上海改革開放標(biāo)志性首創(chuàng)案例剖析

黎偉 馬娜

摘要：改革開放40年來，全國各地、各時期、各行業(yè)、各領(lǐng)域深化改革、擴(kuò)大開放，涌現(xiàn)出各種標(biāo)志性首創(chuàng)案例。論文著眼于全國改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者——上海，并選取了與改革開放歷程最為緊密的市場監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行挖掘，深刻剖析了標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)市場監(jiān)管融合建設(shè)這一標(biāo)志性首創(chuàng)案例，分別從改革的背景、面臨的問題、主要做法和成效，以及相關(guān)的經(jīng)驗啟示等方面進(jìn)行分析與展示，以期為全國的改革開放下一個40年探索新路、積累經(jīng)驗、提供示范。

關(guān)鍵詞：上海 改革開放 市場監(jiān)管 標(biāo)準(zhǔn)

上海市質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化研究院（以下簡稱“本質(zhì)標(biāo)院”）緊扣國家關(guān)于“更好發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用”這一指導(dǎo)思想，在上海市市場監(jiān)管部門的支持下，從機(jī)理研究、標(biāo)準(zhǔn)研制、實施促進(jìn)三方面同步推進(jìn)市場監(jiān)管融合建設(shè)創(chuàng)新研究和率先探索，形成了國內(nèi)首創(chuàng)的市場綜合監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化建設(shè)范例，為推動國家和上海市市場監(jiān)管改革創(chuàng)新起到了積極作用。相關(guān)成果已受到全國范圍內(nèi)廣泛關(guān)注，原國家質(zhì)檢總局以及江蘇、安徽、浙江等地方政府部門紛紛來滬調(diào)研，研討和學(xué)習(xí)相關(guān)理論成果、標(biāo)準(zhǔn)資料匯編和工作模式。

1 改革背景

改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，是建立統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為完善市場監(jiān)管體制，推動實施質(zhì)量強(qiáng)國戰(zhàn)略，營造誠實守信、公平競爭的市場環(huán)境，進(jìn)一步推進(jìn)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法、加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，全國市場監(jiān)管領(lǐng)域自下而上陸續(xù)開展了相關(guān)改革探索，對工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等相關(guān)市場監(jiān)管職能進(jìn)行整合。此輪改革進(jìn)程中，市場監(jiān)管力量在得到增強(qiáng)的同時，也遭遇了條線業(yè)務(wù)融合不足、整合缺少“化學(xué)反應(yīng)”等現(xiàn)實難題，一定程度影響了人民對改革的獲得感。如何有效破題，謀劃找出市場監(jiān)管融合建設(shè)的有效路徑，已成為深化改革的當(dāng)務(wù)之急。

2 面臨問題

2.1 缺乏科學(xué)合理的評估理論體系進(jìn)行支撐

提升市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍的能力與水平，是深化市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革的關(guān)鍵，這必須建立在對執(zhí)法能力的科學(xué)評估基礎(chǔ)之上。市質(zhì)標(biāo)院在研究中發(fā)現(xiàn)，目前我國針對執(zhí)法能力評估的理論研究十分有限，尤其在市場監(jiān)管綜合執(zhí)法能力方面更是如此。實踐中相關(guān)工作仍停留在績效評估階段，基本采用考評機(jī)構(gòu)根據(jù)特定目標(biāo)制定相應(yīng)評價指標(biāo)體系，然后通過依據(jù)專家的專業(yè)知識及經(jīng)驗進(jìn)行指標(biāo)打分匯總的方式，存在指標(biāo)選取不統(tǒng)一且評分分值主觀隨意性較強(qiáng)等缺點，無法實現(xiàn)以評估找問題、促改進(jìn)的目的，也與監(jiān)管對象的切身感受存在差異，影響群眾對市場監(jiān)管綜合執(zhí)法的滿意程度。

2.2 基層市場監(jiān)管部門統(tǒng)一規(guī)范程度有待進(jìn)一步提高

市質(zhì)標(biāo)院在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“四合一”后，市場監(jiān)管仍存在重復(fù)檢查（同一檢查對象分多次檢查）、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一等現(xiàn)象，既加重企業(yè)負(fù)擔(dān)、增加執(zhí)法工作成本，也可能產(chǎn)生不公平現(xiàn)象，影響市場監(jiān)管公信力。造成這些現(xiàn)象的原因主要在于：

（1） “做什么”不明確。由于市場監(jiān)管的事權(quán)清單沒有明確，市場監(jiān)管部門對于其到底承擔(dān)對應(yīng)上級業(yè)務(wù)主管部門的哪些具體的業(yè)務(wù)職責(zé)不甚清楚，容易導(dǎo)致相關(guān)業(yè)務(wù)職能在基層的缺位與失位。

（2） “怎么做”不清晰。由于工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等業(yè)務(wù)在實際執(zhí)法操作中仍然沿用各條線的經(jīng)驗做法開展執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法程序不統(tǒng)一;另外，支撐業(yè)務(wù)開展的信息化系統(tǒng)也呈多平臺分立的情況，既沒有互聯(lián)互通，更未能統(tǒng)一。這都給基層人員如何開展具體業(yè)務(wù)工作造成較大困擾，間接影響了各業(yè)務(wù)職能的發(fā)揮。

（3） ?“做得好”無法保證?；鶎邮袌霰O(jiān)督管理隊伍以原工商人員居多，學(xué)歷結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)、專業(yè)背景等都無法滿足質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等專業(yè)履職對業(yè)務(wù)能力的基本要求。

3 主要做法及成效

3.1 理論引領(lǐng)，探索構(gòu)建市場監(jiān)管執(zhí)法能力評估模型

市質(zhì)標(biāo)院在上海市市場監(jiān)管局領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)了“地方質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法體系與執(zhí)法能力研究”課題研究，通過構(gòu)建指標(biāo)體系、確定水平基準(zhǔn)、明確評估方法的基本思路，建立起市場監(jiān)管執(zhí)法能力評估模型，為精準(zhǔn)提升市場監(jiān)管綜合執(zhí)法能力提供了科學(xué)工具，奠定了下一步有效開展市場監(jiān)管融合建設(shè)的理論基礎(chǔ)。

（1） 研究以質(zhì)監(jiān)為樣板，收集分析了全國和上海市市場監(jiān)管體制改革政策，開展全市范圍內(nèi)的大調(diào)研及問卷調(diào)查，在摸清問題、現(xiàn)狀及需求的基礎(chǔ)上，初步梳理出全覆蓋的評估指標(biāo)池。再通過對比、分析、研究，對不同類型市場監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力評估按照共性及個性兩個大類作歸集、處理，構(gòu)建形成涵蓋執(zhí)法人員素質(zhì)與能力、激勵機(jī)制、社會共治、保障能力、執(zhí)法效能等5個方面共21個子指標(biāo)的統(tǒng)一指標(biāo)體系，確保最大限度地保障適用于基層綜合執(zhí)法能力評估。

（2） 通過文獻(xiàn)綜合研究，創(chuàng)新性地提出了理論與實踐緊密結(jié)合的總體評估思路，以層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重，結(jié)合成熟度評價與數(shù)理統(tǒng)計模型（以凸型能力曲線為例，相關(guān)示例分別見圖1、圖2）量化處理，實現(xiàn)對執(zhí)法能力水平全面評價。

圖1 成熟度評價模型與執(zhí)法能力對應(yīng)關(guān)系的示例

（3） 為提高評估模型的科學(xué)性，市質(zhì)標(biāo)院還開展了樣本驗證，從區(qū)域代表性、執(zhí)法業(yè)務(wù)全面性、監(jiān)管對象類別覆蓋面等方面考慮，選取上海市普陀區(qū)長征所作為基準(zhǔn)，分析和找準(zhǔn)基層市場監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)的“參照點”，為引導(dǎo)綜合執(zhí)法能力建設(shè)明確了基本方向。

3.2 標(biāo)準(zhǔn)先行，研制市場監(jiān)督管理所通用管理系列標(biāo)準(zhǔn)

市質(zhì)標(biāo)院在市場監(jiān)督管理聯(lián)席會議的統(tǒng)一部署下，堅持以問題為導(dǎo)向，聚焦市場監(jiān)管融合建設(shè)中“做什么”“怎么做”“做得好”這三個核心關(guān)鍵，提出了以標(biāo)準(zhǔn)化支撐深化市場監(jiān)管體制改革、促進(jìn)基層業(yè)務(wù)融合建設(shè)的相關(guān)工作思路，分別從基本要求、業(yè)務(wù)規(guī)范、評價與改進(jìn)、視覺識別等方面開展標(biāo)準(zhǔn)研制，指導(dǎo)和規(guī)范市場監(jiān)管所日常運(yùn)行管理過程。在總體設(shè)計時，強(qiáng)調(diào)從標(biāo)準(zhǔn)體系入手，形成相互協(xié)同配合的系列標(biāo)準(zhǔn)格局。

（1） “業(yè)務(wù)規(guī)范”是核心，對應(yīng)解決業(yè)務(wù)融合“做什么”“怎么做”及如何“做得好”。一方面強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，通過引入市場監(jiān)管主管部門及基層市場監(jiān)管部門各相關(guān)方，對“事權(quán)清單”及“業(yè)務(wù)指導(dǎo)書”等內(nèi)容充分協(xié)商，實現(xiàn)市場監(jiān)管部門事權(quán)及各項業(yè)務(wù)流程相對一致，解決了“做什么”與“怎么做”。另一方面強(qiáng)調(diào)簡化、優(yōu)化，設(shè)計引入“工作手冊”和“綜合檢查表”，指導(dǎo)綜合執(zhí)法操作，推動從“物理整合”轉(zhuǎn)為“化學(xué)融合”，確保在各項職能履職到位、工作目標(biāo)同等完成前提下，市場監(jiān)管部門的事權(quán)事項進(jìn)一步優(yōu)化且易于操作，解決了如何“做得好”的問題。

（2） “基本要求”立足于為“業(yè)務(wù)規(guī)范”提供基礎(chǔ)保障，對應(yīng)“做得好”所需的相關(guān)環(huán)境條件保障，用于規(guī)范市場監(jiān)管部門業(yè)務(wù)開展所需的硬件環(huán)境、人力資源以及制度管理等方面要求。

（3） “評價與改進(jìn)”一方面實現(xiàn)了對是否“做得好”的評估和質(zhì)量控制，另一方面也是推動“基本要求”和“業(yè)務(wù)規(guī)范”標(biāo)準(zhǔn)實施的重要工具，還解決了市場監(jiān)管部門運(yùn)行全過程閉環(huán)管理的問題。

（4） “視覺識別”設(shè)計作為“基本要求”中市場監(jiān)管形象規(guī)定的具體實施細(xì)則，為進(jìn)一步加速部門融合、接受群眾監(jiān)督、展示隊伍風(fēng)貌奠定了基礎(chǔ)。

3.3 試點推廣，多管齊下推進(jìn)成果推廣應(yīng)用

標(biāo)準(zhǔn)出臺后，市質(zhì)標(biāo)院充分發(fā)揮自身研究、培訓(xùn)、編輯出版為一體的專業(yè)優(yōu)勢，推動試點引領(lǐng)、做實培訓(xùn)指導(dǎo)、強(qiáng)化專業(yè)傳播，通過立體式宣貫、營造跨平臺互動社會氛圍等策劃開展了一系列活動，推動標(biāo)準(zhǔn)貫徹實施。

（1） 標(biāo)準(zhǔn)實施策劃與標(biāo)準(zhǔn)研制同步。為做到標(biāo)準(zhǔn)早知曉、早理解，市質(zhì)標(biāo)院在標(biāo)準(zhǔn)研制期間就制定了培訓(xùn)計劃，對參與標(biāo)準(zhǔn)編寫的部分區(qū)市場局和市場監(jiān)管所進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化知識培訓(xùn)。同時，力求標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布和實施的無縫銜接，在標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布前就迅速開展試點運(yùn)行對接工作，提前幫助基層執(zhí)法人員做好業(yè)務(wù)融合的思想準(zhǔn)備。

（2） 全力配合試點探索和整體推進(jìn)。市質(zhì)標(biāo)院支撐開展了標(biāo)準(zhǔn)宣貫、培訓(xùn)、解讀、答疑、實施指導(dǎo)、文件對標(biāo)等一系列試點工作，協(xié)助相關(guān)部門編撰“業(yè)務(wù)指導(dǎo)書”及“工作手冊”共計80余項，并調(diào)研試點經(jīng)驗與不足形成試點總結(jié)報告，有力支撐了上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)本市開展基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點工作實施方案的通知（滬府辦[2017] 41號）的出臺，既推動了可復(fù)制推廣經(jīng)驗?zāi)Ｊ降奶剿鳎矠橄乱徊綐?biāo)準(zhǔn)全市范圍覆蓋提供了路徑指引。

（3） 多角度營造宣傳氛圍。為配合標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布實施，市質(zhì)標(biāo)院積極思考、主動謀劃，提出了“策劃一組報道、出版一本圖書、開設(shè)一個專欄、打造一個平臺”的宣傳推廣系列方案，依托市場監(jiān)督管理聯(lián)席會議各成員單位、社會媒體、專業(yè)期刊，以及微信、微博等互聯(lián)網(wǎng)平臺，擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)影響力、提升標(biāo)準(zhǔn)知曉度、提高標(biāo)準(zhǔn)接受度。經(jīng)統(tǒng)計2017年微信相關(guān)文章閱讀量近5.8萬次（部分?jǐn)?shù)據(jù)見表1、表2）。

4 經(jīng)驗啟示

以上創(chuàng)新做法及成果有效解決了上海市場監(jiān)管體制改革中的突出難點問題，在全國市場監(jiān)管系統(tǒng)中產(chǎn)生了廣泛示范效應(yīng)，并得到國家相關(guān)主管部門肯定，為落實新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案提供了及時有效和富有針對性的解決方案。相關(guān)經(jīng)驗啟示總結(jié)如下。

4.1 強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向，系統(tǒng)設(shè)計發(fā)揮整體作用

堅持以解決問題為導(dǎo)向，開展以指導(dǎo)實操為目的的標(biāo)準(zhǔn)化研究。在開展以標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)市場監(jiān)管融合建設(shè)的過程中，緊緊依托標(biāo)準(zhǔn)化原理，從基礎(chǔ)、保障、技術(shù)、管理等各方面進(jìn)行系統(tǒng)性策劃設(shè)計，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化的整體作用，推進(jìn)一攬子規(guī)范和指導(dǎo)，實現(xiàn)倍增效果。

4.2 突出標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)，從現(xiàn)狀出發(fā)強(qiáng)調(diào)務(wù)實操作

強(qiáng)調(diào)與工作實際的對接，避免好高騖遠(yuǎn)的空中樓閣式安排，全程強(qiáng)調(diào)在剖析市場監(jiān)管融合中存在的共性問題基礎(chǔ)上，從基層現(xiàn)實情況出發(fā)，著力解決實際操作上的問題，強(qiáng)調(diào)“能落地”“可操作”，提供可直接使用的參考流程圖、業(yè)務(wù)指導(dǎo)書模板、綜合檢查樣表等，大大降低了基層操作難度，提高了標(biāo)準(zhǔn)實施效果。

4.3 抓好宣貫實施，切實發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)預(yù)期作用

在“化”上做文章，抓好標(biāo)準(zhǔn)宣貫實施，一方面通過以標(biāo)準(zhǔn)促標(biāo)準(zhǔn)的方式加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的適用，另一方面通過分類試點、現(xiàn)場答疑、專業(yè)輔導(dǎo)、過程督導(dǎo)、經(jīng)驗交流等方式，實現(xiàn)了“我要用標(biāo)準(zhǔn)”“我會用標(biāo)準(zhǔn)”的局面，較好地發(fā)揮了標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)期作用。