文丨李文龍

編者按：本文以詳實豐富的歷史史料， 介紹了國家質檢中心的來龍去脈、管理機構的變遷及存在的問題，對國家質檢中心未來的改革和定位提出了一些建議，是社會各界人士了解國家質檢中心歷史和發(fā)展的比較全面的重要內容。

上個世紀八十年代，我國國民經濟渡過了因“十年浩劫”造成的短缺時代，市場開始呈現勃勃生機，商品供應日趨豐富，隨之而來的是產品質量問題開始凸顯，市場上假冒偽劣產品開始冒頭，在這樣的背景下，為規(guī)范社會主義經濟秩序，打擊假冒偽劣產品，從上世紀80年代初開始，國家有關部門就開始考慮建立國家產品質量監(jiān)督制度，具體做法是建立國家產品質量抽查制度（國家級和省級），同時，建立一支國家級產品質量監(jiān)督檢驗中心，來承擔國家監(jiān)督抽查任務和國家最高級別質量仲裁。

1983年，經國務院批準，按照時任原國家經委主任朱镕基同志的指示，由國家標準總局質量監(jiān)督局具體規(guī)劃實施國家產品質量監(jiān)督檢驗中心的布點建設。當時的規(guī)劃是，從有關工業(yè)主管部門推薦的具有行業(yè)排頭兵地位的科研院所中，相對獨立出一部分場地、設備和人員，國家投資50萬元開辦費，行業(yè)主管部門和承建單位自籌大部分資金、分三批建設239家國家質檢中心。

1983年至1985年，原國家標準總局（質量監(jiān)督局）批準籌建了第一批113家國家質檢中心，目的是：盡快發(fā)展成能與國外同類機構對話、能指導國內同類機構、承擔仲裁檢驗。同時，質監(jiān)系統(tǒng)開始在經濟發(fā)達地區(qū)籌建綜合性質檢機構。國家拿出專項資金來支持建設國家中心和綜合性質檢所，一般國家中心撥款3000萬 ，建設中心城市綜合性產品質檢所撥款 700萬。同時，1988年7月，新成立的國家技術監(jiān)督局又發(fā)文批準了第二批 100 家國家質檢中心的建設規(guī)劃；1991年，發(fā)布了第三批26家國家質檢中心的建設規(guī)劃，到1998年，實際完成評審授權的國家質檢中心232家，其中，屬于技術監(jiān)督系統(tǒng)的只有28家，絕大多數國家質檢中心是建在行業(yè)的科研院所里邊，真正具有行業(yè)領頭羊地位的實驗室。1998年機構改革以后直至2001年5月原國家質檢總局成立，原國家質量技術監(jiān)督局除了完成第三批規(guī)劃了的26家國家中心授權，基本上停止了新批籌建國家質檢中心。來自行業(yè)和質檢系統(tǒng)內的大約四五十份建設國家質檢中心的申請都被無限期押后。

1993年，原國家技術監(jiān)督局成立了實驗室評審辦公室，把計量司歸口的計量認證（CMA）和監(jiān)督司歸口負責的審查認可(CAL)以及剛剛興起的實驗室認可業(yè)務，都歸并到一個部門。1998 年，負責實驗室管理的實驗室評審辦公室和負責體系認證產品認證的認證辦公室合并，組建了認證與實驗室評審管理司（以下簡稱“認評司”），全方位負責國家質檢中心事務，從立項規(guī)劃，到評審授權，從投資（開始50萬，后來有多有少）到監(jiān)督管理，國家質檢中心事務全由認評司負責。2000年前后， 原國家技術監(jiān)督局分管領導指示科技司，要從質監(jiān)系統(tǒng)質檢機構規(guī)劃發(fā)展的角度，研究質監(jiān)系統(tǒng)的質檢機構承擔國家質檢中心的建設問題。

從2000年開始，科技司全面介入國家質檢中心（系統(tǒng)內）規(guī)劃建設，質監(jiān)系統(tǒng)的質檢院所申請國家質檢中心的積極性被調動起來，從2001年5月原質檢總局成立到2017年5月，國家質檢中心數量由232家暴增到710多家。其中，質監(jiān)系統(tǒng)的國家質檢中心由不到30家暴增到近400家。

如果說，1985年的《標準化法》第19條和1990年的《標準化法實施條例》第29條，給了全國技術監(jiān)督局系統(tǒng)在上世紀80-90年代大發(fā)展式地建設省、地（州、市）、縣級綜合性產品質量監(jiān)督檢驗所法律依據（全國質監(jiān)系統(tǒng) 2800 多家質檢機構蓋因《標準化法》第19條而生），那么，2000 年前后局領導的關于支持質監(jiān)系統(tǒng)質檢機構建設服務當地經濟發(fā)展的具有地方經濟特色的國家質檢中心的戰(zhàn)略指示，則相當于吹響了地方質檢院所向國家質檢中心發(fā)起沖鋒的號角。

而 2005年8個億的專項資金以及后來每年的幾千萬的國家質檢中心建設資金，原質檢總局（科技司）都將它用于質檢系統(tǒng)質檢機構的技術改造（總局成立之后，質檢系統(tǒng)外的國家質檢中心除了承擔“國抽”的經費，從原質檢總局爭取經費很難），這樣大的資金投入相當于給人氣高漲系統(tǒng)內國家質檢中心建設火上澆油，使得總局成立這16年，質檢系統(tǒng)技術機構申請國家質檢中心的烈火越燒越旺。

國家質檢中心管理的過渡

2001 年 5 月 9 日，在兩屆政府換屆當中，黨中央國務院為了應對中國加入WTO的需要，決定將原國家質量技術監(jiān)督局和原國家出入境檢驗檢疫局合并，組建原國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局（以下簡稱“質檢總局”，同時，在原國家質量技術監(jiān)督局認評司和原國家出入境檢驗檢疫局認證監(jiān)管司合并的基礎上，組建國家認證認可監(jiān)督管理委員會（國家認監(jiān)委正式掛牌成立是 2001年 8 月 29 日）。原兩個局認證司（認評司）的職能基本上都劃轉到了新成立的國家認監(jiān)委。但2001 年 8 月份國務院辦公廳發(fā)布的原質檢總局和國家認監(jiān)委、國家標準委的“三定方案”，沒明確國家質檢中心究竟由誰管。再加上國家認監(jiān)委正式成立比總局成立晚了 3 個多月，在此期間，國家質檢中心的事務成了真空。

2002 年到 2004 年，國家認監(jiān)委和原質檢總局（科技司）都開展了國家質檢中心的立項審批（2003 年因“非典”基本停滯），雙方就國家質檢中心的審批權限問題互有說法。為提高效率，明確職責分工，2005 年 2 月 2 日，原國家質檢總局時任副局長蒲長城召集科技司、監(jiān)督司有關領導和國家認監(jiān)委有關負責人召開了專題會議，研究國家質檢中心管理問題，會議做出決定：今后，質檢系統(tǒng)的質檢機構申請國家質檢中心，由科技司牽頭規(guī)劃（立項），會簽認監(jiān)委和監(jiān)督司；社會其他行業(yè)的實驗室申請國家質檢中心的，由認監(jiān)委牽頭規(guī)劃（立項），會簽總局科技司和監(jiān)督司。會后認監(jiān)委和原質檢總局簽署了一個會議紀要《新建國家產品質量監(jiān)督檢驗中心籌建、授權、批準的有關程序》（以下簡稱“2月2會議紀要”），這個會議紀要，確立了國家質檢中心既歸原質檢總局管，也歸認監(jiān)委管的基本原則 。2005年7月，國家認監(jiān)委印發(fā)了“五定方案”，在實驗室與檢測監(jiān)管部的職責中明確“負責國家級質量監(jiān)督檢驗中心授權和相關后續(xù)監(jiān)管工作”。

國家質檢中心進入“雙管時代”

“2月2會議紀要”簽署之后，原質檢總局（科技司）進一步加快了質檢系統(tǒng)申請籌建國家質檢中心的規(guī)劃審批，全國省市縣三級綜合性產品質檢院所（纖維檢驗所/局）你追我趕到原質檢總局申請國家質檢中心。

1999年開始，省以下技術監(jiān)督系統(tǒng)實行垂管，到2011中央決定取消技術監(jiān)督局系統(tǒng)省以下的垂管體制（很多省最后拖到2015年才完成，有的還以整合技術機構為名，沒有把技術機構下放到各地市縣），在這十幾年當中，各省質量技術監(jiān)督局以抓食品安全為由，重點跟原質檢總局要求建設食品類產品國家質檢中心。2001年質檢總局成立之前的232家國家質檢中心里面，涉及食品類的只有14家，其中，只有2家屬于技術監(jiān)督局，2002年至2004年，國家認監(jiān)委先后在上海、四川、湖南、福建、吉林（延邊）授權了5家跟食品沾邊的國家質檢中心。

2003 年“非典”爆發(fā)后，又發(fā)生“蘇丹紅”、“吊白塊”等公共食品安全事件，社會對食品安全問題越來越關注。大約 2005 年前后，中央財政拿出巨資來加強質檢、農業(yè)、衛(wèi)生系統(tǒng)的技術基礎建設，分別給了質檢系統(tǒng) 8 個億、衛(wèi)生系統(tǒng)6 個億、農業(yè)系統(tǒng) 3 個億的專項資金，進行技術改造，提高檢驗檢測和風險預警能力。原質檢總局利用這筆資金，規(guī)劃在全國質檢系統(tǒng)建設 16家食品類國家質檢中心，主要交給省級質監(jiān)局直屬質檢院所承擔， 國家認監(jiān)委（實驗室部）專門組織專家針對食品類產品國家質檢中心的條件進行了研究，制定了相應評審補充要求。后來，在此基礎上，2007 年國家認監(jiān)委發(fā)布了《國家質檢中心授權管理辦法》。原質檢總局（科技司）從這些批準建設的 16 家食品類國家質檢中心（后來又有一些省級、市級機構申請了食品類產品國家質檢中心）開始提出這些設置在質檢系統(tǒng)內的國家質檢中心，在完成認監(jiān)委組織的計量認證、審查認可、實驗室認可三套技術評審（以下簡稱“三合一”評審）、獲得認監(jiān)委授權后，還要對它們進行驗收。慢慢地，對質檢系統(tǒng)內的國家質檢中心的這樣的操作程序，變成了一種制度。

從 2003 年“非典”結束之后，地方技術監(jiān)督局向原質檢總局（科技司）申請在系統(tǒng)內技術機構（主要是質檢院所，個別也有計量院所、特檢院所、纖維檢驗局/所）建國家質檢中心的速度明顯加快，到現在，積極性仍然沒有消減。建設在地方技術監(jiān)督局系統(tǒng)質檢院所內的 20 多家食品類產品國家質檢中心，在 2008 年“三聚氰胺事件”爆發(fā)時一下嶄露頭角，剛剛武裝到位的上百萬一臺的液質儀（高效液相串聯質譜儀）、ICPMS（電感藕合等離子體發(fā)射光譜儀）等尖端設備，在“三聚氰胺’”事件應急處置中發(fā)揮了重大作用。此后，原質檢總局在食品檢測上先后又投入了上十億元的技術改造資金。

原質檢總局（科技司）在大力支持地方技術監(jiān)督系統(tǒng)技術機構申請國家質檢中心的同時，也把對籌建中的國家質檢中心的督促管理和建設后的國家質檢中心的監(jiān)督管理納入了科技司的重點工作。這 10 年來，先后出臺了多份重磅文件：2006 年，原質檢總局（科技司）印發(fā)了《國家質檢中心能力建設與評估指南》(國質檢科[2006]618號)；2007 年印發(fā)了《國家質檢中心能力建設驗收實施細則》（國質檢科[2007]56號）；2008 年 1 月，發(fā)布了《關于印發(fā)《加強質檢系統(tǒng)國家質檢中心規(guī)劃與能力建設管理工作的意見》的通知 》（國質檢科 [2008]54號）；2011 年，印發(fā)了《關于印發(fā)《質檢系統(tǒng)國家質檢中心批籌原則與籌建程序的實施意見》的通知》（國質檢科〔2011〕471號）；2012 年 10 月，出臺了《質檢總局關于印發(fā)〈質檢系統(tǒng)國家質檢中心規(guī)劃與能力建設分級管理實施意見〉的通知》（國質檢科 [2012]604號）。2015 年 3 月，原質檢總局又印發(fā)了《加強質檢系統(tǒng)國家質檢中心規(guī)劃與能力建設管理工作的意見》。對國家質檢中心的規(guī)劃建設和管理成了每年質檢總局科技工作重點項目之一。

按照“ 2 月 2 會議紀要”，質檢系統(tǒng)外的技術機構申請建設國家質檢中心由國家認監(jiān)委牽頭立項論證、批準籌建，從2005年到現在，這12 年來，國家認監(jiān)委每年批準系統(tǒng)外實驗室建設國家質檢中心從一開始每年的 3-5 家上升到近三年的每年一二十家，系統(tǒng)外國家質檢中心建設步伐明顯加快。每年的國家質檢中心主任培訓班，講解檢測市場最新發(fā)展、國家的最新政策、解讀相關評審準則要求等，也得到了國家質檢中心的好評。對于監(jiān)督檢查中發(fā)現不合格的國家質檢中心，國家認監(jiān)委也發(fā)布公告，嚴肅處理。如，2016 年國家認監(jiān)委發(fā)布第 8 號公告，對 9 家國家質檢中心予以點名，列為“異常狀態(tài)”；2015年國家認監(jiān)委發(fā)布第 37 號公告，對在國家質檢中心專項監(jiān)督檢查中發(fā)現存在違規(guī)的7家國家質檢中心做出了限期整改（整改期間不得出報告）、行政告誡等行政處理，起到了警示作用。

國家質檢中心的發(fā)展方向

根據 2017 年 7 月 14 日原質檢總局、認監(jiān)委剛剛發(fā)布的“ 2016 年度全國認證認可檢驗檢測服務業(yè)統(tǒng)計信息”，截止 2016 年年底，我國的檢驗檢測機構現在總數已經達到 33235 家，檢驗檢測認證已經列入國家高技術服務業(yè)。2016年，3 萬多家檢測機構實現營業(yè)收入 2065.11 億元，較 2015 年增長 14.73%，檢驗檢測市場總額連續(xù) 5 年保持 12% 以上的增長，遠高于國家的GDP增長速度。滬深兩市及創(chuàng)業(yè)板上市的檢測機構已達 40 家，其中華測（300012）、國檢集團（603060）、電科院（300215） 分別是民營檢測企業(yè)、國有檢測企業(yè)和公私合營檢測企業(yè)的代表。

為有效解決我國檢驗檢測認證機構小而散的狀況，推進檢驗檢測認證機構整合做大做強，2014 年 2 月，國務院辦公廳印發(fā)了《國務院辦公廳轉發(fā)中央編辦質檢總局關于整合檢驗檢測認證機構實施意見的通知》（國辦發(fā)〔2014〕8號），這是國家層面首次出臺指導有關檢驗檢測認證機構整合和健康發(fā)展的戰(zhàn)略文件， 文件指出：到 2015 年，基本完成事業(yè)單位性質的機構整合，轉企改制工作基本到位 ……到 2020 年，建立起定位明晰、治理完善、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成布局合理、實力雄厚、公正可信的檢驗檢測認證服務體系，培育一批技術能力強、服務水平高、規(guī)模效益好、具有一定國際影響力的檢驗檢測認證集團。

一年以后，2015 年 3 月，原質檢總局為落實國辦 8 號文件，出臺了《全國質檢系統(tǒng)檢驗檢測認證機構整合指導意見》（國質檢科〔2015〕86號），將質檢系統(tǒng)質檢機構分為公益類和經營類兩類，明確：質檢系統(tǒng)質檢機構原則上整合為經營類檢驗檢測機構。確有需要的，可在省級（計劃單列市、副省級市）設立公益類檢驗檢測機構。整合模式分為5種：行政劃撥，授權經營，拆分歸并，公共平臺，整體改制。上述兩個文件不論是對于設置在質檢系統(tǒng)的近400家國家質檢中心還是設置在非質檢系統(tǒng)的國家質檢中心，都具有重要的指導意義和引領作用。

第一，國家質檢中心設立的上位法（《標準化法》）面臨修訂，設立國家質檢中心的法律依據面臨調整。第二，國家大力削減行政許可，國家質檢中心批準授權作為一項行政許可面臨取消。第三，國家大力規(guī)范引導檢驗檢測機構做大做強，提出質檢系統(tǒng)事業(yè)單位性質的質檢機構向企業(yè)化轉制，設在省市縣質檢系統(tǒng)質檢機構里的國家質檢中心面臨體制機制的重大改革，究竟何處何從？市場監(jiān)管總局或認監(jiān)委，目前并沒有出臺具體指導意見。筆者根據這些年原質檢總局（科技司）連續(xù)發(fā)出的一些文件脈絡，以及認監(jiān)委的一些發(fā)展的思路，就國家質檢中心下一步的改革發(fā)展提出如下建議：

應盡快統(tǒng)一國家質檢中心的管理機制，盡快出臺國家中心改革政策。國家質檢中心是原國家標準局開始啟動、原國家技術監(jiān)督局根據當時的經濟發(fā)展需要設立的國家最高產品質量監(jiān)督檢驗隊伍，30多年過去了，現如今不論是經濟形勢還是檢驗檢測市場形勢的發(fā)展，都與 30 年前不可同日而語，當年的一些適應當時經濟發(fā)展需要的舉措，過去30年后到今天也不一定適應。原質檢總局成立16年來，為支持地方技術監(jiān)督事業(yè)發(fā)展、建立了400多家國家質檢中心，隨著地方經濟的發(fā)展、地方技術監(jiān)督局取消垂管，這樣的支持政策也勢必面臨調整，國家質檢中心改革勢在必行。

應該說，國家質檢中心制度，是政府完成最高質量監(jiān)督和質量仲裁的需要，后期，也是支持地方經濟發(fā)展的需要，在打擊假冒偽劣產品、提升產品質量、提高技術監(jiān)督執(zhí)法技術含量等方面發(fā)揮了不可替代的作用。

今年6月13日，李克強總理在全國深化減政放權放管結合優(yōu)化服務改革電視電話會議上指出：“……在新形勢下推進“放管服”改革、轉變政府職能，就是要從微觀管理、直接管理為主轉變?yōu)楹暧^管理、監(jiān)督管理為主，從根本上扭轉政府職能缺位、越位、錯位的現象……”、“……通過“放管服”改革，對部門手中權力和相關利益“割肉”，就是要把生產經營和投資自主權交還給企業(yè)，激發(fā)市場主體活力和社會創(chuàng)造力，既解決效率問題，也有利于維護公平”。

未來國家質檢中心的定位（作用）我個人認為應當是：國家的檢驗檢測技術創(chuàng)新基地、標準驗證基地、產品質量監(jiān)督檢驗的技術依托、產品質量提升的助力機孵化器、產品質量爭議最高裁決者，市場公平競爭的守護者。