肖金明（山東大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）

黨的十九屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），為中國(guó)特色社會(huì)主義制度定性、定位，闡述了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)，為增強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度自信提供了基本依據(jù)。確立了“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體目標(biāo)，部署了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重點(diǎn)任務(wù)，為我國(guó)國(guó)家制度和治理體系建設(shè)提供了科學(xué)指南。“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力”是《決定》部署的13項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性工程。認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神，通覽四中全會(huì)《決定》框架體系，準(zhǔn)確理解和把握“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的基本邏輯、主要內(nèi)涵和原則要求，對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重大和深遠(yuǎn)的意義。

一

黨的十九屆四中全會(huì)著重研究了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重大問題，全會(huì)《決定》明確了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大意義和總體要求，充分反映了黨的十八大以來(lái)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政、堅(jiān)持理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新形成的重大成果，再一次提升了對(duì)我國(guó)國(guó)家制度和治理體系建設(shè)、發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)水平，進(jìn)一步闡明了制度——法治——治理——善治的基本邏輯關(guān)系。

一是黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革總體目標(biāo)。黨的十八大將法治確立為治國(guó)理政的基本方式，十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大時(shí)代主題，并闡述了扎實(shí)推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的基本任務(wù)和改革措施；二是十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)。完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度必然聚焦法治，十八屆四中全會(huì)專題研究全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問題，確立了全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)，即“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”；三是黨的十九大規(guī)劃分兩步走實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)。十九大規(guī)劃了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程，即在第一個(gè)百年目標(biāo)基礎(chǔ)上，到二〇三五年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，到新中國(guó)成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化；四是十九四中全會(huì)提出國(guó)家制度和治理體系建設(shè)總體目標(biāo)。《決定》指出：“到我們黨成立一百年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國(guó)成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)”。

黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總體目標(biāo)。十八屆四中全會(huì)聚焦全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問題，確立“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”總目標(biāo)。十八屆中央兩次全會(huì)和兩個(gè)《決定》共同形成了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的更加清晰、更加鞏固的邏輯進(jìn)路，即“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，由此形成了以善治為導(dǎo)向的制度——法治——治理的基本邏輯體系，確立了我國(guó)國(guó)家制度和治理體系建設(shè)和發(fā)展依循的邏輯主線。十九屆四中全會(huì)關(guān)于國(guó)家制度和治理體系建設(shè)的部署要求，與十八大以來(lái)的重大戰(zhàn)略決策部署一脈相承，是在黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)尤其是黨的十九大戰(zhàn)略部署基礎(chǔ)上的創(chuàng)新發(fā)展。全會(huì)《決定》以更加清晰、更加鞏固的制度——法治——治理——善治邏輯體系夯實(shí)了我國(guó)國(guó)家制度建設(shè)和發(fā)展之路，也就鋪實(shí)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之路。

二

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，從目的上看，是為了提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政的能力。換言之，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施依法治國(guó)戰(zhàn)略，堅(jiān)持科學(xué)民主依法執(zhí)政，必須以中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系為依托。這在一定意義上闡明了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的功能所在。從內(nèi)容上看，《決定》在“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”部分明確了一個(gè)“總綱”和四個(gè)“要目”?！翱偩V”強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，從“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，到“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，高度概括了新時(shí)代法治新戰(zhàn)略新格局新方針。

一是關(guān)于法治新戰(zhàn)略。全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。毫無(wú)疑問，依法執(zhí)政是依法行政的政治前提，法治社會(huì)是法治政府的社會(huì)基礎(chǔ)。全面推進(jìn)依法治國(guó)，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，必須更加注重科學(xué)民主依法執(zhí)政，更加注重社會(huì)治理創(chuàng)新與法治社會(huì)建設(shè)；二是關(guān)于法治新格局，完整的法治體系包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系不僅高度關(guān)聯(lián)著法律規(guī)范體系，還密切關(guān)聯(lián)著黨內(nèi)法規(guī)體系，形成了更為完整的法治制度和運(yùn)行體系；三是法治新方針，遵循“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的基本方針，改革開放以來(lái)我國(guó)民主法治建設(shè)取得巨大進(jìn)步，包括形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，穩(wěn)步推進(jìn)法治政府建設(shè)，司法公信力不斷提升，以及全民守法意識(shí)不斷增強(qiáng)。黨的十八大以來(lái)，新時(shí)代新矛盾需要新法治，需要新的法治方針。“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”成為新時(shí)代全面依法治國(guó)基本方針，成為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的科學(xué)指引。

更為完整地理解新時(shí)代新矛盾新法治，更為深刻地理解新戰(zhàn)略新格局新方針，必須結(jié)合黨的十八大以來(lái)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政、堅(jiān)持理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新形成的一些列重大成果，全面深化對(duì)遍布于《決定》中的法治精神、原則和規(guī)范的認(rèn)識(shí)。比如，關(guān)于新法治戰(zhàn)略，黨的十八大以來(lái)，法治成為治國(guó)理政的基本方式，從十八大提出全面落實(shí)依法治國(guó)方略，到全面推進(jìn)依法治國(guó)的政治決斷，再到十九大作出全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略抉擇，全面依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐不斷深化。新時(shí)代新法治繼續(xù)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，尤其強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，這既是全面依法治國(guó)的基本原則要求，又是新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)的新戰(zhàn)略，是習(xí)近平全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略的重要內(nèi)容；再比如，關(guān)于新法治格局，從國(guó)家治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)性要求上講，在制度意義上，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系除了完備的國(guó)家法律體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系外，還應(yīng)當(dāng)包括完整的社會(huì)規(guī)章體系。換言之，三大制度板塊的關(guān)聯(lián)銜接為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供強(qiáng)大的法治支撐，也就形塑了在三條戰(zhàn)線上推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的基本格局；還比如，關(guān)于新法治方針，尤其需要強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)與新時(shí)代法治建設(shè)基本方針的關(guān)系。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于全面依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的全過程，必須強(qiáng)化黨對(duì)貫徹新時(shí)代法治建設(shè)新方針的領(lǐng)導(dǎo)作用。簡(jiǎn)言之，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。

三

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性工程，必須依循新時(shí)代法治新戰(zhàn)略、立足法治新格局和遵循法治新方針。全會(huì)《決定》關(guān)于“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”部分的四個(gè)“要目”，明確勾勒了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要任務(wù)清單，包括必須健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制，完善立法體制機(jī)制，健全社會(huì)公平正義法治保障制度，加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督。

一是加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，聚焦合憲性審查工作，充分發(fā)揮備案審查工作對(duì)維護(hù)憲法權(quán)威尊嚴(yán)的作用，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政首先是依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，堅(jiān)持憲法法律至上，確立中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的基本秩序，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。二是進(jìn)一步完善立法體制機(jī)制，創(chuàng)新“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法格局，完善立改廢釋并舉的立法布局，完善以憲法為核心的國(guó)家法律體系，堅(jiān)持科學(xué)民主依法立法，確保立法質(zhì)效，促進(jìn)良法善治。三是進(jìn)一步完善全民守法、嚴(yán)明執(zhí)法、公正司法的法律實(shí)施體系，正確界定全民守法、嚴(yán)明執(zhí)法、公正司法的相互關(guān)系，以全民崇尚遵守捍衛(wèi)法律為基礎(chǔ)，以嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法為重點(diǎn)，以公正高效權(quán)威司法為關(guān)鍵，以全面依法治國(guó)維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公平正義為價(jià)值追求。四是加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督和保障，權(quán)力正確行使與權(quán)益切實(shí)保障統(tǒng)一起來(lái)，推進(jìn)責(zé)任法治建設(shè)，夯實(shí)依法治國(guó)群眾基礎(chǔ)，提升依法執(zhí)政、依法行政能力，保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，將法治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為善治效能。

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須加強(qiáng)黨對(duì)憲法實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)憲法作為國(guó)家根本大法的性質(zhì)及其在國(guó)家法律體系中的核心和統(tǒng)帥地位，增強(qiáng)憲法意識(shí)和憲法思維，維護(hù)憲法權(quán)威和憲法尊嚴(yán)。同時(shí)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中強(qiáng)化黨章的權(quán)威和尊嚴(yán)，以“憲法至上、黨章為本”維護(hù)法治體系的基本秩序。堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，立足于中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新的歷史方位這一現(xiàn)實(shí)，面向新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化，聚焦人民對(duì)美好生活新期待，不斷優(yōu)化民主法治、自由平等、公平正義、環(huán)境安全、健康教育等價(jià)值性元素和權(quán)益性成分，將法治體系建設(shè)與統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局結(jié)合起來(lái)，根據(jù)《決定》關(guān)于制定國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度、滿足人民對(duì)美好生活新期待必備的制度的要求，為健全完善制度加快重點(diǎn)領(lǐng)域立法，為貫徹實(shí)施制度加快執(zhí)法司法和法律監(jiān)督重要方面立法，通過立法促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須加強(qiáng)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作制度化、法治化，進(jìn)一步明確司法在國(guó)家治理體系中的功能定位和地位作用，以公正權(quán)威高效的中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度統(tǒng)領(lǐng)審判制度、檢察制度改革。

四

如前所言，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，是事關(guān)黨依法治國(guó)和依法執(zhí)政能力、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大政治和法治工程，必須遵循一系列重大原則要求，堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義道路。

一是必須遵循中國(guó)特色社會(huì)主義。中國(guó)特色社會(huì)主義對(duì)我國(guó)國(guó)家制度和治理體系建設(shè)具有高度規(guī)定性，是我國(guó)法治制度和法治體系建設(shè)必須遵循的方向，是全面依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的根本指引。堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，首要的就是堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路。二是必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)法治制度和法治體系建設(shè)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，突出表現(xiàn)為黨對(duì)立法、政法和整個(gè)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。這是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征所決定的，是黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治關(guān)系的根本體現(xiàn)。三是必須堅(jiān)持人民當(dāng)家作主。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，完善人民當(dāng)家作主制度體系，維護(hù)人民主體地位，堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民。四是必須堅(jiān)持全面依法治國(guó)。全面依法治國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合、依法治國(guó)和依規(guī)治黨相統(tǒng)一。全面依法治國(guó)，必須面向全面建成小康社會(huì)、全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)推進(jìn)全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的結(jié)合和統(tǒng)一。

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，還必須強(qiáng)調(diào)法治體系的優(yōu)勢(shì)向法治成效、治理效能的轉(zhuǎn)換，這也是一項(xiàng)重要的原則要求。作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的基本組成部分，堅(jiān)持和完善、發(fā)展和鞏固中國(guó)特色社會(huì)主義制度的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性工程，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須更加注重實(shí)效，更加強(qiáng)調(diào)法治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理成效。這就需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)制度——治理——法治——善治關(guān)系的體系化、邏輯性認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化制度為治理奠基的觀念，將治理奠定在制度基礎(chǔ)上，堅(jiān)持良法善治目標(biāo)導(dǎo)向，通過法治推進(jìn)治理走向善治，最高限度地實(shí)現(xiàn)法治成效，最大限度地將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。同時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善法治體系的結(jié)構(gòu)和優(yōu)化法治體系的要素。從結(jié)構(gòu)上看，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系由國(guó)家法律體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系等構(gòu)成。從要素上看，它是一個(gè)由憲法、立法、執(zhí)法、司法、守法、督法，以及法理、法效等構(gòu)成的完整制度體系和運(yùn)行系統(tǒng)。如何使法治體系結(jié)構(gòu)更加平衡、合理，如何使法治體系要素更加優(yōu)化、充分，是法治體系優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重大實(shí)踐課題。