稅制改革對資源型城市轉(zhuǎn)型應用的研究

秦騰，吳雪晴，唐恩林,2

（1.淮南師范學院經(jīng)濟與管理學院，安徽 淮南232038；2.安徽省資源型城市發(fā)展研究中心，安徽 淮南 232038）

1 資源型城市轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀

資源型城市由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，且第二產(chǎn)業(yè)所占比重過高，這種特征在中國非常具有代表性和典型性。資源型城市的資源型產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中占有很高比重，三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導致了嚴重的資源枯竭和環(huán)境污染問題。資源型城市轉(zhuǎn)型主要由市場機制決定，但政府干預可以很大程度上解決市場在轉(zhuǎn)型過程中失靈的問題。稅收作為政府宏觀調(diào)控的重要手段之一，其作用范圍廣泛，既影響資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時可以影響資源型和技術(shù)型企業(yè)。我國目前有260多座資源型城市，國家計劃在2020年前實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型[1]。

國外關(guān)于資源型城市轉(zhuǎn)型的研究相對來說更加體系化和規(guī)范化，而國內(nèi)關(guān)于煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型的研究，仍然停留在個案研究的階段，還沒有形成理論體系?？偟膩碚f，國內(nèi)的研究存在以下的問題：①關(guān)于資源型城市轉(zhuǎn)型的研究，之前大部分是關(guān)于國外先進經(jīng)驗的介紹、采用對比分析的方法來對國內(nèi)外情況進行對比，而很少有學者從稅制改革的角度，研究資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展問題。②資源型城市的個案研究比較多，學者們大都是針對國內(nèi)東北地區(qū)的煤炭資源枯竭型城市，且只是針對單方面具體問題提出對策。對于資源富庶型城市的危機預警和城市轉(zhuǎn)型問題研究較少，且很少有學者系統(tǒng)性、綜合性地研究成熟資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展問題。

因此，稅制結(jié)構(gòu)及政策取向可以對不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度和規(guī)模產(chǎn)生不同影響，進而影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為當前經(jīng)濟發(fā)展主攻方向的背景下，現(xiàn)行稅制能否實現(xiàn)促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的功能，如何通過優(yōu)化稅制，實現(xiàn)稅收對資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用最大化，成為本文研究的主要課題。

2 稅制改革對資源型城市轉(zhuǎn)型的影響

資源型城市的三大主體稅種為增值稅、企業(yè)所得稅及資源稅。對資源型城市稅收稅種構(gòu)成比例來看，增值稅貢獻較多，但是資源型城市增值稅主要存在的問題是稅率相對過高，進項稅抵扣項目較少，從而造成實際稅負相對過高。首先，增值稅稅率較高。2019年增值稅稅率從17%調(diào)整到16%再調(diào)整到13%，雖然增值稅稅率在降低，但是對于資源型企業(yè)來說，增值稅占納稅總額的比例較高。其次，資源型企業(yè)增值稅抵扣范圍較小，很多非增值項目加入增值額，無形之中會增加稅負，這會導致資源型企業(yè)增值稅抵扣鏈條不完整，稅負普遍加重。

在資源型城市稅收構(gòu)成里面，資源稅規(guī)模較小。雖然我國于2014年實行資源稅改革，資源稅征收方式由從量征收改為從價征收。增加了當?shù)刎斦杖耄矞p輕了煤炭企業(yè)的稅收負擔。但是資源稅收入所占比例和資源型城市身份不符，如內(nèi)蒙古鄂爾多斯市、安徽淮南市，其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是以資源的輸出和轉(zhuǎn)換為主，其原有的資源稅稅制存在諸多不合理之處，對于多種資源征稅的標準，不能體現(xiàn)出稅收的中性原則[2]。我國現(xiàn)階段實施的結(jié)構(gòu)性減稅政策對資源型企業(yè)來說效果并不明顯。企業(yè)之間由于資源稅種不同，而帶來的稅收負擔不同，使得稅收征管有失公平，不能起到有效節(jié)約資源的作用，使地方財政支出和稅收收入不協(xié)調(diào)問題突顯。

3 加快資源型城市轉(zhuǎn)型的稅制改革建議

3.1 加快資源型城市稅種優(yōu)化

消費稅作為一種調(diào)節(jié)性稅制，能夠顯著促進資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，可以對一些三高企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品進行征稅，納入消費稅征稅范圍。近年來，我國消費稅的征收范圍有所調(diào)整，如把電池涂料污染性比較大的行業(yè)納入征收消費稅的范圍，通過征收消費稅提高這些高污染產(chǎn)品的稅負成本，從而倒逼資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。資源稅對資源型城市轉(zhuǎn)型具有的引導作用，要加快資源稅改革。2016年以來，我國對大多數(shù)資源稅項目改為從價計征模式，下一步將擴大資源型城市資源稅征稅范圍，如大氣、水、草原、灘涂、森林等自然資源，從而促進對各種資源的節(jié)約和保護，加快轉(zhuǎn)型步伐。適當降低資源型城市企業(yè)所得稅的負擔，如通過降低稅率、加速企業(yè)折舊、增加成本費用扣除等組合優(yōu)惠政策，減輕資源型城市企業(yè)所得稅稅負，讓企業(yè)有更多資金進行創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3.2 加快資源型城市稅系結(jié)構(gòu)優(yōu)化

自1994年我國分稅制改革以來，我國稅種構(gòu)成一直以流轉(zhuǎn)稅為主，特別是營改增以來，流轉(zhuǎn)稅所占比例一直很高，這不利于資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，稅收作為重要的政府調(diào)控工具，要強化所得稅的主體稅地位，弱化流轉(zhuǎn)稅作用。資源型城市流轉(zhuǎn)稅收入絕大部分來自第二產(chǎn)業(yè)，作為一種間接稅，隨著流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的增多和流轉(zhuǎn)稅的轉(zhuǎn)嫁，稅收調(diào)節(jié)功能不太突出，這種稅種結(jié)構(gòu)加強了對一些三高企業(yè)和重工業(yè)的稅收依賴，使得地方政府沒有動力促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)。作為一種直接稅，所得稅稅負一般不可轉(zhuǎn)嫁。所得稅的征收能夠?qū)ζ髽I(yè)的成本費用扣除產(chǎn)生直接影響，引導企業(yè)資金、資本、勞動力等生產(chǎn)要素的合理流動，提高資源配置效率。從稅收調(diào)節(jié)作用來看，適當?shù)靥岣咚枚愒诙愔企w系中的比重，提升其主體稅系地位。

3.3 完善稅收收入分享體制，理順分配關(guān)系

資源型城市一方面是由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)能過剩，導致政府財力緊張，另一方面則是由于解決各種民生、社會、環(huán)境問題，需要大量的財政支出，財政缺口較大，地方財政困難，無力進行轉(zhuǎn)型發(fā)展。為解決這一矛盾，可以完善中央地方稅收收入分享體制，如改進增值稅稅收的中央地方的“五五分成”的過渡方案。資源型城市曾經(jīng)為我國經(jīng)濟建設(shè)做出巨大貢獻，歷史欠賬較多，財政壓力較大，中央要加大對資源型城市的財政轉(zhuǎn)移支付力度。通過理順中央和地方的財政分配關(guān)系，增加資源型城市地方政府的收入能力，減少其財政支出壓力，有利于地方政府運用財政支出手段促進資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。