■ 楊再興/史瑾瑾

（中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

0 引言

砂石是國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可或缺的資源。近年來，隨著高鐵、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，房地產(chǎn)投資等大型工程項目的實施，需要大量的砂石資源做支撐。同時，黨中央“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略部署，提出了“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、實行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”的指導(dǎo)方針，對新時期自然資源管理工作提出了更高的要求。砂石資源作為一種最為普遍又非常重要的資源，如何管理好，需要極大的智慧。成都市溫江區(qū)在砂石資源的管理上總結(jié)出了一套行之有效的方法，在管理實踐中效果明顯。及時對成都市溫江區(qū)的砂石管理經(jīng)驗進(jìn)行分析總結(jié)，對全國其他?。▍^(qū)、市）完善砂石資源的礦業(yè)權(quán)管理制度和政策具有重要的借鑒意義。

1 成都市溫江區(qū)砂石資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及典型做法

1.1 開發(fā)利用現(xiàn)狀

成都市溫江區(qū)古稱“柳城”，是成都中心城區(qū)的重要組成部分,國家級生態(tài)示范區(qū)腹心，面積270余平方公里，建成區(qū)面積45平方公里。 溫江區(qū)地貌簡單，地勢平坦，地勢由西北向東南緩傾,平均比降4.1%,為都江堰自流引灌“首澤區(qū)”。境內(nèi)土壤母質(zhì)單純,均屬第四系近代河流沖洪積物,多為變質(zhì)灰色巖風(fēng)化物,具有明顯的質(zhì)地層次,礦質(zhì)養(yǎng)分含量豐富。沉積物層理清晰,顆粒近河床粗,遠(yuǎn)河床細(xì),上部覆蓋0.5～3米厚的壤質(zhì)土,下部為厚約20米的砂礫層,建筑用砂石資源十分豐富，可謂遍地都是砂石資源。

近年來，由于區(qū)位原因，成都市溫江區(qū)除設(shè)置地?zé)岬V業(yè)權(quán)外，未設(shè)置其他礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)。砂石資源私挖亂采、損毀耕地、污染環(huán)境問題時有發(fā)生。為落實中央關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的部署，扎牢制度的籠子，保障國家權(quán)益，溫江區(qū)開展了一系列的專項行動，強(qiáng)力推進(jìn)砂石行業(yè)專項整治，切實推進(jìn)新時代自然資源管理工作。

1.2 具體做法

溫江區(qū)對建設(shè)項目宗地紅線范圍內(nèi)開采的地下砂石資源（自用的除外）、河道清淤疏浚及水利建設(shè)工程中清理上岸的砂石資源、區(qū)級執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中依法處置的砂石資源實行統(tǒng)一管理。由國有公司成都市溫江區(qū)國投興城投資有限公司以全資子公司組建成都宏圖華信投資有限公司。該國有平臺公司負(fù)責(zé)全區(qū)宗地、清淤、沒收違法開采砂石資源的接管、加工、出售等經(jīng)營管理工作，配合區(qū)規(guī)劃和自然資源局編制《宗地地下砂石開發(fā)利用方案》，對涉砂違法行為及時向相關(guān)部門報告，其所接管的砂石資源優(yōu)先保障溫江區(qū)重點(diǎn)工程項目、民生工程、公益設(shè)施等建設(shè)需要。砂石接管費(fèi)用按照宗地范圍內(nèi)的開采成本來核算，銷售價格按照收儲、加工成本加上部分利潤計算得出。

對于建設(shè)項目宗地范圍內(nèi)產(chǎn)生的砂石資源，溫江區(qū)規(guī)劃和自然資源局在每宗國有建設(shè)用地出讓及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前，組織相關(guān)單位編制《宗地地下砂石開發(fā)利用方案》，并與土地出讓公告一并對外公示。以協(xié)議出讓、劃撥方式供地的，在簽訂出讓協(xié)議或下發(fā)劃撥決定書前，用地單位要做出同意執(zhí)行《宗地地下砂石開發(fā)利用方案》的書面承諾函?！蹲诘氐叵律笆_發(fā)利用方案》包含砂石接管方、砂石驗收交付方式、指定儲存地點(diǎn)、接管費(fèi)用支付周期及支付方式等內(nèi)容，并報區(qū)政府審議通過后實施。宗地成交后，國有平臺公司與宗地受讓方簽訂《政府投資/社會投資項目地下砂石接管協(xié)議》，協(xié)議約定內(nèi)容與《宗地地下砂石開發(fā)利用方案》內(nèi)容一致，涉及的宗地地下砂石資源量的確定由具有專業(yè)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測量核算。

對于河道清淤疏浚及水利建設(shè)工程產(chǎn)生的砂石資源，項目建設(shè)業(yè)主、中標(biāo)施工單位應(yīng)當(dāng)與國有平臺公司簽訂《河道清淤疏浚及水利建設(shè)工程砂石接管協(xié)議》，明確告知，在施工過程中清理上岸的砂石資源需交由國有平臺公司統(tǒng)一登記管理。

對于查扣、罰沒的私挖盜采及河道非法開采的砂石資源，執(zhí)法部門及時對接國有平臺公司，運(yùn)往指定堆放點(diǎn)儲存，國有平臺公司及時登記并上報溫江區(qū)國資金融辦備案。

2 管理經(jīng)驗總結(jié)

多年來，溫江區(qū)政府及自然資源管理等部門高度重視砂石資源管理工作，在砂石資源管理部門協(xié)調(diào)、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)等方面陸續(xù)出臺了一系列規(guī)定，形成了較為完善的砂石資源管理制度，在管理實踐中取得了良好效果，其主要經(jīng)驗總結(jié)如下：

一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，做實行動指南。溫江區(qū)成立了由區(qū)政法委書記為組長、公安局長和副區(qū)長為副組長的砂石行業(yè)專項整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌專項整治行動。全區(qū)強(qiáng)力推進(jìn)砂石行業(yè)專項整治工作，領(lǐng)導(dǎo)小組及時安排和部署相關(guān)工作，明確行動方向，對專項行動給予堅強(qiáng)支撐和組織保障。

二是建章立制，嚴(yán)密頂層設(shè)計。溫江區(qū)規(guī)劃和自然資源局先后制定并出臺了《成都市溫江區(qū)砂石行業(yè)專項整治工作方案》《成都市溫江區(qū)人民政府辦公室〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)砂石資源管理的實施意見（試行）〉的通知》，明確了各成員單位的責(zé)任分工及地下砂石資源的接管流程，明確了政府、社會投資項目地下砂石資源接管操作辦法，明確了砂石資源開采、運(yùn)輸、加工、存儲、銷售全鏈條的監(jiān)管模式和責(zé)任單位。建立砂石資源管理的長效機(jī)制，規(guī)范了砂石資源市場秩序。

三是群策群力，強(qiáng)化整治措施。加強(qiáng)屬地巡查監(jiān)管；自然資源管理部門在供地之前，向土地競得者明確地下砂石資源的權(quán)屬及義務(wù)；區(qū)屬砂石公司與企業(yè)簽訂砂石接管協(xié)議，將砂石資源接管工作落到實處。整合相關(guān)職能部門執(zhí)法力量，并由區(qū)政法委牽頭，成立自然資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)信、住建、交通運(yùn)輸、水利、綜合執(zhí)法等部門共同參加的聯(lián)合執(zhí)法隊，實行全面信息共享和全天候監(jiān)管；整合“雪亮工程”視頻監(jiān)控、“天網(wǎng)監(jiān)控”等對砂石場和砂石運(yùn)輸車輛實行實時監(jiān)控。

3 經(jīng)驗啟示

成都市溫江區(qū)結(jié)合自身實際情況，建立了完善的砂石資源管理制度，強(qiáng)力推進(jìn)砂石行業(yè)專項整治，切實推進(jìn)新時代自然資源管理工作，砂石土資源管理工作成效突出。通過對溫江區(qū)砂石資源管理典型經(jīng)驗的總結(jié)，可為完善全國其他省（區(qū)、市）砂石資源管理制度提供以下經(jīng)驗啟示：

一是資源利用方面。成都市溫江區(qū)屬于岷江流域沖積平原，區(qū)域地下砂石資源豐富，賦存較淺。近幾年，城市建設(shè)需要大量的土地和砂石資源。之前，出讓宗地內(nèi)的砂石資源除少部分由建設(shè)單位自用外，其余均當(dāng)成渣土丟棄，還有部分被一些不法分子私自販賣，監(jiān)管難度大，造成砂石行業(yè)混亂?！冻啥际袦亟瓍^(qū)砂石行業(yè)專項整治工作方案》出臺后，各種砂石資源被統(tǒng)一管理，資源得到了充分的利用，最大限度地減少了損失和浪費(fèi)。

二是環(huán)境保護(hù)方面。按照中央大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)要求和中央領(lǐng)導(dǎo)對礦產(chǎn)資源開發(fā)中環(huán)境保護(hù)的有關(guān)指示精神，成都市溫江區(qū)落實“綠水青山就是金山銀山”理念，切實處理好保障發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的關(guān)系。在宗地出讓、河道清淤、查處違法的砂石資源中，做到資源的合理處置和利用，防止資源被當(dāng)成渣土隨意堆放，有效解決了渣土堆放占用土地甚至耕地,水土流失,堵塞河道、形成泥石流等等一系列環(huán)境問題。

三是保障民生方面。砂石資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和支撐，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用量最大、不可或缺、不可替代的材料。近年來，市場需求增多，行業(yè)門檻提高，全國砂石料價格暴漲，老百姓的生活成本隨之大幅提升。成都市溫江區(qū)成立的國有砂石資源收儲平臺公司，對宗地出讓、河道清淤的砂石資源收儲采取開采成本價收儲，銷售價則按收儲、加工成本加上部分利潤計算得出，全區(qū)統(tǒng)一銷售價格，且優(yōu)先保障溫江區(qū)重點(diǎn)工程項目、民生工程、公益設(shè)施等建設(shè)需要，對于穩(wěn)定溫江區(qū)的砂石資源價格、保障地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了有力支撐。

4 結(jié)語

砂石資源作為一種最為普遍又非常重要的資源，對經(jīng)濟(jì)建設(shè)起著至關(guān)重要的作用，如何管理好，需要極大的智慧。新時期，黨中央、國務(wù)院對自然資源管理工作提出了新的更高要求。成都市溫江區(qū)結(jié)合自身實際情況，探索出一條符合當(dāng)?shù)靥厣纳笆Y源管理之路，在土地開發(fā)、河道清淤、查扣違法砂石資源等過程中，既充分利用了砂石資源，也節(jié)約了土地資源，不失為一種成功探索，值得其他地區(qū)參考借鑒。