□ 浙江省自然資源廳政策法規(guī)處 章淇華

一、問(wèn)題的由來(lái)

近期，最高人民法院第六巡回法庭對(duì)陳某某等17人訴新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱兵團(tuán)）不履行行政復(fù)議法定職責(zé)再審案件，作出（2018）最高法行再47號(hào)《行政裁定書》，認(rèn)為“雖然目前關(guān)于省級(jí)人民政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批復(fù)是否可以申請(qǐng)行政復(fù)議沒(méi)有明確規(guī)定，但由于其與征地批復(fù)的高度相似性，可以比照征地批復(fù)的救濟(jì)規(guī)則予以處理”，認(rèn)定兵團(tuán)作出的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批復(fù)屬于行政復(fù)議的受理范圍。無(wú)獨(dú)有偶，今年二月，浙江省行政復(fù)議辦發(fā)函某市人民政府，認(rèn)為某市人民政府批準(zhǔn)某縣某地塊農(nóng)用地轉(zhuǎn)用時(shí)，存在土地利用現(xiàn)狀認(rèn)定不清，擬作出撤銷批準(zhǔn)農(nóng)轉(zhuǎn)用行為。即浙江省行政復(fù)議辦自集中行使省級(jí)機(jī)關(guān)行政復(fù)議權(quán)后，亦將各設(shè)區(qū)市人民政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用行為納入了行政復(fù)議范圍。那么，農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)行為究竟是否屬于行政復(fù)議范圍，其批準(zhǔn)范圍內(nèi)的土地承包權(quán)人是否有權(quán)提起行政復(fù)議？

二、全國(guó)和浙江省面上情況

帶著這一問(wèn)題，筆者對(duì)全國(guó)自然資源系統(tǒng)的相關(guān)情況作了了解。除浙江省外，有三個(gè)省份曾有申請(qǐng)人對(duì)土地農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)行為提出過(guò)復(fù)議申請(qǐng)，其中兩省均作出了駁回申請(qǐng)的決定，僅一省政府受理，但該省自然資源部門對(duì)此提出了異議。浙江省雖將各設(shè)區(qū)市人民政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用行為納入復(fù)議范圍，但未將省人民政府批準(zhǔn)農(nóng)轉(zhuǎn)用行為納入復(fù)議。截至本文撰寫日止，司法部包括原國(guó)務(wù)院法制辦尚未受理過(guò)浙江省土地農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)行為的復(fù)議申請(qǐng)。

此類行政訴訟，從目前已公布案例情況看，除前文提到的（2018）最高法行再47號(hào)《行政裁定書》對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)行為是否屬于行政復(fù)議范圍作出認(rèn)定外，尚沒(méi)有法院對(duì)涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)行為（包括集體土地和國(guó)有農(nóng)用地）作為行政訴訟受案范圍，作出實(shí)體審理和判決。浙江省法院系統(tǒng)亦是如此：2016年12月浙江省高級(jí)人民院曾對(duì)上訴人不服省人民政府駁回土地農(nóng)轉(zhuǎn)用審批申請(qǐng)的復(fù)議決定作出駁回訴訟的判決；2019年2月，杭州市中級(jí)人民法院作出（2018）浙01行初562號(hào)《行政判決書》，認(rèn)為農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)行為屬于復(fù)議范圍，但未對(duì)原告的土地承包權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，故駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。據(jù)了解，這是浙江省法院首次對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)行為是否可復(fù)作了認(rèn)定。

綜合上述情況，復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院鮮有對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)行為可復(fù)的認(rèn)定。浙江省作為行政復(fù)議體制改革先行先試地區(qū)和行政審判走在全國(guó)前列地區(qū)，亟需對(duì)此問(wèn)題加以研究。

農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)行為是國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度的措施和手段，屬于內(nèi)部審批事項(xiàng)。那么，是什么原因?qū)е聜€(gè)別復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院認(rèn)為農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)行為屬于行政復(fù)議范圍呢？

三、原因分析

筆者試從土地農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)的有關(guān)法律規(guī)定和實(shí)踐工作中尋求原因。

（一）現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)行為和土地征收批準(zhǔn)行為帶來(lái)的重合性

為保護(hù)有限的土地資源，特別是耕地，我國(guó)實(shí)行了嚴(yán)格的土地用途管制制度?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四十四條第一款規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。該法第四十五條第三款規(guī)定：“征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批”。換言之，除了超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的同時(shí)，同時(shí)進(jìn)行征地審批。也就是說(shuō)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批與征地審批具有復(fù)合性，兩者往往同步進(jìn)行、一并作出。

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》還對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批所需材料及審批程序作了具體規(guī)定。《條例》第二十條第一款規(guī)定：在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃占用土地的，市、縣人民政府按照土地利用年度計(jì)劃擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案，分批次逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府。補(bǔ)充耕地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時(shí)一并批準(zhǔn)?！稐l例》第二十三條第一款規(guī)定：能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目（俗稱單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目）確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，涉及農(nóng)用地的，由建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請(qǐng)，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及國(guó)有農(nóng)用地的，不擬訂征收土地方案），經(jīng)市、縣人民政府審核同意后，逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)；其中，補(bǔ)充耕地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時(shí)一并批準(zhǔn)；供地方案由批準(zhǔn)征收土地的人民政府在批準(zhǔn)征收土地方案時(shí)一并批準(zhǔn)（涉及國(guó)有農(nóng)用地的，供地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時(shí)一并批準(zhǔn)）?！督ㄔO(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》（國(guó)土資源部規(guī)章，2016年修正）進(jìn)一步作了具體規(guī)定。

實(shí)踐操作正是如此。除《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》第九條所列情形外，無(wú)論是單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地還是分批次建設(shè)用地，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序和土地征收審批程序往往同時(shí)進(jìn)行，相關(guān)農(nóng)轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案與征收土地方案等審批材料同時(shí)上報(bào)，土地農(nóng)轉(zhuǎn)用征收審批結(jié)果同時(shí)以同一批準(zhǔn)文件作出。

（二）行政行為全面審查帶來(lái)的習(xí)慣性

由于征收土地涉及被征收土地的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的切身利益，根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，被征收土地的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶可以對(duì)土地征收決定提起行政復(fù)議或者行政訴訟。按照行政行為全面審查原則，復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院在審查時(shí)，往往不注意區(qū)分農(nóng)轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批的不同，把農(nóng)轉(zhuǎn)用審批包含在征收土地審批中一并審查。一旦發(fā)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)用審批存在問(wèn)題時(shí)，就會(huì)對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)用審批行為提出質(zhì)疑，甚至延伸到土地征收批文合法性。

正是存在土地征收審批行為的行政復(fù)議和行政訴訟，復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)單獨(dú)提起的農(nóng)轉(zhuǎn)用審批異議似曾相識(shí)，審批行為的重合性和高度的相似性，容易對(duì)其產(chǎn)生與土地征收審批行為相同和相近的看法，以致認(rèn)為屬于行政復(fù)議范圍。正如前文提到的（2018）最高法行再47號(hào)《行政裁定書》中載明：“雖然目前關(guān)于省級(jí)人民政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批復(fù)是否可以申請(qǐng)行政復(fù)議沒(méi)有明確規(guī)定，但由于其與征地批復(fù)的高度相似性，可以比照征地批復(fù)的救濟(jì)規(guī)則予以處理”。但是，農(nóng)轉(zhuǎn)用批復(fù)與征地批復(fù)的高度相似性，本身并不能作為認(rèn)定屬于行政復(fù)議范圍的依據(jù)，也即依法不能將農(nóng)轉(zhuǎn)用批復(fù)納入復(fù)議范圍。

四、觀點(diǎn)和建議

一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)行為依法不屬于行政復(fù)議范圍。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用系指將耕地、林地、草地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，在符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃等條件下，按照國(guó)家規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報(bào)批后，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的行為。農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)行為是國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度的載體，是落實(shí)土地利用總體規(guī)劃的重要手段。該批準(zhǔn)行為實(shí)質(zhì)就是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，并將其落實(shí)到具體地塊的過(guò)程。如果該批準(zhǔn)行為屬于行政復(fù)議受案范圍，那么，就會(huì)導(dǎo)出土地利用總體規(guī)劃行為可復(fù)的結(jié)論。顯然，這是錯(cuò)誤的。

二是農(nóng)轉(zhuǎn)用批文與相關(guān)土地承包權(quán)人沒(méi)有利害關(guān)系，依法不能申請(qǐng)復(fù)議。農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)行為不涉及征收集體土地，沒(méi)有改變土地權(quán)屬性質(zhì)，也沒(méi)有直接將對(duì)應(yīng)土地批準(zhǔn)給用地主體使用，沒(méi)有改變土地使用關(guān)系，依法不屬于《行政復(fù)議法》第六條規(guī)定的行政復(fù)議范圍，不符合《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第（五）項(xiàng)規(guī)定的受理?xiàng)l件。造成土地承包權(quán)人喪失承包權(quán)或者影響其承包權(quán)益的，是土地征收批準(zhǔn)行為或者是集體建設(shè)用地的供地行為，土地承包權(quán)人依法可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，以尋求合法救濟(jì)。

三是內(nèi)部審批事項(xiàng)對(duì)外發(fā)生法律效力應(yīng)有必要的程序和形式。根據(jù)自然資源部和浙江省人民政府公布的權(quán)力清單，土地農(nóng)轉(zhuǎn)用征收審批行為屬于內(nèi)部審批事項(xiàng)，這與新修改的《行政訴訟法》第十二條第一款第（五）項(xiàng)“對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的”屬于人民法院受案范圍的規(guī)定存在矛盾。這既是造成以浙江省人民政府為被申請(qǐng)人和被告提起土地征收批文復(fù)議和訴訟案件較多的主要原因，也是市、縣人民政府所負(fù)法律責(zé)任不對(duì)等以致其組織上報(bào)和具體實(shí)施土地征收行為存在違法違規(guī)行為的主要原因。為此，建議立法機(jī)關(guān)及時(shí)修定有關(guān)法條，完善征地程序，授權(quán)市、縣人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院和省人民政府有關(guān)土地農(nóng)轉(zhuǎn)用征收審批結(jié)果，對(duì)外作出土地征收決定，讓國(guó)務(wù)院和省人民政府有關(guān)土地農(nóng)轉(zhuǎn)用征收批準(zhǔn)行為以及省人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)市人民政府有關(guān)農(nóng)轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)行為回歸內(nèi)部審批事項(xiàng)的定位，促進(jìn)市、縣人民政府依法行政，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。