陳竹青

（山西省太岳山國(guó)有林管理局，山西 介休 032000）

2019 年6 月26 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》。這是一次對(duì)自然資源保護(hù)體系的重大改革，將構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護(hù)地分類分級(jí)管理體系，對(duì)現(xiàn)有森林公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園、地質(zhì)公園等進(jìn)行整合。本文通過分析其建設(shè)方向，剖析當(dāng)前森林景區(qū)開發(fā)問題，并以此為背景對(duì)當(dāng)下關(guān)注度較高的森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)問題進(jìn)行研究，有著較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，有助于在遵循保護(hù)為主的前提下，健康、節(jié)約、有序地發(fā)展森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，以滿足人民對(duì)優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的需求。

1 以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)主體方向

未來的自然保護(hù)地，將按照生態(tài)價(jià)值與保護(hù)強(qiáng)度分為3 類，即國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園。將對(duì)現(xiàn)有保護(hù)地進(jìn)行全面的綜合評(píng)價(jià)，按照自然屬性、管理目標(biāo)和生態(tài)價(jià)值進(jìn)行調(diào)整和歸類，逐步形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的分類體系。實(shí)施有效整合，將徹底解決各類自然保護(hù)地區(qū)域交叉、空間重疊問題，實(shí)現(xiàn)一個(gè)保護(hù)地一套機(jī)構(gòu)一塊牌子。將對(duì)國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)實(shí)施分區(qū)管控，核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)限制人為活動(dòng)，自然公園原則上按一般控制區(qū)管理。全面實(shí)現(xiàn)自然資源有償使用制度，對(duì)自然保護(hù)地控制區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)制度。

2 當(dāng)前山西省自然保護(hù)地管理情況

山西省當(dāng)前的自然保護(hù)地主要包括森林公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、世界遺產(chǎn)地等。其中森林公園大多都是在一個(gè)或幾個(gè)國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)上設(shè)立的，與林局林場(chǎng)屬于兩塊牌子一套機(jī)構(gòu)運(yùn)行，在區(qū)域上與國(guó)有林場(chǎng)重疊。自然保護(hù)區(qū)也是在國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)上建立的，但是后來面積從國(guó)有林場(chǎng)獨(dú)立區(qū)劃出來，有專門獨(dú)立的機(jī)構(gòu)運(yùn)行。國(guó)家級(jí)濕地公園同自然保護(hù)區(qū)類似，省級(jí)濕地公園則大多沒有獨(dú)立機(jī)構(gòu)。風(fēng)景名勝區(qū)和地質(zhì)公園則只是進(jìn)行了命名，區(qū)域與國(guó)有林場(chǎng)或森林公園重疊，沒有獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)。

3 森林景區(qū)開發(fā)情況

森林景區(qū)的開發(fā)建設(shè)始于上世紀(jì)90 年代初期，在森林公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園內(nèi)都不同程度有所涉及，但主要是以森林公園為依托開發(fā)建設(shè)的。

3.1 森林景區(qū)開發(fā)存在問題

3.1.1 局部開發(fā)過度

全省涉林景區(qū)不同程度存在局部開發(fā)過度的問題，城市化傾向普遍存在。主要表現(xiàn)在森林景區(qū)內(nèi)服務(wù)設(shè)施、消費(fèi)項(xiàng)目、廟宇樓閣、賓館酒店、娛樂項(xiàng)目等建設(shè)較多，有的項(xiàng)目與景區(qū)主體功能不符。

3.1.2 人工痕跡明顯

在景區(qū)建設(shè)中，普遍存在人工痕跡明顯，建筑物和構(gòu)筑物的風(fēng)格、色彩、體量與周邊生態(tài)環(huán)境融合度不高等問題，有的甚至把自然景觀打造成了人造景點(diǎn)，喪失了森林、濕地景觀的自然性和原真性。

3.1.3 生態(tài)修復(fù)不力

景區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目完工后，對(duì)于施工作業(yè)中造成的局部生態(tài)破壞，修復(fù)工作跟進(jìn)緩慢，有的甚至長(zhǎng)期擱置或者主要依靠自然恢復(fù)，嚴(yán)重影響景區(qū)顏值和生態(tài)質(zhì)量，造成不良社會(huì)影響。

3.1.4 生態(tài)文化挖掘不夠

目前，大部分涉林景區(qū)只注重對(duì)游憩娛樂類項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，對(duì)生態(tài)文化挖掘不夠，依托森林資源開展植物認(rèn)知、森林學(xué)堂、生態(tài)科普、自然解說、宣教設(shè)施等項(xiàng)目的力度不多，森林、濕地生態(tài)文化挖掘和宣傳普及工作亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.2 形成問題的原因

存在問題形成原因是多方面的，歸納起來主要有二點(diǎn)。一是特殊歷史原因。大多數(shù)景區(qū)開發(fā)建設(shè)期正值實(shí)施天然林保護(hù)工程，全面停止木材采伐，林區(qū)陷入經(jīng)濟(jì)危困的特殊時(shí)期。經(jīng)營(yíng)單位在組織編制森林公園總體規(guī)劃時(shí)，片面追求經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目考慮的多，對(duì)生態(tài)保護(hù)工作重視不夠。二是規(guī)劃理念落后。當(dāng)時(shí)的規(guī)劃編制單位在編制森林公園總體規(guī)劃時(shí)，對(duì)森林公園的主體功能定位把握不準(zhǔn)，對(duì)“區(qū)內(nèi)旅游、區(qū)外服務(wù)”、“生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)為先”、“建設(shè)項(xiàng)目與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)”等生態(tài)旅游開發(fā)的原則把握不嚴(yán)，并且參照城市公園的建設(shè)理念規(guī)劃森林公園，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃布局不合理，部分項(xiàng)目不符合森林公園主體功能定位。同時(shí)，也導(dǎo)致部分建設(shè)項(xiàng)目和開發(fā)的景點(diǎn)品位不高，人工痕跡明顯，城市化傾向較重，格調(diào)、色彩與自然環(huán)境不協(xié)調(diào)。

4 大背景對(duì)森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)即將全面鋪開，省內(nèi)目前已經(jīng)開發(fā)的森林景區(qū)也存在著一系列不容忽視的問題，已經(jīng)引起了政府的高度關(guān)注，嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)文明理念已經(jīng)深入人心，在這種大背景下，必然對(duì)森林康養(yǎng)項(xiàng)目的引入和建設(shè)產(chǎn)生影響，保護(hù)和開發(fā)的矛盾將會(huì)更加尖銳。一是體制調(diào)整對(duì)森林康養(yǎng)項(xiàng)目引入的影響。由于各類自然保護(hù)地的調(diào)整整合需要編制規(guī)劃、理順體制、勘界立標(biāo)、確權(quán)登記等，需要三五年的時(shí)間，在此期間，可能會(huì)暫停界內(nèi)所有新開發(fā)項(xiàng)目引入，所以勢(shì)必會(huì)影響森林康養(yǎng)項(xiàng)目的推進(jìn)；由于各類自然保護(hù)地的法規(guī)制度尚未建立，同時(shí)自然資源的有償使用細(xì)則尚不明朗，操作程序和規(guī)范還不健全，所以森林康養(yǎng)項(xiàng)目引入操作會(huì)舉步不前。二是嚴(yán)格的保護(hù)形勢(shì)對(duì)森林康養(yǎng)項(xiàng)目建設(shè)空間的影響。按照自然保護(hù)地體系建設(shè)意見，整合將按照保護(hù)面積不減少、保護(hù)性質(zhì)不改變、保護(hù)強(qiáng)度不降低的原則進(jìn)行，未來的自然保護(hù)地將更加注重生態(tài)保護(hù)，實(shí)行最嚴(yán)格的考核評(píng)價(jià)和執(zhí)法監(jiān)督；核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)限制人為活動(dòng)，自然公園原則上按一般控制區(qū)管理。而森林康養(yǎng)項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)需要親近自然、靠近森林，所以在空間上對(duì)森林康養(yǎng)項(xiàng)目落地建設(shè)形成影響。三是森林康養(yǎng)自身體系缺陷對(duì)項(xiàng)目發(fā)展的影響。森林康養(yǎng)項(xiàng)目呼聲較高、社會(huì)期待度高，但是目前還沒有成型的指導(dǎo)發(fā)展意見和政策支撐措施，關(guān)于森林康養(yǎng)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)以及建設(shè)等級(jí)劃分也沒有出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)。所以，森林康養(yǎng)項(xiàng)目一定程度上存在著無章可循、盲目追隨的狀況，制約著其規(guī)范化發(fā)展。

5 森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)策建議

在此背景下，森林康養(yǎng)項(xiàng)目的引入和發(fā)展必須遵循保護(hù)生態(tài)的原則，有序、適度、規(guī)范的進(jìn)行，堅(jiān)決不能突破自然保護(hù)地紅線，真正讓森林康養(yǎng)項(xiàng)目成為既能保護(hù)生態(tài)環(huán)境又能造福人類社會(huì)的綠色產(chǎn)業(yè)。

5.1 建議一張圖管理，完善相關(guān)政策

按照自然保護(hù)地的生態(tài)等級(jí)類型特點(diǎn)，運(yùn)用林地一張圖進(jìn)行無縫劃分銜接，不設(shè)立過渡期。在調(diào)整歸類前就出臺(tái)各類自然保護(hù)地的管理辦法，出臺(tái)自然保護(hù)地內(nèi)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理辦法和自然資源有償使用實(shí)施細(xì)則，真正做到有法可依。這樣，在時(shí)間的銜接上，不會(huì)影響推進(jìn)速度和項(xiàng)目落地。

5.2 建議利用已有的建設(shè)用地開展森林康養(yǎng)項(xiàng)目

要允許利用自然公園內(nèi)原有的建設(shè)用地，如破舊房屋、林業(yè)生產(chǎn)舊廠部、廢棄的管護(hù)站用地、廢棄兵工廠用地、搬遷的農(nóng)村宅基地等進(jìn)行森林康養(yǎng)項(xiàng)目開發(fā)，適度控制規(guī)模，不準(zhǔn)擴(kuò)大原有用地面積。

5.3 建議在控制區(qū)內(nèi)劃定一定范圍或一定比例面積用于開發(fā)建設(shè)

指導(dǎo)意見中第十八條指出，“在自然保護(hù)地控制區(qū)內(nèi)劃定適當(dāng)區(qū)域開展生態(tài)教育、自然體驗(yàn)、生態(tài)旅游等活動(dòng)，構(gòu)建高品質(zhì)、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品體系?！苯ㄗh在自然保護(hù)地控制區(qū)，尤其是自然公園內(nèi)，要?jiǎng)澏ㄟm當(dāng)區(qū)域開展森林康養(yǎng)項(xiàng)目，或者是在一定的范圍內(nèi)劃定一定比例面積用于開展森林康養(yǎng)項(xiàng)目，開發(fā)建設(shè)面積應(yīng)當(dāng)控制在保護(hù)地總面積的0.30%之內(nèi)即可。

5.4 建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)融合度高，涉及到土地、規(guī)劃、交通、旅游、體育、教育等部門。建議由省級(jí)政府出臺(tái)全省森林康養(yǎng)指導(dǎo)意見，從制度層面明確全省森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略定位、總體要求、發(fā)展模式、空間布局以及保障措施，加強(qiáng)相關(guān)各部門協(xié)同配合，落實(shí)和完善相關(guān)扶持政策，引領(lǐng)森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)健康、有序發(fā)展。還應(yīng)該對(duì)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)有明確定位，制定科學(xué)、可行的總體規(guī)劃。建議出臺(tái)省級(jí)森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，不僅要形成具有差異化的點(diǎn)，還要借助“互聯(lián)網(wǎng)+”把全省森林康養(yǎng)基地串成線，做大做強(qiáng)森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)。

5.5 樹立先進(jìn)理念，嚴(yán)守保護(hù)“紅線”

建議各類自然保護(hù)地內(nèi)的森林旅游開發(fā)，以觀賞自然景觀、森林景觀和開展森林康養(yǎng)活動(dòng)為主，禁止新建人造景點(diǎn)，嚴(yán)格控制娛樂性項(xiàng)目建設(shè)。盡可能減少硬化面積，減少人為雕琢的痕跡，最大限度地保持景區(qū)景點(diǎn)的原真性。區(qū)內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物的顏色、風(fēng)格、體量要與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，避免城市化傾向，堅(jiān)決防止把自然公園建成城市公園或者游樂場(chǎng)。