童舉希 王崢 王昱洲

[摘要]實(shí)施耕地輪作休耕是國(guó)家為應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型與糧食安全挑戰(zhàn)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署。蘇州作為江蘇省的首批耕地輪作休耕自主試點(diǎn)地區(qū)，輪作休耕工作走在全省乃至全國(guó)前列。總結(jié)蘇州市耕地輪作休耕的做法與實(shí)際成效，分析其存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步優(yōu)化耕地輪作休耕的對(duì)策建議，為相關(guān)地區(qū)耕地輪作休耕工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

[關(guān)鍵詞]耕地輪作休耕;土地資源;生態(tài)環(huán)境保護(hù);蘇州

[中圖分類號(hào)]F304.5[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

耕地輪作休耕試點(diǎn)是黨中央、國(guó)務(wù)院著眼于我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展突出矛盾和國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)供求變化作出的重大戰(zhàn)略部署。2015年起，蘇州積極響應(yīng)省委、省政府工作部署，在昆山、太倉(cāng)等市開展了省級(jí)耕地輪作休耕自主試點(diǎn)工作;2017年9月，蘇州市在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在全國(guó)率先啟動(dòng)了地級(jí)市整體推進(jìn)輪作休耕工作。經(jīng)過(guò)三年的摸索調(diào)試，蘇州市積累了較為豐富的耕地輪作休耕工作經(jīng)驗(yàn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效，在全省乃至全國(guó)產(chǎn)生了積極的影響，凸顯了蘇州實(shí)踐與探索的示范意義。

1 蘇州市推進(jìn)耕地輪作休耕的探索與成效

2015年，昆山市列入江蘇省首批耕地輪作休耕項(xiàng)目試點(diǎn)，輪作休耕面積234.25hm2。2016年，昆山市和太倉(cāng)市分別列入蘇州市首批耕地輪作休耕項(xiàng)目試點(diǎn)縣，昆山市實(shí)施1466.67hm2，太倉(cāng)市實(shí)施1333.33hm2，吳江區(qū)自行實(shí)施666.67hm2，常熟市自行實(shí)施800hm2。休耕類型主要是輪作換茬和休耕曬垡。

1.1 主要做法

1.1.1 精心組織，夯實(shí)工作基礎(chǔ)。2017年9月，蘇州市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)蘇州市耕地輪作休耕的實(shí)施意見（試行）》，2017年12月，市農(nóng)委成立了耕地輪作休耕工作領(lǐng)導(dǎo)小組。各市區(qū)等均先后出臺(tái)了耕地輪作休耕實(shí)施意見與實(shí)施細(xì)則，明確了相關(guān)部門、單位的工作職責(zé)，召開了耕地輪作休耕工作座談會(huì)，進(jìn)一步統(tǒng)一了輪作休耕的思想認(rèn)識(shí)，明確任務(wù)要求，注重保障農(nóng)民合法利益，推動(dòng)工作有序展開。

1.1.2 靶向推進(jìn)，保護(hù)敏感區(qū)域生態(tài)。根據(jù)蘇州市委、市政府印發(fā)的《蘇州市耕地輪作休耕的實(shí)施意見（試行）》中提出“因地制宜、突出重點(diǎn)，以沿太湖、陽(yáng)澄湖等資源約束緊、生態(tài)保護(hù)壓力大的地區(qū)為重點(diǎn)，與生態(tài)文明建設(shè)、“263”專項(xiàng)行動(dòng)等工作協(xié)調(diào)推進(jìn)，加快構(gòu)建耕地保護(hù)與質(zhì)量提升、用地與養(yǎng)地相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制“的原則要求，蘇州采取分區(qū)分類策略，重點(diǎn)針對(duì)境內(nèi)濕地保護(hù)區(qū)域、重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)區(qū)域、肥力下降嚴(yán)重、土地污染嚴(yán)重等急需輪作休耕的地區(qū)優(yōu)先推進(jìn)，對(duì)太湖一級(jí)保護(hù)區(qū)2820hm2耕地實(shí)施了常年輪作休耕計(jì)劃，重點(diǎn)保護(hù)敏感地區(qū)生態(tài)環(huán)境。

1.1.3 強(qiáng)化科研，提高輪作休耕技能。2017年，蘇州市農(nóng)委與蘇州農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究中心聯(lián)合開展了軟課題研究，對(duì)蘇州輪作休耕試點(diǎn)工作開展系統(tǒng)調(diào)研，總結(jié)成績(jī)，分析相關(guān)問(wèn)題與原因，為2018年蘇州全市推進(jìn)輪作休耕奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2018年5月，蘇州市農(nóng)委農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心與蘇州市農(nóng)業(yè)科學(xué)院等單位聯(lián)合申報(bào)了蘇州“農(nóng)業(yè)技術(shù)集成創(chuàng)新示范工程”項(xiàng)目和“蘇州市稻田輪作休耕技術(shù)研究與集成示范”項(xiàng)目，獲批科研經(jīng)費(fèi)20萬(wàn)元，就輪作休耕的相關(guān)技術(shù)開展系統(tǒng)研究，進(jìn)一步提升蘇州市輪作休耕技術(shù)水平。

1.1.4 購(gòu)買服務(wù)，構(gòu)建地力信息系統(tǒng)。蘇州市積極探索政府購(gòu)買科技服務(wù)方式，選擇中科院南京土壤探究所（蘇州辛莊監(jiān)測(cè)站）對(duì)蘇州市輪作休耕耕地地力及其生態(tài)環(huán)境效益開展綜合評(píng)價(jià)，采用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)，獲取地區(qū)耕地地力及其生態(tài)環(huán)境效應(yīng)實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù);借助已有的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)評(píng)價(jià)模型和地力評(píng)價(jià)模型，對(duì)有關(guān)氨揮發(fā)、溫室氣體等“水、土、氣、生”及后茬水稻等生態(tài)要素監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)分析，科學(xué)制定適合蘇州市的輪作休耕耕地地力及其生態(tài)環(huán)境效應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，與衛(wèi)星遙測(cè)數(shù)據(jù)一道形成相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)與管理平臺(tái)，對(duì)耕地輪作休耕效果進(jìn)行監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，為推進(jìn)輪作休耕政策提供可靠數(shù)據(jù)支撐和決策依據(jù)，有力提升輪作休耕管理效率。

1.1.5 加大補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。各市（區(qū)）根據(jù)蘇州市級(jí)文件精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，先后出臺(tái)財(cái)政配套激勵(lì)政策。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也主動(dòng)增加財(cái)政補(bǔ)貼資金。高新區(qū)將輪作換茬300元/667m2補(bǔ)貼增加至450元/667m2）;昆山市將輪作和休耕補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分別提高到400元/667m2和300元/667m2;張家港市楊舍鎮(zhèn)在市級(jí)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上每667m2再增加100元;常熟市尚湖鎮(zhèn)在承擔(dān)原有的1/2財(cái)政補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，再補(bǔ)貼總資金的1/4;吳江區(qū)同里鎮(zhèn)對(duì)于年度指標(biāo)外實(shí)行輪作休耕的田塊作了同標(biāo)準(zhǔn)的資金補(bǔ)貼。以上舉措為調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極參與耕地輪作休耕工作提供了積極的政策支持。

1.2 取得成效

1.2.1 提高了思想認(rèn)識(shí)。《蘇州市關(guān)于推進(jìn)耕地輪作休耕的實(shí)施意見（試行）》與《蘇州市耕地輪作休耕實(shí)施細(xì)則》兩個(gè)文件發(fā)布前后，蘇州應(yīng)用多種媒體開展輪作休耕工作意義的宣傳，進(jìn)一步提升了蘇州市干部、農(nóng)技工作者、廣大農(nóng)民對(duì)輪作休耕工作的認(rèn)識(shí)水平。

1.2.2 超額完成了任務(wù)。2017年，蘇州市確定本年度耕地輪作休耕目標(biāo)數(shù)量為1.2萬(wàn)hm2。由于蘇州全市高度重視，市屬部門、市、鎮(zhèn)（區(qū)）積極參與，蘇州市實(shí)際完成了2017年至2018年度耕地輪作休耕1.26萬(wàn)hm2。各市（區(qū)）內(nèi)部的任務(wù)目標(biāo)也全部超額實(shí)現(xiàn)。

1.2.3 減少化肥、農(nóng)藥用量。統(tǒng)計(jì)顯示，蘇州市實(shí)施輪作休耕土地的化肥、化學(xué)農(nóng)藥用量逐年減少，按近年耕地化肥、化學(xué)農(nóng)藥每667m2施用量25kg、394g的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，與2015年相比，化肥、化學(xué)農(nóng)藥用量分別下降了6325t和99.68t，有效地促進(jìn)了生態(tài)建設(shè)。

1.2.4 保護(hù)優(yōu)勢(shì)作物。常年水稻的適宜收獲期在10月底、11月初，而小麥的適宜播種期在11月上旬，存在部分時(shí)間沖突。開展輪作休耕，冬春季休閑的田塊可種植生育期相對(duì)偏遲、產(chǎn)量較高的水稻品種，既能有效緩解生產(chǎn)季節(jié)緊張的矛盾，又能保障優(yōu)勢(shì)作物質(zhì)量提升，保證糧食增收。

1.2.5 促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。秋季輪作換茬，改小麥為種油菜，油菜面積成片擴(kuò)大，菜花與田園交相輝映，有效促進(jìn)了蘇州市休閑觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展。如2017年3月24日至4月1日昆山市千燈鎮(zhèn)第九屆“油菜花”節(jié)盛大開幕，每天吸引游客數(shù)千人，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

2 蘇州推進(jìn)耕地輪作休耕面臨的問(wèn)題

2.1 財(cái)政補(bǔ)貼與耕作成本的矛盾

目前輪作休耕疊加補(bǔ)貼主要是按小麥每667m2純收益和保護(hù)性耕作成本進(jìn)行綜合測(cè)算，未考慮機(jī)會(huì)成本。在小麥?zhǔn)粘珊玫膮^(qū)域或小麥價(jià)格攀升時(shí)，補(bǔ)貼不足以抵扣小麥季土地租金，農(nóng)民不情愿放棄種植小麥。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)實(shí)施輪作休耕的作業(yè)平均成本普遍高于150元/667m2，加上小麥季的地租折算成本200～400元/667m2，政府補(bǔ)貼金額（輪作300元/667m2、休耕245元/667m2）達(dá)不到農(nóng)戶的期望值，一定程度影響下一輪農(nóng)戶實(shí)行輪作休耕的積極性。此外，輪作與休耕補(bǔ)貼只有55元的差距，不足補(bǔ)貼輪作物種苗與人工費(fèi)用，部分農(nóng)民對(duì)輪作缺乏積極性。

2.2 耕地承包期與地力提升周期的矛盾

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)土地承包期一年一簽，而輪作休耕帶來(lái)的地力提升一般需要2～3年甚至以上的周期，除卻政策補(bǔ)貼難以彌補(bǔ)耕地閑置的機(jī)會(huì)成本以外，還存在輪作休耕的長(zhǎng)期利益為后來(lái)承包者享受，成本卻由當(dāng)前承包者承擔(dān)的情況，多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為承包期內(nèi)不能享受到輪作休耕地力提升帶來(lái)的效益，出于“經(jīng)濟(jì)人”理性考量，追求耕地產(chǎn)出的利益最大化，農(nóng)民缺乏承包期內(nèi)輪作休耕的積極性。

2.3 稻麥價(jià)格波動(dòng)與工作推進(jìn)的矛盾

由于國(guó)家糧食收購(gòu)市場(chǎng)化改革，價(jià)格波動(dòng)較為明顯，2018年蘇州夏熟小麥實(shí)際產(chǎn)量和品質(zhì)都好于預(yù)期，實(shí)際收購(gòu)價(jià)格行情也呈高漲趨勢(shì)，種麥農(nóng)戶的收益是近年來(lái)較好的一年（收成好的田塊每667m2效益達(dá)300元左右），而2018年水稻最低收購(gòu)保護(hù)價(jià)降至0.4元/kg，農(nóng)民種稻預(yù)期收益下降，輪作休耕工作推進(jìn)難度進(jìn)一步加大。

2.4 工作核查與補(bǔ)貼合理性的矛盾

2017～2018年度，蘇州越冬期間溫度偏低、雨水多，造成輪作換茬綠肥等作物長(zhǎng)勢(shì)普遍不良，部分農(nóng)戶將長(zhǎng)勢(shì)較差的換茬作物耕翻，變更了輪作休耕方式，增加了核查的工作量和工作難度。此外，第三方審核的主要是輪作休耕面積，工作量大;而休耕質(zhì)量，如核查冬耕曬堡類型中的耕翻深度，輪作換茬和休耕培肥類型中的作物長(zhǎng)勢(shì)、培肥數(shù)量等的核查則難于實(shí)施。加之當(dāng)前實(shí)施間斷性輪作休耕方式，難于監(jiān)測(cè)到土壤持續(xù)變化情況，對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的合理性有一定影響。

3 發(fā)展思路

3.1 提高政治站位，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)

耕地輪作休耕不僅是農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，更是重要的政治任務(wù)。從推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和保障國(guó)家糧食安全的高度，認(rèn)識(shí)抓好蘇州耕地輪作休耕的重要性和緊迫性，以高度的自覺、創(chuàng)新的思路、崇高的責(zé)任感、有力的措施，扎實(shí)推進(jìn)蘇州市耕地輪作休耕，形成具有蘇州特色的輪作休耕制度，力爭(zhēng)在制度化上取得新突破，為蘇州鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)作出新貢獻(xiàn)。

3.2 精準(zhǔn)定位，突出生態(tài)功能

蘇州地屬非糧食主產(chǎn)區(qū)，是自主開展輪作休耕的試驗(yàn)區(qū)，在輪作休耕的面積比例與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上有較大的自主權(quán)。蘇州生態(tài)資源稟賦良好、水鄉(xiāng)風(fēng)情濃郁，2013年成為全國(guó)首批地級(jí)國(guó)家生態(tài)市，2016年建成全國(guó)首個(gè)國(guó)家生態(tài)城市群。所以，大力推進(jìn)耕地輪作休耕，走綠色發(fā)展之路，是蘇州生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求和必由之路。

3.3 立足區(qū)域稟賦，因地制宜推進(jìn)

我國(guó)地域遼闊，區(qū)域類型多樣，自然稟賦、土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異明顯。蘇州耕地輪作休耕既不可照搬國(guó)外規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體的做法，也不可照搬東北大范圍推廣的經(jīng)驗(yàn)。蘇州應(yīng)基于自身資源稟賦和耕地利用特點(diǎn)，針對(duì)性地設(shè)計(jì)輪作休耕的模式，使生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能得到有效恢復(fù)與提升。

3.4 探索“模式轉(zhuǎn)型”，加快地力提升

實(shí)施“由點(diǎn)到面”計(jì)劃，加快推進(jìn)全市輪作休耕工作，努力創(chuàng)造條件，探索“間斷式輪作休耕”向全市“常年輪作休耕”轉(zhuǎn)型、稻田輪作休耕向稻田+其它農(nóng)作物用地輪作休耕轉(zhuǎn)型、政府主導(dǎo)向政府指導(dǎo)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合轉(zhuǎn)型，不斷創(chuàng)新蘇州市耕地輪作休耕工作模式，加快蘇州耕地地力提升步伐。

4 對(duì)策建議

4.1 強(qiáng)化編制規(guī)劃，穩(wěn)妥有序推進(jìn)

加強(qiáng)與財(cái)政、農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶等相關(guān)部門與人員溝通，聽取農(nóng)民意見。從輪作休耕區(qū)域、類型、面積、進(jìn)度、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與方式等方面科學(xué)規(guī)劃，探索不同區(qū)域的輪作休耕模式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和地塊選擇方法，科學(xué)確定輪作休耕區(qū)域、規(guī)模、方式，健全協(xié)調(diào)工作機(jī)制，推進(jìn)市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)動(dòng)，確保輪作休耕工作積極、穩(wěn)妥、有序推進(jìn)。

4.2 做好工作統(tǒng)籌，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展

貫徹執(zhí)行中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》精神，把輪作休耕納入綠色農(nóng)業(yè)的范疇，把輪作休耕列為蘇州優(yōu)化“四個(gè)百萬(wàn)畝”布局、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、新型職業(yè)農(nóng)民培育、土地流轉(zhuǎn)的重要內(nèi)容和首要環(huán)節(jié)，科學(xué)處理輪作休耕與和生態(tài)保護(hù)、職業(yè)農(nóng)民培育、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民增收的關(guān)系，努力降低資源環(huán)境利用強(qiáng)度，形成同環(huán)境資源承載能力相匹配、生產(chǎn)生活生態(tài)相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。

4.3 完善相關(guān)法規(guī)，創(chuàng)新補(bǔ)償機(jī)制

保障農(nóng)民合法權(quán)益，發(fā)揮農(nóng)民主觀能動(dòng)性是抓好土地輪作休耕的前提和基礎(chǔ)。建議修改2014年頒布的《蘇州生態(tài)補(bǔ)償條例》，把輪作休耕正式納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂?，與種植水稻的生態(tài)補(bǔ)償捆綁為一體下?lián)?，充分調(diào)動(dòng)村委會(huì)主動(dòng)推動(dòng)輪作休耕的積極性。同時(shí)，逐步引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)買單”的原則，爭(zhēng)取補(bǔ)償主體多元化。

4.4 加強(qiáng)技術(shù)研究，推進(jìn)集成創(chuàng)新

認(rèn)真完成“蘇州市稻田輪作休耕技術(shù)研究與集成示范”項(xiàng)目研究，研究輪作休耕新技術(shù)、新模式;積極借鑒國(guó)內(nèi)外輪作休耕先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與方法，加強(qiáng)輪作休耕技術(shù)、檢測(cè)等相關(guān)內(nèi)容研究，開展綠肥草品種篩選與比較試驗(yàn)，引進(jìn)與試種適應(yīng)區(qū)域的優(yōu)良新草品種，提高綠肥草漚肥效益，開展綠肥圖案創(chuàng)意設(shè)計(jì)，為發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件;學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的耕地輪作休耕經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)輪作休耕技術(shù)集成創(chuàng)新。

4.5 創(chuàng)新管理模式，提升工作效能

借鑒美國(guó)等國(guó)家“注重輪作休耕范圍與年限、自主申報(bào)、嚴(yán)格效益評(píng)估、針對(duì)性的差別化補(bǔ)貼”等管理模式，制定與耕地輪作休耕制度相適應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)政策與期限，引導(dǎo)與激勵(lì)農(nóng)民延長(zhǎng)土地流轉(zhuǎn)期;進(jìn)一步完善財(cái)政補(bǔ)貼制度，根據(jù)原耕地基礎(chǔ)條件，收成水平、輪作休耕類型與地力恢復(fù)水平，確定差別化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益;應(yīng)用遙感技術(shù)和第三方評(píng)估方法開展耕地輪作休耕質(zhì)量監(jiān)測(cè)，建立科學(xué)的輪作休耕績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，不斷完善休耕質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)，促進(jìn)公平公正，從管理制度上調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，保證輪作休耕耕地質(zhì)量逐步提升。

4.6 推廣“昆山模式”，實(shí)現(xiàn)綜合效益

“昆山模式”是貫徹耕地輪作休耕工作的系統(tǒng)性原則。將耕地輪作休耕與當(dāng)前鄉(xiāng)村相關(guān)工作有機(jī)結(jié)合。一是與特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，大力推廣綠肥輪作，增加紅花草、油菜等“有色”作物栽培面積;二是與發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)相結(jié)合，培植農(nóng)業(yè)亮點(diǎn)，全力打造休閑觀光農(nóng)業(yè)示范地;三是與推廣生態(tài)種養(yǎng)模式相結(jié)合，將耕地輪作休耕與糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物水旱輪作、經(jīng)濟(jì)作物旱地輪作模式等稻田綜合種養(yǎng)模式相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)病害減輕，減少化肥農(nóng)藥使用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)綜合效益。

[參考文獻(xiàn)]

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