張軍旗

（上海財經大學 法學院，上海 200433）

一、引 言

我國的自由貿易試驗區(qū)（以下簡稱“自貿試驗區(qū)”）是深化改革、擴大開放的重要舉措，應體現為貿易、投資、金融的高水平自由化及公平競爭環(huán)境的營造。2017年3月30日國務院發(fā)布的《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區(qū)改革開放方案》更是提出上海自貿試驗區(qū)的建設要“進一步對照國際最高標準、查找短板弱項，大膽試、大膽闖、自主改，堅持全方位對外開放”。①見于國務院2017年3月30日發(fā)布的《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區(qū)改革開放方案》“指導思想”部分。

從開放水平而言，WTO作為多邊貿易體制的載體及成員最多的貿易協定，其總體開放水平顯然不是最高的，因為國家（含地區(qū)）之間的區(qū)域或雙邊自由貿易協定及關稅同盟的開放水平通常比WTO開放水平更高，盡管各個自由貿易協定之間的開放水平并不同等。既然我國的自貿試驗區(qū)要建設成為具有國際水準甚至是國際最高標準的自貿園區(qū)，按理其應該意味著自貿試驗區(qū)的開放水平和公平競爭水平至少不能低于我國在國際經貿條約中現有的承諾水平，而應該高于中國現有國際義務的水平，包括WTO《補貼和反補貼措施協議》（以下簡稱“SCM協議”）對產業(yè)補貼政策的約束水平。可是我們很遺憾地發(fā)現，目前適用于我國自貿試驗區(qū)的產業(yè)補貼政策存在有違反SCM協議的情形，或者有違反SCM協議的潛在風險。這可以視為國務院上述文件中所說的“短板弱項”。

由于補貼牽涉政府管理經濟的方式，是一個帶有全局性的問題，加上我國政府補貼政出多門、種類多樣，因此補貼已經成為我國在多邊貿易關系中面臨的最為重大的問題，其影響不亞于發(fā)達國家長期關注的知識產權問題。自2004年以來我國產業(yè)受到來自歐美國家（特別是美國）密集的反補貼調查（其中大多數是與反傾銷同時進行的“雙反”調查），也有不少措施被直接訴至WTO爭端解決機制。學術界對于我國產業(yè)補貼政策已給予了不少關注，相關成果主要有兩大類。第一大類成果是基于國際法角度的研究，即從WTO補貼規(guī)則的角度來討論我國產業(yè)補貼政策的合法性及如何作相應調整的問題。這類成果有些從整體角度探討了我國產業(yè)補貼政策與WTO補貼規(guī)則的相符性問題，①這方面的代表性成果有：賀小勇等：《中國產業(yè)政策與WTO規(guī)則協調研究》，北京大學出版社2014年版；歐福永、熊之才：《WTO〈SCM協議〉下補貼問題法律對策研究》，《中國法學》2001年第4期；尹立、張阿紅：《WTO框架下中國工業(yè)補貼方式改進之探析》，《法學家》2008年第6期；梁耀文、黃永智：《我國應對反補貼調查的案例研究——以廣東省為例》，中國經濟出版社2011年版；張書林：《WTO框架下中美補貼與反補貼之實證研究》，中山大學出版社2015年版；甘瑛：《國際貨物貿易中的補貼與反補貼法律問題研究》，法律出版社2005年版。有些則討論特定政策是否符合WTO補貼規(guī)則的問題，如對可再生能源的補貼、對民用大飛機的補貼、人民幣匯率安排是否構成補貼、政策性貸款是否構成專向性補貼、“風能設備案”、“汽車零配件案”，等等。②這方面的代表性成果有：劉瑛：《SC M協定與我國增值稅退稅措施的關系——從中國被訴的兩起WTO成案談起》，《法學》2008年第6期；黃文旭：《加拿大對中國半導體冷熱箱實行貿易救濟調查案述評》，《涉外稅務》2010年第1期；沈大勇、龔柏華：《中美清潔能源產業(yè)爭端的解決路徑——中美風能設備補貼爭端案的思考》，《世界經濟研究》2011年第7期；毛杰：《我國企業(yè)所得稅法優(yōu)惠政策與WTO補貼規(guī)則遵從性的法律探析》，《稅務研究》2014年第3期；黃志雄、羅嫣：《中美可再生能源貿易爭端的法律問題——兼論WTO綠色補貼規(guī)則的完善》，《法商研究》2011年第5期；張軍旗、魏新亞：《SCM協定下我國當前可再生能源補貼措施問題分析》，《國際經貿探索》，2018年第4期；張軍旗：《WTO“美國——雙反措施案”中我國政策性貸款的法律專向性認定疑析》，《上海財經大學學報》，2014年第6期；《世界貿易組織背景下我國政府補貼民用大飛機產業(yè)的若干思考》，《中國國際法年刊》（2012年），法律出版社2013年出版；李壽平：《試論WTO框架下國家對民用飛機產業(yè)的研發(fā)補貼法律問題》，《時代法學》，2012年第2期?，F有成果已經注意到我國現有產業(yè)補貼政策存在一些問題，即存在與WTO補貼規(guī)則不符之處，或存在不合規(guī)的風險，并就此提出了相應的改進我國產業(yè)補貼政策的建議。也有一些研究成果從WTO補貼規(guī)則的角度為我國的某些政策辯護，如認為人民幣匯率不構成SCM協議意義下的補貼。③這方面的代表性成果有：楊松：《人民幣匯率爭端的法律分析》，《中國法學》2012年第5期；韓龍：《人民幣匯率補貼論：基于WTO補貼構成條件的審視》，《中外法學》2009年第3期；龔柏華、尤浩：《美國對華反補貼訴訟中有關人民幣匯率的法律問題分析——兼評美國Nucor公司告美國商務部拒絕就人民幣匯率補貼展開調查案》，《國際商務研究》2011年第1期；賀小勇：《論美國〈公平貿易匯率改革法案〉的法律缺陷問題——以IMF和WTO為視角》，《國際商務研究》2011年第2期。第二大類是基于國內法角度的研究成果，這些研究成果主要關注的是我國產業(yè)補貼（包括稅收優(yōu)惠和非稅收優(yōu)惠）的經濟效果及在國內法上的合法性，即補貼授予機關（特別是地方政府）超越權限向企業(yè)提供稅收或非稅收優(yōu)惠的問題，④這方面的代表性成果有：邵敏、包群：《地方政府補貼企業(yè)行為分析：扶持強者還是保護弱者?》，《世界經濟文匯》2011年第1期；葉珊：《地方政府稅收減免承諾的效力瑕疵》，《當代法學》2017年第6期；祝遠石：《稅收優(yōu)惠政策規(guī)范化》，《嘉應學院學報》（哲學社會科學版）2015年第12期；張現彬、王瑩：《地方稅收優(yōu)惠政策“路在何方”——以稅收法定和稅收管理權切入》，《地方財政研究》2017年第3期；稅收優(yōu)惠政策評估研究課題組：《稅收優(yōu)惠政策評估研究》，《稅收經濟研究》2017年第3期。而極少關注涉及這些補貼措施是否符合WTO規(guī)則之下的國際義務。但在以上兩類成果中，均未看到討論我國自貿試驗區(qū)產業(yè)補貼政策調整的研究成果。自貿試驗區(qū)的產業(yè)補貼政策固然屬于我國整體產業(yè)補貼政策的組成部分，但自貿試驗區(qū)作為我國改革開放的前沿陣地，擔負著為全國進一步改革開放探索“可復制、可推廣的經驗”的使命，在這些區(qū)域適用的產業(yè)補貼政策的國際法律風險及政策調整理應得到更多重視。

本文試圖以SCM協議中的補貼規(guī)則為基礎，分析自貿試驗區(qū)現有產業(yè)補貼政策的現實或潛在的法律風險，結合設立自貿試驗區(qū)的宗旨和目的闡明自貿試驗區(qū)嚴格遵守SCM協議的必要性和重要性，并提出調整自貿試驗區(qū)相關產業(yè)補貼政策的建議。本研究將主要以履行國際義務為視角，同時會涉及補貼政策制定和實施的國內法方面的內容。

二、適用于自貿試驗區(qū)的補貼政策與WTO補貼規(guī)則沖突的風險

SCM協議并不禁止所有補貼，即并不是所有補貼都當然違反條約義務。SCM協議將補貼分為三大類：一是禁止性補貼，包括出口補貼和進口替代補貼。這類補貼僅因其行為即構成違反義務，而無須證明其對WTO其他成員的不利影響。①《補貼與反補貼措施協議》第4.1條規(guī)定：“只要一成員有理由認為另一成員正在給予或維持一禁止性補貼，則該成員即可請求與該另一成員進行磋商。”第4.7條規(guī)定：“如所涉措施被視為屬禁止性補貼，則專家組應建議進行補貼的成員立即撤銷該補貼?！倍强稍V性補貼，指那些存在專向性并對其他成員的利益造成不利影響的補貼。②《補貼與反補貼措施協議》第5條規(guī)定：“任何成員不得通過使用第1條第1款和第2款所指的任何補貼而對其他成員的利益造成不利影響，即：（a）損害另一成員的國內產業(yè)；（b）使其他成員在GATT 1994項下直接或間接獲得的利益喪失或減損，特別是在GATT 1994第2條下約束減讓的利益；（c）嚴重侵害另一成員的利益?！逼渲兴峒暗牡?條第1款是協議對補貼的定義，第2條規(guī)定的是專向性標準。三是不可訴補貼，指不具專向性的補貼及符合一定條件的研發(fā)補貼、環(huán)境補貼和落后地區(qū)補貼，但不可訴補貼已自2000年1月1日起喪失效力。③《補貼與反補貼措施協議》第31條規(guī)定：“第6.1條的規(guī)定及第8條和第9條的規(guī)定應自《WTO協定》生效之日起適用5年。委員會將在不遲于該期限結束前180天審議這些規(guī)定的運用情況，以期確定是否延長其適用，或是按目前起草的形式延長或是按修改后的形式延長?！倍瘑T會在此期限沒有做出延長適用的決定，從而導致上述三個條款自2000年1月1日起喪失效力。因此研發(fā)補貼、環(huán)境補貼和落后地區(qū)補貼也就不再當然不可訴，但不具專向性的補貼仍然不可訴，因為可訴性補貼的條件之一就是補貼具有專向性。

適用于自貿試驗區(qū)的補貼政策大體上可分為兩類：一類是非專門針對自貿試驗區(qū)的補貼政策，但在自貿試驗區(qū)同樣適用。另一類是僅在自貿試驗區(qū)中存在的補貼政策。這兩類補貼政策中有些政策已經被WTO爭端解決機構認定為具有SCM協議意義上的專向性，但迄今這些政策仍然存在；有些政策則存在被認定具有專向性的可能。專向性補貼并不當然違反義務，但存在違反義務的風險。在個別自貿試驗區(qū)還存在SCM協議明確禁止的進口替代補貼，以下分別說明。

（一）可適用于自貿試驗區(qū)的全國性或其他地區(qū)性補貼政策往往具有專向性

按照SCM協議第2.1條的規(guī)定，凡屬對授予機關管轄范圍內的某一企業(yè)或某一產業(yè)、或一組企業(yè)或產業(yè)（簡稱為“某些企業(yè)”④SCM協議原條文就是這么簡稱的，本文亦將沿用此簡稱。）的補貼即屬專向性補貼。從各國反補貼實踐及WTO補貼爭端中專家組和上訴機構法律解釋的角度看，“某些企業(yè)”對應的可以是所有企業(yè)，也可以是范圍廣泛（但非所有）的企業(yè)或產業(yè)。所以“某些企業(yè)”可以理解為“范圍有限的企業(yè)”（包括狹義上的企業(yè)和產業(yè)）。只要補貼不是給予廣泛的企業(yè)和產業(yè)，那么就落入“某些企業(yè)”的范疇，這種補貼就具有專向性。但廣泛與否并不存在具體的量化標準。

SCM協議第2條進一步規(guī)定了補貼專向性的類型，即法律專向性、事實專向性、地區(qū)專向性和擬制專向性。按照第2.1條（a）項的規(guī)定，若補貼授予機關或其運作所根據的立法將補貼的獲得明確限于某些企業(yè)，則具有法律專向性（或者說法律上的專向性）。按照第2.1條（c）項的規(guī)定，若補貼計劃雖不具有法律上的專向性，但實施的結果是有限數量的某些企業(yè)使用補貼計劃，或某些企業(yè)主要使用補貼，或給予某些企業(yè)不成比例的大量補貼，或授予機關未公正行使給予補貼的決定權，則這種補貼具有事實上的專向性。按照第2.2條的規(guī)定，“限于授予機關管轄范圍內指定地理區(qū)域的某些企業(yè)的補貼”屬于具有地區(qū)專向性的補貼。WTO兩個爭端的專家組認為，從協議上下文、目的和宗旨以及談判歷史來看，第2.2條中的“某些企業(yè)”應解釋為“指定地區(qū)內的企業(yè)或者產業(yè)”，①Panel Report，European Communities and Certain Member States -Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft，WT/DS316/R，30 June 2010，para.7.1227; Panel Report，United States - Definitive Anti-dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China，WT/DS379/R，22 October 2010，para.9.135.這樣，只要補貼的受益者局限于授予當局范圍內的指定地區(qū)（部分地區(qū)），即構成地區(qū)專向性。SCM協議第2.3條規(guī)定，第3條之下的禁止性補貼推定具有專向性，此即擬制專向性。但由于禁止性補貼僅因其行為性質就構成違反義務，因此擬制專向性在處理具體爭端時實際意義不是很大。

我國中央政府和現有的十一個自貿試驗區(qū)所在地方政府采取的補貼措施并不排斥在自貿試驗區(qū)的適用，而這些補貼措施中不少都具有專向性。茲僅從戰(zhàn)略性新興產業(yè)方面舉數例簡要說明：（1）國務院發(fā)布的《國務院關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的決定》和《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定了設立戰(zhàn)略性新興產業(yè)專項資金并采取一定的稅收激勵措施。2012年12月31日財政部、國家發(fā)改委聯合制定了《戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展專項資金管理暫行辦法》。（2）《中華人民共和國可再生能源法》第24條規(guī)定國家財政設立可再生能源發(fā)展專項資金。（3）十一個自貿試驗區(qū)所在省份的“十二五”規(guī)劃及“十二五”戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)劃中也都不同程度地規(guī)定了對戰(zhàn)略性新興產業(yè)強化財稅支持的內容，其中主要采取設立專項資金或給予稅收激勵措施。（4）除了上述針對戰(zhàn)略性新興產業(yè)整體的補貼計劃外，還有一系列針對戰(zhàn)略性新興產業(yè)中的具體行業(yè)諸如新能源、生物醫(yī)藥等而專門設立的補貼政策，更有提供給單一研發(fā)項目諸如民用大飛機發(fā)動機的專項補貼。這些補貼由于是明確授予數量有限的產業(yè)，因而很容易被認定為具有法律上的專向性。

就我國現有補貼措施而言，即便上述補貼措施調整為不具法律專向性的補貼，由于以下因素的影響，這些補貼措施也可能具有事實上的專向性。（1）我國長期以來政府補貼對國有企業(yè)明顯傾斜。②有學者利用2000-2006年46719家工業(yè)企業(yè)平衡面板數據，從政府補貼程度角度對地方政府對企業(yè)的補貼行為進行了實證分析，實證結果表明：（1）在控制影響補貼對象決定的其他因素后，國有企業(yè)獲得補貼的概率最大；（2）在控制影響補貼程度決定的其他因素后，在獲得補貼的企業(yè)中，國有企業(yè)獲得的補貼程度最大，即地方政府補貼對象的決定和補貼程度的決定均向國有企業(yè)顯著傾斜，而私營企業(yè)的獲補貼概率與程度為內資企業(yè)之中最低者。參見邵敏、包群：《地方政府補貼企業(yè)行為分析：扶持強者還是保護弱者?》，《世界經濟文匯》2011年第1期。雖然這一分析是針對2000-2006年的數據，但這種狀況在之后并沒有發(fā)生重大變化。（2）補貼授予機關在審查和批準補貼申請過程中往往有很大的隨意性，造成有關補貼的法律或政策不能得到嚴格執(zhí)行。而“授予機關在做出給予補貼的決定時行使決定權的方式”恰恰是認定事實上的專向性的重要因素。③《補貼與反補貼措施協議》第2.1條（c）項：“如盡管因為適用（a）項和（b）項規(guī)定的原則而表現為非專向性補貼，但是有理由認為補貼可能事實上屬專向性補貼，則可考慮其他因素。此類因素為：有限數量的某些企業(yè)使用補貼計劃、某些企業(yè)主要使用補貼、給予某些企業(yè)不成比例的大量補貼以及授予機關在做出給予補貼的決定時行使決定權的方式?！?/p>

（二）自貿試驗區(qū)中某些片區(qū)特享的補貼具有地區(qū)專向性或產業(yè)專向性

1. 平潭等地享有的稅收優(yōu)惠具有地區(qū)專向性

按照2014年3月25日發(fā)布的《財政部國家稅務總局關于廣東橫琴新區(qū)福建平潭綜合實驗區(qū)深圳前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策及優(yōu)惠目錄的通知》（以下簡稱《通知》），對設在橫琴新區(qū)、平潭綜合實驗區(qū)和前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)的鼓勵類產業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。企業(yè)既符合本通知規(guī)定的減按15%稅率征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠條件，又符合《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》及其實施條例和國務院規(guī)定的其他各項稅收優(yōu)惠條件的，可以同時享受；其中符合其他稅率優(yōu)惠條件的，可以選擇最優(yōu)惠的稅率執(zhí)行；涉及定期減免稅的減半優(yōu)惠的，應按照25%法定稅率計算的應納稅額減半征收企業(yè)所得稅。該優(yōu)惠實施的期限為自2014年1月1日起至2020年12月31日止。

橫琴、平潭和前海享有的上述稅收優(yōu)惠是在廣東、福建自貿試驗區(qū)建立之前就授予的，可見該優(yōu)惠并非基于自貿試驗區(qū)而授予。上海自貿試驗區(qū)和天津自貿試驗區(qū)也沒有這樣的優(yōu)惠。并且，福建自貿試驗區(qū)《總體方案》和廣東自貿試驗區(qū)《總體方案》也明文規(guī)定，上述片區(qū)享有該補貼的稅收優(yōu)惠，各自貿試驗區(qū)中的其他區(qū)域不能享有該補貼。但在廣東和福建自貿試驗區(qū)建立后，上述優(yōu)惠在橫琴、平潭和前海繼續(xù)適用。

按照前述地區(qū)專向性的判斷標準，某一層級的主管機關若只向其所轄的部分地區(qū)提供包括稅收優(yōu)惠在內的補貼，該補貼即具有地區(qū)專向性。橫琴、平潭和前海享有的15%企業(yè)所得稅優(yōu)惠是由中央政府提供的，其他區(qū)域的企業(yè)不能基于區(qū)域而享有。更何況橫琴、平潭和前海也不是所有企業(yè)和產業(yè)都可以享有，財政部和國家稅務總局的上述文件附件規(guī)定了這三個地區(qū)可享有企業(yè)所得稅優(yōu)惠的產業(yè)目錄。

由于SCM協議是針對貨物貿易的，因此上述《通知》涉及服務貿易的補貼不會被認定為具有SCM協議下的專向性。作為上述《通知》附件的《前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》只包含現代物流業(yè)、信息服務業(yè)、科技服務業(yè)和文化創(chuàng)意產業(yè)四個大類，均屬于服務貿易領域，因此不受SCM協議的制約，而WTO《服務貿易總協定》（GATs）對補貼尚未規(guī)定剛性的約束性規(guī)則，因此不存在違反WTO義務的風險。但《平潭綜合實驗區(qū)企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》包含了高技術產業(yè)、服務業(yè)、農業(yè)和海洋產業(yè)、生態(tài)環(huán)保業(yè)、公共設施管理業(yè)五個大類，每個大類均有進一步的細化。其中服務業(yè)之外的諸多產業(yè)都涉及貨物貿易，須受SCM協議的約束?！稒M琴新區(qū)企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定了高新技術、醫(yī)藥衛(wèi)生、科教研發(fā)、文化創(chuàng)意、商貿服務五個大類，其中涉及貨物貿易的部分同樣適用SCM協議。

從上述情況來看，平潭和橫琴的企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄都涉及貨物貿易，適用SCM關于補貼專向性的規(guī)定。而由于這些優(yōu)惠是中央政府授予極為有限的特定地區(qū)的產業(yè)，因此具有明顯的地區(qū)專向性。

2. 上海臨港新城智能制造產業(yè)補貼構成產業(yè)專向性補貼

上海臨港地區(qū)開發(fā)建設管理委員會于2015年10月發(fā)布的《關于建設國際智能制造中心的若干配套政策》，在智能制造企業(yè)在上海自貿區(qū)臨港地區(qū)的落戶、智能制造技術和標準研發(fā)、創(chuàng)立自主品牌和并購品牌、生產和銷售、金融服務、人才集聚等方面，向智能制造企業(yè)提供全方位的獎勵措施。這些補貼顯然只是提供給智能制造產業(yè)的，只面向一個產業(yè)，因此具有明顯的法律專向性。

（三）自貿試驗區(qū)有些片區(qū)存在禁止性補貼

《中國加入議定書》第10條第3款明文規(guī)定中國應自加入時起取消所有禁止性補貼（即出口補貼和進口替代補貼）。但實踐中還是存在一些禁止性補貼的，有些還是在自貿試驗區(qū)存在的。茲舉以下兩例進行說明：

例1：上海市經濟和信息化委員會、上海市財政局和上海市商務委員會于2013年6月20日印發(fā)的《上海市企業(yè)自主創(chuàng)新專項資金管理辦法》規(guī)定：“鼓勵裝備使用單位與制造單位合作開發(fā)或者裝備使用單位自行開發(fā)的國際、國內首臺（套）重大技術裝備投入工程應用，實現首臺業(yè)績突破?！薄皩τ诩{入年度重大技術裝備首臺業(yè)績突破風險補貼計劃的項目，由專項資金對該首臺（套）裝備的本市使用單位給予風險補貼支持，支持標準不高于所購設備價格的10%或者保費額的50%，金額最高不超過800萬元?！雹佟渡虾Ｊ衅髽I(yè)自主創(chuàng)新專項資金管理辦法》已按其本身的規(guī)定于2017年12月31日終止。這一規(guī)定實質上是以購買合作開發(fā)或國內企業(yè)單獨開發(fā)的設備為條件提供補貼的。合作開發(fā)的設計即便不完全屬于國內設備，但也有國內成分。因此，上述規(guī)定構成了SCM協議第3條規(guī)定的進口替代補貼。進口替代補貼和出口補貼均屬于禁止性補貼，即只要滿足進口替代補貼和出口補貼的行為規(guī)定性，即構成違反義務，而無須考慮對其他成員的不利影響。

例2：前述臨港地區(qū)開發(fā)建設管理委員會于2015年10月發(fā)布的《關于建設國際智能制造中心的若干配套政策》規(guī)定臨港地區(qū)企業(yè)首次使用臨港自主品牌的智能制造產品或購買相關服務的，按照其采購合同金額的10%給予扶持，最高500萬元。這一補貼措施不僅具有進口替代之效果，構成SCM協議之下的進口替代補貼，而且使臨港地區(qū)之外的所有國內地區(qū)（包括上海市的其他區(qū)域）的智能制造產業(yè)都面臨不公平競爭。

需要強調的是，以上具有國際法風險的補貼措施并非影響自貿試驗區(qū)建設的全部補貼措施，事實上已經建設自貿試驗區(qū)的其他省份也在不同程度上存在類似問題。以上只是各級政府采取的眾多補貼措施中的若干實例而已。

中央政府在很大程度上已經意識到上述問題的存在。中央政府曾三令五申地反復強調任何地區(qū)和部門不得超越權限制定稅收優(yōu)惠政策，諸如減稅、免稅、先征后返等。②參見1987年國務院《關于嚴肅稅收法紀加強稅收工作的決定》、1988年國務院《關于整頓稅收秩序加強稅收管理的決定》、1998年《國務院關于加強依法治稅嚴格稅收管理權限的通知》、2000年《國務院關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》。針對各地廣泛存在的五花八門的稅收和非稅收優(yōu)惠，中央政府也曾部署過幾次專項清理，但效果并不明顯。③參見葉珊：《地方政府稅收減免承諾的效力瑕疵》，《當代法學》2017年第6期。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要調整和清理補貼政策，要“大幅度減少政府對資源的直接配置”。④十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“使市場在資源配置中起決定性作用”；要“大幅度減少政府對資源的直接配置”，“清理、整合、規(guī)范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項”。國務院辦公廳2014年6月9日發(fā)布了《關于進一步加強貿易政策合規(guī)工作的通知》，2014年12月12日商務部發(fā)布了《貿易政策合規(guī)工作實施辦法（試行）》（以下簡稱《實施辦法》）。⑤按照以上兩份文件的規(guī)定，國務院各部門和地方政府應在擬定貿易政策的過程中以世界貿易組織協議規(guī)則及中國加入文件為基礎自行進行合規(guī)性評估，并在正式發(fā)布時將政策文本抄送商務部，具體由世貿組織通報咨詢局接收。各部委和地方政府如認為有必要，可就相關貿易政策是否合規(guī)書面征求商務部的意見。在接到請求后，商務部應當對于相關政策的合規(guī)性提出書面意見。然而，無論是政策發(fā)布部門自行進行合規(guī)性評估還是由商務部提出合規(guī)意見，均沒有強制性的效力，只是“提示”各級政府其有關政策可能違規(guī)，但是否繼續(xù)采用，決定權仍在各級政府。2014年11月27日《國務院關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號）明確提出要對違法違規(guī)的稅收和非稅收優(yōu)惠政策進行全面清理和規(guī)范，其主要原則之一是“堅決取消違反法律法規(guī)的優(yōu)惠政策，做到符合世界貿易組織規(guī)則和我國對外承諾”。這是在中央政府層面針對清理違規(guī)調整產業(yè)補貼政策發(fā)出的最有力的信號。可是，在清理工作尚未完成之時，2015年5月又發(fā)布了《國務院關于稅收等優(yōu)惠政策相關事項的通知》（國發(fā)〔2015〕25號），暫停了清理工作，原來的補貼合同有期限的，按規(guī)定期限執(zhí)行；沒規(guī)定期限又確需調整的，可設定過渡期繼續(xù)執(zhí)行；清理工作“待今后另行部署后再進行”。盡管有學者從保護企業(yè)信賴利益的角度肯定了這種暫停做法，認為政府不能隨意停止執(zhí)行原有的補貼合同，①參見葉珊：《地方政府稅收減免承諾的效力瑕疵》，《當代法學》2017年第6期；祝遠石：《稅收優(yōu)惠政策規(guī)范化》，《嘉應學院學報》（哲學社會科學版）2015年第12期；張現彬、王瑩：《地方稅收優(yōu)惠政策“路在何方”——以稅收法定和稅收管理權切入》，《地方財政研究》2017年第3期。但如此一來，眾多有違規(guī)風險的補貼措施（自然也包括自貿試驗區(qū)中的補貼措施）得以延續(xù)。

三、我國自貿試驗區(qū)調整產業(yè)補貼政策的必要性和迫切性

自貿試驗區(qū)產生的背景和目的以及國際貿易法治發(fā)展的狀況決定了自貿試驗區(qū)調整產業(yè)補貼政策的必要性和迫切性。

中國當初考慮建立自貿試驗區(qū)，其外在動因是為了應對TPP（Trans-Pacific Partnership，TPP，即《跨太平洋伙伴關系協定》）帶來的挑戰(zhàn)。無論是TPP還是TTIP（Transatlantic Trade and Investment Pantnership，TTIP，即《跨大西洋貿易和投資伙伴關系協定》）都以更高水平的貿易自由化和貿易便利化為基本特征。奧巴馬政府試圖以TPP和TTIP掌握制定新的國際貿易投資規(guī)則的主動權，以保持高水平的貿易投資自由化。中國擔心如果不參加TPP，就有被邊緣化的危險。在此背景下，中國試圖通過建設自貿試驗區(qū)打開缺口，深化改革，主動提高貿易自由化水平，以便在未來對接高水平的自由貿易規(guī)則，避免將來處于被動狀態(tài)。及至特朗普當選美國新總統，美國退出TPP，TTIP的談判也擱淺，這樣TPP和TTIP的壓力從短期看似乎不存在了，但特朗普強調“美國優(yōu)先、美國人優(yōu)先”，這種濃厚的“向內轉”的傾向對于中國帶來的壓力并不比TPP和TTIP更弱。自2018年3月以來，美國更是連續(xù)以“232措施”“301調查”以及提起WTO爭端等多種方式向中國施壓；2018年6月，中美之間貿易戰(zhàn)爆發(fā)，并有進一步升級的趨勢。本文涉及的產業(yè)補貼問題正是“301調查”及中美貿易戰(zhàn)中雙方爭議的核心問題之一。

對于美國的施壓，2017年1月17日習近平主席在達沃斯論壇上力挺經濟全球化和貿易自由化，堅定地反對貿易保護主義，支持開放、透明和雙贏的貿易協定。2018年4月10日習近平主席在博鰲亞洲論壇上以“開放共創(chuàng)繁榮，創(chuàng)新引領未來”為題的主旨演講進一步表達了中國繼續(xù)改革開放的決心。中國是全球化的受益者，也是WTO多邊貿易體制的受益者。若全球化和貿易自由化的潮流發(fā)生逆轉，對中國是極為不利的。中國適時地舉起了全球化和貿易自由化的大旗，國際社會也有聲音對中國引領全球化和貿易自由化寄予期望。②當然，也有一些國家和學者對于中國能否承擔起這份重任有所懷疑。在貿易戰(zhàn)的背景下，我國政府一方面采取了相應的反制措施，另一方面仍堅持改革開放的總國策，采取了一系列措施繼續(xù)加大開放的力度，諸如降低更多商品的進口關稅、進一步縮減負面清單、進一步放松服務業(yè)的準入門檻、規(guī)劃自由貿易港的建設，等等，但產業(yè)補貼政策迄今尚未有明顯調整。

中國是否能夠以及在何種程度上能夠成為全球化和貿易自由化的引領者或領導者，姑且不論，但在支持貿易自由化方面應有所作為是毫無疑問的。那么我們拿什么去支持和捍衛(wèi)經濟全球化和貿易自由化呢？顯然須營造更開放和更加公平競爭的營商環(huán)境，而不是相反?，F在人們經常論及爭奪國際經貿規(guī)則的制定權，說到底根本上還是要以提高開放度和公平競爭水平為基礎。貿易投資自由化有其合理的經濟學基礎。按照比較優(yōu)勢理論，每個國家只發(fā)展自己具有比較優(yōu)勢的產業(yè)，然后自由交換，能促進經濟發(fā)展效率和社會總財富增長的最大化。貿易自由化規(guī)則就是要努力減少交換環(huán)節(jié)中來自政府管理方面的障礙。投資自由化則能夠有效降低外資的風險和成本，有利于東道國吸引外資。①參見邵海燕、盧進勇、陳清萍：《投資自由化經濟影響述評》，《財貿研究》2016年第3期。在多邊貿易談判陷于停滯的情況下區(qū)域和雙邊自由貿易協定大量出現，也充分體現了各國在貿易投資自由化方面的需求。WTO協議并不禁止和限制所有產業(yè)補貼，但禁止和限制那些具有貿易扭曲效果的產業(yè)補貼，因為這類補貼在經濟學上被視為不公平競爭行為。就我國而言，若不在提高開放度和競爭公平度上下功夫，過多談論國際規(guī)則的制定權或話語權勢必缺乏現實基礎，更不要說在國際規(guī)則的制定過程中發(fā)揮領導作用了。

公平競爭是市場經濟的內在要求，無論在國際經濟關系中還是國內經濟關系中莫不如此。補貼是我國政府促進經濟發(fā)展的重要方式，但這種政府管理經濟的模式也表現出極大的局限性，特別是會產生公平競爭方面的問題。上述問題的存在與政府本身的認識有關，也與政府管理經濟方式上的慣性有關，更與國有企業(yè)與政府在體制上的緊密聯系有關。有時地方政府為了追求政績，往往不計成本或在缺乏經濟合理性的情況下使用補貼，有時對于那些連年虧損、明顯沒有競爭力、沒有發(fā)展前途、應該淘汰的企業(yè)或產業(yè)（俗稱“僵尸企業(yè)”）及產能已然過剩的產業(yè)仍然提供補貼。政府的不合理補貼造成過度投資從而催生大量過剩產能，也使得這些“僵尸企業(yè)”僵而不死，能夠依靠補貼或減少成本支出而生存下去。②參見黃群慧、李曉華：《“僵尸企業(yè)”的成因與處置策略》，《中國中小企業(yè)》2016年第5期。這種情況不僅影響經濟的正常健康發(fā)展，而且造成經濟資源的嚴重浪費。

綜上所述，中央政府主導建立自由貿易試驗區(qū)乃至未來的自由貿易港，一方面對外要應對貿易投資自由化的大潮流，另一方面對內以開放倒逼改革，促進政府職能轉換，克服妨礙市場經濟發(fā)展的各種障礙。新的改革開放試驗既然開始了，就必須克服各種障礙砥礪前行。自貿試驗區(qū)要取得成功，其有關政策措施必須符合自貿試驗區(qū)建立的宗旨和目的。高水平的開放和公平競爭的營商環(huán)境是自貿試驗區(qū)的生命力之所在。這意味著自貿試驗區(qū)的開放及公平競爭的水平至少應該在包括WTO在內的國際義務的水平之上。這些國際義務本是對全國境內普遍適用的。違規(guī)或有違規(guī)風險的產業(yè)補貼政策的存在雖然并不意味著自貿試驗區(qū)就完全沒有存在的意義，但它勢必會影響自貿試驗區(qū)的試驗價值，不僅會對其他試驗措施的效果起到抵消作用，而且很難為“壓力測試”提供足夠壓力。

四、調整自貿試驗區(qū)產業(yè)補貼政策的建議

基于以上認識，筆者認為，原則上自貿試驗區(qū)的產業(yè)補貼政策應盡快調整，使其符合WTO義務的要求。

（一）對自貿試驗區(qū)現有補貼的處理

對現有有違規(guī)風險的補貼的處理，原則上應該充分考慮保護受補貼企業(yè)信賴利益的原則，可以大體上維持前述國務院2015年25號文的規(guī)定，可允許那些有期限的補貼合同履行完畢；而對那些沒有期限的補貼合同，可設定一個過渡期（比如說一到兩年）繼續(xù)履行，到期必須終止。

誠實信用原則起源于私法領域，但自20世紀20年代開始向公法領域擴張，現在其在公法領域包括行政法領域的存在得到了廣泛肯定。從企業(yè)角度而言，企業(yè)因信賴政府的承諾而改變了自己的行為（主要是經營安排），企業(yè)利益不應因之后政府承諾的改變或撤銷受到損害。③“只有信賴公權力不至于反復無常，納稅人財產之長期安排、規(guī)劃與投資始有可能。稅捐負擔在租稅國家，往往成為市場交易中成本費用重要部分，稅法自不宜不顧信賴保護為不利之溯及，或恣意變更。”葛克昌：《所得稅與憲法》，臺灣翰蘆圖書出版公司2009年版，第317頁。這種基于對政府承諾的信賴而產生的利益即信賴利益。即便政府承諾原本具有法律效力上的瑕疵（如因地方政府超越權限提供補貼而導致其在國內法上的效力問題），也不得隨意撤銷或變更。這意味著，政府對原有承諾的撤銷或變更會導致對企業(yè)的賠償責任。就補貼而言，由于政府撤銷或變更補貼合同而導致的賠償責任又會使政府重新向企業(yè)支付一筆金錢，①See Gavin Goh and Andeas R. Ziegler，Retrospective Remedies in the WTO Automotive Leather，Journal of International Economic Law，Issue 6，2003，p.545.從而使得其實際效果可能與繼續(xù)維持原有補貼合同區(qū)別不大。既然如此，還不如允許原有補貼合同繼續(xù)履行至期滿。WTO爭端實踐中也曾出現過這樣的問題?！鞍拇罄麃啞嚻じ锇浮敝?，當專家組要求澳大利亞退回已經支付給企業(yè)的補貼時，作為被訴方的澳大利亞強調補貼款項已合法地支付給接受補貼的企業(yè)，政府不能強行將其追回。②WTO Doc.，Meeting of the Dispute Settlement Body，11 February 2000，WT/DSB/M/75.作為第三方的歐共體也認為，溯及既往的救濟會導致侵犯私人的權利，從而產生國內法律賠償。③Article 21.5 Panel Report，Australia-Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather，WT/DS126/RW，adopted 11 February 2000，para.6.23.

國務院前述2015年第25號文一方面允許現有補貼合同繼續(xù)履行（不論這些補貼是否存在法律效力上的瑕疵），另一方面也試圖防范一些部門或地方政府因撤銷補貼措施而要求受補貼企業(yè)溯及既往地退回已經實際收到的補貼。④《國務院關于稅收等優(yōu)惠政策相關事項的通知》（國發(fā)〔2015〕25號）規(guī)定：“國家統一制定的稅收等優(yōu)惠政策，要逐項落實到位”，“各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對已兌現的部分，不溯及既往”。這些都體現了對受補貼企業(yè)信賴利益的保護。

需要注意的是，國務院上述第25號文允許現有補貼合同履行與補貼計劃繼續(xù)有效之間的區(qū)別。第25號文中規(guī)定“各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效”，針對的顯然是已經存在的補貼合同，而不是已經存在的補貼計劃。這說明該地方政府在現存補貼計劃之下新訂立的補貼合同并不在該范圍之內。也就是說，即便原來的補貼計劃并未被廢止或撤銷，但該地方政府不得超越權限與企業(yè)訂立新的補貼合同。

必須說明的是，允許現有存在法律風險的補貼履行完畢，這是為保護受補貼企業(yè)的信賴利益而不得不暫時違規(guī)的無奈之舉，而這些補貼若被他國采取反補貼措施或被WTO爭端解決機構認定為違反SCM義務，我國相關企業(yè)和政府將不得不被動承受相應的法律后果。按照SCM協議第4條第7款的規(guī)定，如所涉措施被認定為禁止性補貼，則專家組應建議提供補貼的成員“立即撤銷該補貼”。該條中“立即撤銷該補貼”雖然在具體操作上也可有一定時限，但顯然不同于“允許補貼合同履行至期滿”。對于可訴性補貼而言，SCM協議第7條第9款規(guī)定，被訴成員應在爭端解決機構通過專家組報告或上訴機構報告之日起6個月內“消除補貼的不利影響或撤銷該補貼”。若被訴方未采取此類行動，且未與申訴方達成補償協議，則爭端解決機構可授權申訴方采取反措施，即報復。國務院上述第25號文“允許補貼合同履行至期滿”就必然意味著，當現有補貼措施被認定違反WTO義務時，我國無法履行WTO專家組或上訴機構的裁決，而只能繼續(xù)維持違反義務的狀態(tài)。如此，結果只能是被動承受受損害成員的報復。在該補貼造成了不利影響的情況下，受損害成員也可能會采取反補貼措施。⑤禁止性補貼（包括出口補貼和進口替代補貼）僅因其行為特征即可構成違反義務，而無須證明其對其他成員造成了不利影響，而同時采取反補貼措施須證明特定補貼措施造成了不利影響，因此，凡遇有禁止性補貼，申訴方成員往往會將此類措施直接訴諸WTO爭端解決機構，而無法直接在國內采取反補貼措施。當然，如果禁止性補貼措施已經對其造成了SCM規(guī)定的不利影響，則該成員可在訴諸WTO爭端解決機構和在國內采取反補貼措施中選擇一種而適用。這時我國的相關產業(yè)只能被動承受。

（二）嚴格禁止出臺有違規(guī)風險的新補貼措施

國務院2015年25號文要求各地區(qū)、各部門今后在制定出臺新的優(yōu)惠政策時，凡涉及稅收或中央批準設立的非稅收入的，應報國務院批準后執(zhí)行；其他由地方政府和相關部門批準后執(zhí)行。這一規(guī)定顯然是希望通過嚴格落實法定權限來保證新補貼措施的合法性。筆者認為，這一規(guī)定如果得到嚴格執(zhí)行，就能夠較好地保證新出臺的補貼措施在國內法上的合法性，但不一定能保證新補貼措施與WTO補貼規(guī)則的一致性。原因是有權限的批準機關能在多大程度上考慮WTO義務的要求存在不確定性。一方面，該文件并未明確規(guī)定在出臺新補貼政策時必須嚴格遵守WTO補貼規(guī)則；另一方面，從現有補貼措施看，即便是國務院制定的一些補貼政策也存在國際法風險，各部門和地方政府在制定補貼政策時更是很少考慮國際義務的履行。這就意味著即便各級政府嚴格遵守國內法上補貼權限的規(guī)定，仍然有可能出臺具有國際法律風險的補貼計劃。這就需要我們強化履行國際義務的意識，無論是國務院批準出臺的補貼還是地方政府和相關部門批準出臺的補貼，必須認真考慮國際義務的要求，努力做到新出臺的補貼措施既符合國內法也符合國際法的要求。

人們可能會擔心，萬一地方政府超越權限與企業(yè)訂立了新補貼合同時，是否又得基于信賴利益的保護而被迫繼續(xù)履行呢？這種顧慮不是沒有一點道理，畢竟我國政府短期內不可能完全放棄產業(yè)補貼政策，相應地，這種情形的確有可能出現。但對此也不必過度擔憂。首先，上述第25號文中規(guī)定已簽訂合同的優(yōu)惠政策繼續(xù)有效，并強調各地區(qū)、各部門今后制定出臺新的優(yōu)惠政策，須經有關機構批準。這一規(guī)定表明，非經以上合法程序而產生的補貼合同是不合法（國內法）的。在第25號文公布后，這可以視為企業(yè)應該了解并且可以了解的信息。這樣，如果企業(yè)明知地方政府超越權限授予補貼，或者說企業(yè)明知這種補貼具有法律效力上的瑕疵而仍然接受之，那么就可以認為已不存在適當的信賴利益了，可以隨時撤銷這種補貼。其次，第25號文中的這個意思畢竟是隱含的而非明示的，以后國務院可以通過發(fā)布文件進一步明確表達這個意思，以促使企業(yè)不接受有法律風險的補貼。盡管實踐中企業(yè)對于政府補貼很少會表示不接受，但明確風險總是可以起到一定警示作用。再次，基于政府在補貼合同中居于主導地位，中央政府必須嚴格各部門和地方政府越權補貼的行政責任和法律責任，并嚴格執(zhí)行，不能因為某一階段經濟發(fā)展出現一些暫時的困難，為了短期利益，就放任一些部門和地方任意越權補貼。必須指出，在這方面的執(zhí)法不嚴是各部門和地方越權補貼問題長期不能得到很好解決的重要原因之一。總而言之，只有明確規(guī)則并嚴格執(zhí)行，才可以抑制各部門和地方進行補貼競爭的沖動。

（三）新出臺的補貼政策應盡量具有非專向性特征

在產業(yè)補貼政策在我國（包括自貿試驗區(qū)）仍然有可能繼續(xù)使用的情況下，為最大程度地降低與WTO補貼規(guī)則沖突的風險，新出臺的補貼措施應該盡量具有非專向性特征。專向性補貼雖然并不當然違反義務（只有在專向性補貼構成對WTO其他成員的利益造成不利影響時才構成違反義務），但畢竟存在法律風險，因為在制定專向性補貼時，政府很難準確地預知該補貼未來是否會對其他成員的利益造成不利影響。相反，非專向性補貼是SCM協議明文允許的，而政府在制定補貼計劃時也能夠較容易地控制是否賦予擬議中的補貼計劃以專向性或非專向性特征，只有在事實專向性方面有所例外，因為事實專向性的判斷取決于對補貼計劃執(zhí)行情況，但總體上而言，從政策制定的角度看，制定非專向性補貼總體上是容易控制其風險的。因此，在可能的情況下，盡量采用非專向性補貼，少數情況下以可訴性補貼為補充。當然，像航空工業(yè)、航天工業(yè)這類不能缺少政府補貼的產業(yè)，則需在以后的多邊貿易談判中盡量推動放寬補貼規(guī)則。①參見張軍旗：《世界貿易組織背景下我國政府補貼民用大飛機產業(yè)的若干思考》，《中國國際法年刊》，法律出版社2013年版，第217頁。

另外，我國現有補貼措施政出多門（即便適用于自貿試驗區(qū)的補貼措施也是如此），種類多樣，這樣就很難簡單地將現有的專向性補貼整合為非專向性補貼，因此只能另行建立非專向性補貼機制。

非專向性的本質在于補貼不能只提供給有限的產業(yè)或企業(yè)，而應使廣泛或全部產業(yè)成為受補貼者。按照前文援引的SCM協議關于補貼專向性的規(guī)定，非專向性補貼政策須滿足以下方面的條件：（1）補貼計劃按其明文規(guī)定應面向廣泛的企業(yè)或產業(yè)，以避免法律上的專向性；（2）為避免法律上不具有專向性的補貼演變?yōu)榫哂惺聦嵣系膶Ｏ蛐裕瑧獓栏窆貓?zhí)行補貼計劃規(guī)定的條件，以避免客觀上只有少數企業(yè)或產業(yè)從中受益，或有些企業(yè)或產業(yè)獲得與其經濟地位不成比例的大份額，或不該獲得補貼的企業(yè)或產業(yè)實際獲得了補貼，而應該獲得補貼的企業(yè)或產業(yè)卻未能獲得補貼，或未能獲得與其經濟地位相稱的補貼份額；（3）無論是中央政府還是地方政府都不能向自己轄區(qū)的少數地區(qū)（包括自貿試驗區(qū)）提供補貼，更不能僅基于自貿試驗區(qū)的屬性而向自貿試驗區(qū)提供專門補貼，以避免地區(qū)專向性；（4）各級政府不能僅以企業(yè)的國有性質向其提供補貼，或主要向國有企業(yè)提供補貼。①2018年10月14日，中國人民銀行行長易綱在G30國際銀行業(yè)研討會上表示，將考慮以“競爭中性”原則對待國有企業(yè)。見于《易綱：中國將考慮以“競爭中性”原則對待國企》，搜狐網，www.sohu.com，最后訪問日期：2018年10月15日。這一表態(tài)很快引起廣泛關注，被認為是對“競爭中性”（也有學者稱之為“競爭中立”）原則的首次官方認可。從本文涉及解決補貼問題的角度來看，這是一個積極的信號。但之后出臺什么樣的政策，能做到什么程度，還有待觀察。各級政府只要在提供補貼時遵循了這些原則，就算滿足了非專向性的要求，在WTO規(guī)則之下將不存在法律風險。當然，各級政府制定適用于自貿試驗區(qū)的補貼措施，必須同時遵守國內的法律法規(guī)，特別是關于優(yōu)惠政策權限方面的規(guī)定。

自貿試驗區(qū)在制定非專向性補貼計劃的同時，也要嚴格避免采用禁止性補貼（即出口補貼和進口替代補貼）。禁止性補貼一方面被推定為具有專向性，另一方面禁止性補貼僅以其行為特征即構成非法，即只要構成出口補貼或進口替代補貼，即構成違反SCM義務，而無須證明對其他成員的不利影響。而禁止性補貼由于其政策效果明顯（從消極面來說是扭曲貿易效果明顯）恰恰容易得到政府的偏愛，因此在自貿試驗區(qū)更應嚴禁出臺禁止性補貼。

由于SCM協議中的補貼規(guī)則都是針對貨物貿易而言的，而WTO《服務貿易總協定》對于服務貿易領域的補貼沒有多少剛性的規(guī)則，因此，各級政府在服務貿易領域的補貼有更大的政策空間，基本不會涉及違反WTO義務的問題。

對現有補貼做出上述調整，對新出臺補貼提出上述新的要求，本是一個全國性問題，但在自貿試驗區(qū)這樣的改革開放的前沿陣地更應得到重視，并率先落實。率先在自貿試驗區(qū)做出上述調整已經談不上“可復制、可推廣的經驗”了，但要落實下去，還是要克服很多困難的。那就從自貿試驗區(qū)打開缺口，先實踐起來，后續(xù)向全國范圍擴展，阻力可能會小一些。自貿試驗區(qū)所在地的政府可能會擔心先行取消或調整補貼措施會影響本地區(qū)的經濟發(fā)展。這是個老問題，即各地區(qū)之間的稅收競爭和非稅收競爭原本就在全國各地廣泛存在，但這是一種惡性循環(huán)?，F在就是要從自貿試驗區(qū)開始打破這種惡性循環(huán)，要用更加公平、高效、便利的營商環(huán)境來吸引投資者。與其他區(qū)域相比，各個自貿試驗區(qū)在這個方面應該更有優(yōu)勢，因此，從自貿試驗區(qū)打開缺口是適當的。當然，無論如何，從現在開始，在各個自貿試驗區(qū)，必須杜絕出臺違規(guī)或有違規(guī)風險的新補貼措施。

五、結 語

關于產業(yè)政策（包括產業(yè)補貼政策）的優(yōu)劣和存廢，經濟學家多有討論，這里不從經濟學的角度去展開評論。僅從法律層面來看，對我國產業(yè)補貼政策的調整，既是履行WTO國際義務的要求，也是國內治理法治化的要求。目前多邊貿易體制的發(fā)展陷入困境，WTO本身的存在面臨危機，各主要成員已經開始著眼于WTO的改革和現代化，自然也包括對補貼問題的關注。同時，中美貿易戰(zhàn)也正處于膠著狀態(tài)，需要雙方努力創(chuàng)造條件協商化解危機。產業(yè)補貼政策的調整本來就是我國自主改革開放的重要方面，外部因素則增加了這方面政策調整的緊迫性。筆者深切地感覺到，我國的產業(yè)補貼政策問題現在很大程度上已經不是如何展開爭論的問題了，而是政府應該作出政策決斷的時候了。自貿試驗區(qū)是我國改革開放和經濟建設的前沿陣地，擔負著探索“可復制、可推廣的經驗”的使命，理應率先采取行動。