農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的意義和內(nèi)涵特征

張峭

農(nóng)業(yè)保險作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重要組成部分和工具，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和“三農(nóng)”發(fā)展新形勢和新要求，通過自身高質(zhì)量發(fā)展來支持和保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?！蛾P(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》出臺標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，政策性農(nóng)業(yè)保險將會逐步成為我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的基石和核心，農(nóng)業(yè)保險的功能和作用會進(jìn)一步增強(qiáng)，政府對農(nóng)業(yè)保險支持力度會進(jìn)一步加大，農(nóng)業(yè)保險的地位會進(jìn)一步提高。

專家簡介

張峭

中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理研究中心主任、研究員。研究方向：農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理、農(nóng)村金融和農(nóng)產(chǎn)品市場等。

5月29日，中央深化改革委第八次會議審議通過了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，10月9日，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國銀保監(jiān)會、林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》。何為“農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展”，其核心內(nèi)涵是什么，它具哪些特征。只有對“農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展”進(jìn)行深刻的理解和把握，才能更好貫徹落實《指導(dǎo)意見》。

農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的必要性和意義

農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展是農(nóng)業(yè)保險自身發(fā)展的內(nèi)在需求。作為農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的重要手段，農(nóng)業(yè)保險是世界各國普遍采用的轉(zhuǎn)移和分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險以及降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定性的重要保障措施，對防范農(nóng)業(yè)面臨的日益嚴(yán)峻的自然災(zāi)害風(fēng)險和市場波動風(fēng)險、保障農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要“防火墻”和“安全網(wǎng)”作用。因此，從2007年中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼試點開始，我國農(nóng)業(yè)保險進(jìn)入快速發(fā)展時期，經(jīng)過12年發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險覆蓋了所有省份，承保的農(nóng)作物有200多種，主要糧食作物覆蓋率超過70%，農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障金額達(dá)3.46萬億元，農(nóng)業(yè)保險市場規(guī)模已處于僅次于美國的世界第二大國。但現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展仍處于較為粗放的初級發(fā)展階段，仍面臨一些困難和問題。如農(nóng)業(yè)保險保障不全面不充分不平衡、農(nóng)險費率厘定不科學(xué)、市場招投標(biāo)不規(guī)范、財政補(bǔ)貼機(jī)制固化、虛假承保協(xié)議理賠和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散體系不健全等，與“三農(nóng)”風(fēng)險保障實際需求相比仍有較大差距，迫切需要更精細(xì)化和更高質(zhì)量的發(fā)展?！吨笇?dǎo)意見》提出了“農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展”的要求，明確了“加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展”的指導(dǎo)思想和發(fā)展方向，標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展由粗放型“數(shù)量擴(kuò)張”到精細(xì)化“質(zhì)量提升”的新階段，這是我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的內(nèi)在需求。

農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展是服從與服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的新要求。高質(zhì)量發(fā)展是2017年黨的十九大首次提出的新表述，2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，習(xí)近平總書記指出，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入了新時代，基本特征就是我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的背景下，作為經(jīng)濟(jì)重要組成部分，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也出現(xiàn)了顯著變化：農(nóng)產(chǎn)品的供給從滿足量的需求已向更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變，過去高資源消耗、高投入高成本粗放發(fā)展方式已向追求高效綠色生態(tài)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)居民不僅要求農(nóng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)安全的農(nóng)產(chǎn)品，還要求農(nóng)村提供青山綠水宜居的良好生態(tài)環(huán)境。無論是從發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展方式還是從發(fā)展要求來看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也已進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展新階段。2018年中央一號文件中就明確提出，要實施質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向，推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重要組成部分和工具，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和“三農(nóng)”發(fā)展新形勢和新要求，通過自身高質(zhì)量發(fā)展來支持和保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。所以，農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展也是服從與服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的要求和使命。

《指導(dǎo)意見》出臺標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段。5月29日，中央深改委第八次會議審議通過了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，10月9日，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會、林草局聯(lián)合印發(fā)《意見》。中央最高決策層就農(nóng)業(yè)保險發(fā)展問題專門進(jìn)行審議并出臺文件，充分體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險發(fā)展得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視，農(nóng)業(yè)保險有了新的定位和要求，結(jié)合國際農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系發(fā)展和演變趨勢，可以預(yù)期《指導(dǎo)意見》出臺標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，政策性農(nóng)業(yè)保險將會逐步成為我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的基石和核心，農(nóng)業(yè)保險的功能和作用會進(jìn)一步增強(qiáng)，政府對農(nóng)業(yè)保險支持力度會進(jìn)一步加大，農(nóng)業(yè)保險的地位會進(jìn)一步提高。

農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵和特征

按照黨的十九大會議精神，高質(zhì)量發(fā)展就是滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展。《指導(dǎo)意見》中關(guān)于農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)思想，提出要緊緊圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，立足深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，按照適應(yīng)世貿(mào)組織規(guī)則、保護(hù)農(nóng)民利益、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和“擴(kuò)面、增品、提標(biāo)”的要求，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險政策，提高農(nóng)業(yè)保險服務(wù)能力，優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險運行機(jī)制，推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展，更好地滿足“三農(nóng)”領(lǐng)域日益增長的風(fēng)險保障需求。這一指導(dǎo)思想明確了農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的目的與手段。農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展就是以高效率服務(wù)方式為“三農(nóng)”穩(wěn)定持續(xù)地提供高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障產(chǎn)品和服務(wù)的發(fā)展。所以，農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵和特征可包括產(chǎn)品與服務(wù)優(yōu)、運行效率高和發(fā)展可持續(xù)三個方面。

產(chǎn)品和服務(wù)優(yōu)。農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展首先體現(xiàn)在能夠提供高質(zhì)量的保險產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。農(nóng)業(yè)保險屬于服務(wù)業(yè)，衡量服務(wù)質(zhì)量高低的標(biāo)準(zhǔn)就是提供的產(chǎn)品和服務(wù)能否很好地滿足用戶需求。農(nóng)業(yè)保險用戶包括政府和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者（農(nóng)戶）兩類，農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展既要滿足政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的要求、政策和導(dǎo)向，也要滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體日益增長的風(fēng)險保障需求。作為代表國家和全體人民利益的政府，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險主要是為了實現(xiàn)三個基本目標(biāo)：第一，保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，使得重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)面臨的風(fēng)險威脅最小化，具體體現(xiàn)在對某些主要農(nóng)業(yè)品種的扶持政策上有傾斜；第二，降低農(nóng)產(chǎn)品價格的劇烈波動，保障宏觀經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定，體現(xiàn)在通過逆周期補(bǔ)貼政策措施穩(wěn)定重要農(nóng)產(chǎn)品市場價格；第三，提高和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的收入，滿足社會公平目標(biāo)，體現(xiàn)在給予“三農(nóng)”政策上的扶持。政府農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)還包括提升農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展、實施扶貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，政府這些農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)，并不是完全獨立的。政府可以同時實現(xiàn)或兼顧這些目標(biāo)，但當(dāng)這些目標(biāo)不能兼得或存在一定的沖突時，政府會更傾向于實現(xiàn)其中的一個和幾個目標(biāo)，而放棄其他目標(biāo)，并且這些政策目標(biāo)重要程度與優(yōu)先序會隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及農(nóng)業(yè)發(fā)展階段不同而發(fā)生變化。所以，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展首先必須分析和把握國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策導(dǎo)向，滿足政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策需求。對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營主體來說，最關(guān)心的是有沒有合適的、具有吸引力的保險產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者因從事產(chǎn)業(yè)不同、經(jīng)營規(guī)模不同、生產(chǎn)環(huán)境不同，所面臨的風(fēng)險種類和大小會不同，所具有的風(fēng)險偏好和能承擔(dān)風(fēng)險的能力也會不同。農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展就是要能夠開發(fā)和提供管理不同性質(zhì)及大小風(fēng)險的保險產(chǎn)品及產(chǎn)品體系，滿足不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的多元化和多層次的風(fēng)險保障需求，同時還要求農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)能夠通過優(yōu)質(zhì)的展業(yè)、承保和理賠服務(wù)，使農(nóng)業(yè)保險服務(wù)精細(xì)化、精準(zhǔn)化和具有良好用戶體驗，使農(nóng)民真正具有獲得感、安全感和幸福感。這樣的保險產(chǎn)品和服務(wù)才是高質(zhì)量的，才符合《指導(dǎo)意見》主要目標(biāo)指出的“產(chǎn)業(yè)有保障、農(nóng)民得實惠”。

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展首先必須分析和把握國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策導(dǎo)向，滿足政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策需求。同時能夠開發(fā)和提供管理不同性質(zhì)及大小風(fēng)險的保險產(chǎn)品及產(chǎn)品體系，滿足不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的多元化和多層次的風(fēng)險保障需求。

運行效率高。農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵和特征還體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險運行的高效率。國內(nèi)外理論研究和實踐探索已經(jīng)證明，政府與市場合作的制度和機(jī)制是農(nóng)業(yè)保險運行的最好和最有效率的制度和機(jī)制，我國在吸取國內(nèi)外經(jīng)驗和教訓(xùn)后于2007年開始試驗這一農(nóng)業(yè)保險制度和機(jī)制，并于2013年3月由《農(nóng)業(yè)保險條例》確定正式在全國實施，經(jīng)過10多年實踐，證明這一機(jī)制和制度總體上是科學(xué)的和有效的，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展也取得了舉世公認(rèn)的明顯成效。但同時，實踐中也發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險運行制度和機(jī)制還存在著一些缺陷和問題，影響其運行效率和效益，需要進(jìn)一步修改和完善。正如《指導(dǎo)意見》中提出“優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險運行機(jī)制，推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展”。政府與市場合作的農(nóng)業(yè)保險運行制度如何優(yōu)化和完善才能高效運行，其核心和面臨的主要問題正是明晰政府和市場邊界。明晰政府和市場邊界，主要是明確政府的職能和作用。按照中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求和《指導(dǎo)意見》提出的基本原則，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是指在農(nóng)業(yè)保險運行體系中，市場是起決定性作用。市場能夠發(fā)揮作用的一定要發(fā)揮市場作用，只有市場失靈的地方才需要政府干預(yù)和支持，只有遵循這樣的原則，才能解決農(nóng)業(yè)保險市場體系不完善、政府經(jīng)營干預(yù)過多和政府支持及監(jiān)管不到位問題。那么，政府在農(nóng)業(yè)保險運行體系中應(yīng)該起到何種作用呢？主要有三方面職能和作用：

第一，農(nóng)業(yè)保險市場的培育和維護(hù)者?；谵r(nóng)業(yè)風(fēng)險具有相關(guān)性和系統(tǒng)性的特征，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品成為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，歷史上農(nóng)業(yè)保險的純商業(yè)化嘗試在國內(nèi)外都以失敗而告終，只有在政府進(jìn)行干預(yù)和補(bǔ)貼之后，農(nóng)業(yè)保險才走上了快速發(fā)展的軌道。政府對農(nóng)業(yè)保險市場的培育和維護(hù)職能主要是通過四種方式發(fā)揮作用：一是通過保費補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、價格激勵等方式鼓勵和引導(dǎo)市場主體提供農(nóng)業(yè)保險服務(wù)；二是加強(qiáng)氣象、價格、農(nóng)情和災(zāi)情等公共信息的發(fā)布和供給，緩解信息不充分與不對稱問題，增強(qiáng)市場信心；三是為農(nóng)業(yè)保險市場營造穩(wěn)定的宏觀與商業(yè)環(huán)境；四是強(qiáng)化法律與制度建設(shè)，促進(jìn)市場的有序競爭和規(guī)范運營。

第二，農(nóng)業(yè)保險的組織和協(xié)調(diào)者。政府在農(nóng)業(yè)保險中需要承擔(dān)起組織和協(xié)調(diào)者的角色。一方面，由于農(nóng)業(yè)保險具有外部性，其他市場主體和政府的行為目標(biāo)并不完全一致，有時各主體之間的目標(biāo)可能還有沖突，因此需要政府站在社會發(fā)展全局的高度進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)；另一方面，市場主體提供的各種保險產(chǎn)品和政府提供的風(fēng)險管理政策或工具可能還具有一定的替代性。如針對政府災(zāi)害救濟(jì)和農(nóng)業(yè)保險就需要政府進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)，使相關(guān)主體合理分工和配合。

第三，農(nóng)業(yè)風(fēng)險應(yīng)對的最后守護(hù)者。盡管完善的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品可以有效轉(zhuǎn)移和分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者面臨的風(fēng)險，降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險對農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)造成的沖擊，但是農(nóng)業(yè)風(fēng)險尤其是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險是無法避免或消除的，當(dāng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險造成的影響和損失超出了市場承受能力和產(chǎn)生市場失靈時，政府就必須作為風(fēng)險應(yīng)對最后的守護(hù)人，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者及其他市場主體應(yīng)對這種巨災(zāi)風(fēng)險，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者尤其是那些低收入的貧困家庭有一個基本的消費水平和再生產(chǎn)能力，以免農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險造成公共風(fēng)險和危及整個社會。另外，政府在農(nóng)業(yè)保險中也需要兼顧效率和公平，對低收入或貧困的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供更多的支持，幫助他們應(yīng)對風(fēng)險，脫貧和防止返貧。政府在農(nóng)業(yè)保險中三個方面職能和作用要比一般商業(yè)保險中多和參與的深，在商業(yè)保險中的政府職能和作用主要體現(xiàn)在為農(nóng)業(yè)保險市場營造穩(wěn)定的宏觀與商業(yè)環(huán)境，強(qiáng)化法律與制度建設(shè)，促進(jìn)市場有序競爭和規(guī)范運營。正因如此，《指導(dǎo)意見》確立了農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性，明確提出“推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險改革試點”，同時在基本原則規(guī)定“更好發(fā)揮政府引導(dǎo)和推動作用，通過加大政策扶持力度，強(qiáng)化業(yè)務(wù)監(jiān)管，規(guī)范市場秩序，為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境”的政府職能。

發(fā)展可持續(xù)。農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展還應(yīng)體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展要保持一個相對穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展主要表現(xiàn)在短期相對穩(wěn)定發(fā)展，不能大起大落；中長期發(fā)展可持續(xù)性強(qiáng)，不能因巨災(zāi)風(fēng)險和金融或經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊出現(xiàn)大批企業(yè)倒閉甚至行業(yè)整體癱瘓；持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展還表現(xiàn)在行業(yè)體系內(nèi)各業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)合理、償付能力充足和健康穩(wěn)健，行業(yè)內(nèi)和行業(yè)外合作順暢和協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險運營是一個涉及多重風(fēng)險來源、多元市場主體、多類保險產(chǎn)品和多環(huán)節(jié)風(fēng)險鏈條的復(fù)雜過程，這種復(fù)雜性不僅體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)風(fēng)險具有不同于其它風(fēng)險的特殊性，還體現(xiàn)在政府要把握好其在農(nóng)業(yè)保險管理中的角色和作用，更體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中要協(xié)調(diào)處理好政府和市場、制度規(guī)范和創(chuàng)新發(fā)展、政府部門間和上下層間等各類關(guān)系。因此，在農(nóng)業(yè)保險中，只有樹立全局觀念，明確和理順各方主體的利益關(guān)系和職責(zé)定位，通過優(yōu)化制度設(shè)計來激勵各方主體的積極性，強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、防風(fēng)險，協(xié)調(diào)配合，合力推動，方能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

需要指出的是，農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)品和服務(wù)優(yōu)、運行效率高和發(fā)展可持續(xù)這三個內(nèi)涵和特征，只有同時具備且互為依存和支撐，相互沒有矛盾和沖突時，才算是農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。同時，農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展也不是一個靜止?fàn)顟B(tài)，是一個漸進(jìn)性、系統(tǒng)性的動態(tài)發(fā)展過程，這種動態(tài)發(fā)展變化并非自然而然發(fā)生，其中既有客觀規(guī)律的體現(xiàn)，也是制度政策努力推動的結(jié)果。

觀點聲音

10月9日，《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》印發(fā)。第六屆中國農(nóng)業(yè)保險專題論壇以農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展為主題，針對《意見》展開討論，不少專家學(xué)者發(fā)表了他們的見解和思考。

姜華東（財政部金融司普惠金融處處長）

我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)過12年發(fā)展已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，需要補(bǔ)齊四個方面的短板。一是保險覆蓋面相對較低，“擴(kuò)面、提標(biāo)、增品”還有很大空間，二是多層次大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制有待建立，農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)性和安全性面臨挑戰(zhàn)，三是規(guī)范性建設(shè)亟待加強(qiáng)，賠付不及時、不精準(zhǔn)、違規(guī)騙補(bǔ)問題亟待解決，四是農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)積累有限，風(fēng)險區(qū)劃和費率調(diào)整機(jī)制不健全，農(nóng)業(yè)保險服務(wù)能力還需提升。

隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模化程度的提高，農(nóng)業(yè)保險也越來越重要。下一步工作中要把握三個工作理念：一是在救災(zāi)方式上實現(xiàn)由行政決策向市場契約轉(zhuǎn)變，由財政救濟(jì)向保險理賠轉(zhuǎn)變，由政府管理向市場服務(wù)轉(zhuǎn)變；二是在保障能力上實現(xiàn)兩個增強(qiáng)：增強(qiáng)農(nóng)戶再生產(chǎn)和擴(kuò)大生產(chǎn)的能力，增強(qiáng)農(nóng)民基本生活的穩(wěn)定性；三是在支持農(nóng)村金融發(fā)展上，推動農(nóng)業(yè)保險推廣和農(nóng)村信貸的互補(bǔ)、協(xié)調(diào)，實現(xiàn)“1+1＞2”的效果，突破農(nóng)村金融發(fā)展的瓶頸。同時要繼續(xù)加大中央財政支持力度，組建農(nóng)業(yè)再保險公司，將大災(zāi)保險試點由現(xiàn)在200縣擴(kuò)大到500縣，出臺中央財政對地方特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險以獎代補(bǔ)的政策；要完善農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，合理界定保險機(jī)構(gòu)、再保險市場、地方和中央的職責(zé)邊界，建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制，通過大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度和中國農(nóng)業(yè)再保險公司為直保公司提供更加有利的風(fēng)險保障服務(wù)；要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險規(guī)范性建設(shè)，通過給予大災(zāi)保障、信息數(shù)據(jù)支持等方式創(chuàng)造低成本政策環(huán)境，調(diào)動市場機(jī)構(gòu)能動性；加強(qiáng)對財政資金的監(jiān)管，對違法違規(guī)騙取的機(jī)構(gòu)取消資質(zhì)，對保險機(jī)構(gòu)資本不實、虛假承保、虛假理賠加大處罰力度；要提升農(nóng)業(yè)保險服務(wù)能力，以農(nóng)業(yè)再保險公司為抓手，整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險監(jiān)管氣象防災(zāi)等數(shù)據(jù)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)風(fēng)險地圖，為保險公司產(chǎn)品開發(fā)、費率調(diào)整提供支持。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險與銀行信貸聯(lián)動，全面推進(jìn)“保險+”，提高農(nóng)戶尤其是規(guī)模經(jīng)營戶信用等級，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險融資功能。

王勝（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部計劃財務(wù)司金融保險處處長）

農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展需要處理好三個方面的關(guān)系，一是需求和供給的關(guān)系。過去我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展以供給推動為主，今后高質(zhì)量發(fā)展階段對需求拉動的作用也要引起高度重視，將農(nóng)業(yè)保險發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險保障需求更好結(jié)合起來。二是政府和市場之間關(guān)系。農(nóng)業(yè)保險定位的重大突破，代表的是農(nóng)業(yè)保險工作中政府和市場關(guān)系的重新定位和明確，在強(qiáng)調(diào)政府作用的同時，尤其需要處理好政府和市場的關(guān)系，解決好實踐中農(nóng)業(yè)保險市場的不規(guī)范問題、農(nóng)業(yè)保險合規(guī)經(jīng)營問題、應(yīng)收保費問題，避免這些實踐中的具體問題影響到農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。三是頂層設(shè)計和基層探索之間的關(guān)系。既要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險頂層設(shè)計，用政策的制度化和體系化來理順農(nóng)業(yè)保險各個環(huán)節(jié)各個主體的關(guān)系，同時又要鼓勵基層的創(chuàng)新和探索，不能束縛了相關(guān)主體在實踐探索當(dāng)中的手腳。希望各高校和科研院所發(fā)揮優(yōu)勢，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險理論探索，結(jié)合我國實踐探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險理論，用理論研究推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。

朱俊生（國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所教授）

過去我國農(nóng)業(yè)保險取得的巨大成就毋庸置疑，但要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展首先要重點解決三個問題：一是要抑制農(nóng)業(yè)保險市場無序競爭的問題，建議近期要完善市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制，完善招投標(biāo)規(guī)則，遠(yuǎn)期要合理界定政府和市場的邊界，防范和化解制度風(fēng)險。二是要遏制應(yīng)收保費不斷擴(kuò)大的問題，建議優(yōu)化保費補(bǔ)貼撥付機(jī)制，探索將中央和省級財政補(bǔ)貼直接補(bǔ)貼給省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，化解保險企業(yè)應(yīng)收保費難題。三是要從經(jīng)營機(jī)制上化解合規(guī)風(fēng)險的問題，建議參照美國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險CAT模式，建立“政府補(bǔ)貼保基本、農(nóng)民自付保增量”的普惠性農(nóng)業(yè)保險政策，破解承保環(huán)節(jié)高成本問題，同時通過指數(shù)類保險產(chǎn)品破解理賠環(huán)節(jié)高成本問題。解決好這三個核心問題之后，推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展還要做好兩件事：第一，要完善政策體系，包括提升農(nóng)業(yè)保險在支農(nóng)政策中的地位，多途徑提高保障水平，優(yōu)化財政補(bǔ)貼政策，提高稅收優(yōu)惠的力度，完善大災(zāi)風(fēng)險分散制度；第二，要增強(qiáng)市場主體的專業(yè)化經(jīng)營能力，包括推動實現(xiàn)風(fēng)險與費率分區(qū)，保險科技賦能以及敬畏規(guī)則。最終農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險從有到優(yōu)，從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，從生產(chǎn)者導(dǎo)向向消費者導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，從政府推動向市場拉動轉(zhuǎn)變。

石踐（上海安信農(nóng)業(yè)保險股份有限公司總裁）

農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展，首先衡量的標(biāo)準(zhǔn)不是保費規(guī)模和承保利潤，而是農(nóng)業(yè)保險能不能發(fā)揮制度供給作用，在推進(jìn)完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策方面發(fā)揮積極作用；其次不能封閉在農(nóng)業(yè)保險內(nèi)部，而要和農(nóng)村信貸、擔(dān)保結(jié)合，在普惠金融價值發(fā)揮的同時體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的價值；最后，農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)一定是服務(wù)于國家戰(zhàn)略，要將服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為一個重要落腳點。在行業(yè)如何推動農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展方面，應(yīng)該從三個方面入手，一是要服務(wù)于產(chǎn)業(yè)需要，圍繞新型經(jīng)營主體、利用互聯(lián)網(wǎng)(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新農(nóng)直報系統(tǒng))和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，從生產(chǎn)鏈和區(qū)塊鏈入手；二是要服務(wù)于生態(tài)需要，在服務(wù)耕地保護(hù)和綠色金融上下功夫；三是要服務(wù)于富民需要，探索開展收入保險，結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索開展農(nóng)村集體資產(chǎn)證券化等金融服務(wù)。

趙樂（安華農(nóng)業(yè)保險公司業(yè)務(wù)總監(jiān)）

農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在于三個明確：第一，明確農(nóng)業(yè)保險的定位，《指導(dǎo)意見》出臺后如果明確將農(nóng)業(yè)保險定位為準(zhǔn)公共產(chǎn)品、政策性保險，就解決了長期制約農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的最根本和最核心問題；第二，明確政府和市場的邊界，要市場適度、市場規(guī)范、市場有序的發(fā)展，目前由于邊界不清，政府行為既有錯位也有越位，這也是制約我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要原因；第三，明確農(nóng)業(yè)保險工作中的牽頭指導(dǎo)部門，這對于農(nóng)險工作的開展尤為重要。下一步農(nóng)業(yè)保險應(yīng)該成為農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的重要工具，成為強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的重要組成部分，成為農(nóng)村金融體系建設(shè)中的重要一環(huán)，成為鄉(xiāng)村振興的重要助力工具。