎn)品對(duì)于所有生命形態(tài)的重要支撐，根據(jù)未來(lái)人口需求對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的需求和不同類型自然資源資產(chǎn)產(chǎn)生的生態(tài)產(chǎn)品之間交互形成的自然資源負(fù)債情況建立空間管制制度，避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)他們的過(guò)度侵占。結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)對(duì)污染物吸收、轉(zhuǎn)化的能力與周期，以及區(qū)域范圍內(nèi)人群及生物可承載水平，建立污染物排放量控制定額，為后期市場(chǎng)化的污染治理和污染物交易創(chuàng)造量化指標(biāo)。同時(shí)，將污染排放管理置于政府控制、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的機(jī)制當(dāng)中，利用管制和調(diào)控措施將形成污染災(zāi)害的可能性降到最低。在將自然資源資產(chǎn)修復(fù)范圍限定于自然資源資產(chǎn)受人類活動(dòng)影響區(qū)域的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府管理體制改革、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新等綜合性改革，將具體的污染治理、自然資源資產(chǎn)修復(fù)工作推向社會(huì)層面。

生態(tài)文明體制建設(shè)是我國(guó)當(dāng)前治國(guó)理政的核心。生態(tài)系統(tǒng)不僅通過(guò)接觸或置身其中能夠獲得生態(tài)產(chǎn)品，而且通過(guò)地區(qū)、全球大氣循環(huán)和生態(tài)系統(tǒng)交互作用讓身居遠(yuǎn)處的生命形態(tài)獲得產(chǎn)品。生態(tài)產(chǎn)品不同于經(jīng)濟(jì)模式下形態(tài)、數(shù)量、產(chǎn)權(quán)明確的商品類型，在于其廣域范圍內(nèi)地氣候調(diào)節(jié)、防風(fēng)固沙、保持水土等宏觀效益。生態(tài)產(chǎn)品的維護(hù)與提升應(yīng)更多立足于改變當(dāng)前政府收取稅費(fèi)向生態(tài)維護(hù)、修復(fù)領(lǐng)域的應(yīng)用，降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本，推動(dòng)社會(huì)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品對(duì)生態(tài)、社會(huì)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)換與平衡。提高自然資源資產(chǎn)的有償使用占用、推行政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)雖然有助于增加生態(tài)文明體制建設(shè)的資金來(lái)源、減緩政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，但容易形成公益性產(chǎn)品或資源過(guò)度商業(yè)化、管理主體過(guò)于營(yíng)利化等問(wèn)題。合理劃分自然資源資產(chǎn)有償使用的范圍與類型、優(yōu)化和改革現(xiàn)有公益性事業(yè)單位職能，是規(guī)范不同類型產(chǎn)品合理實(shí)現(xiàn)的制度保障。另外，集體土地所有制作為在歷史上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理行為的產(chǎn)權(quán)保障，在當(dāng)前依然發(fā)揮著鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)融合的積極作用。如何從生態(tài)文明發(fā)展的角度將政府空間統(tǒng)籌規(guī)劃、用途管制與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，依然有賴于對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)一步深化及政府公權(quán)力涵蓋范圍的明確。