王雍君
(中央財(cái)經(jīng)大學(xué),北京 100081)
我們置身其中的社會(huì),在某種意義上可看作由財(cái)政紐帶把“集體的我們”聯(lián)結(jié)起來的財(cái)政社會(huì),其高級(jí)形式為財(cái)政共同體(fiscal community)。①人類社會(huì)中個(gè)體成員相互依存的機(jī)械事實(shí),并不意味著這樣的社會(huì)是個(gè)真正的共同體。真正的共同體要求每個(gè)成員有清晰的身份認(rèn)同和紐帶認(rèn)同。財(cái)政共同體概念表明“納稅人”的共同身份認(rèn)同,以及由此而來的財(cái)政義務(wù)紐帶認(rèn)同。王朝時(shí)代國(guó)人(臣民)對(duì)“皇糧國(guó)稅”的認(rèn)同,即為典型的紐帶認(rèn)同。現(xiàn)代生活的處境正在侵蝕各種形式的共同體——家庭、鄰里、城鎮(zhèn)、公民的、種族的和宗教的共同體——這些共同體把人安置在世界上,提供認(rèn)同與歸屬的來源(邁克爾·桑德爾)。[1]從歷史的大尺度看,人類的文明史也是共同體演進(jìn)的歷史。這個(gè)演化進(jìn)程仍在繼續(xù),只不過節(jié)奏有所放緩。推論起來,當(dāng)代中國(guó)的終極性治理挑戰(zhàn)有二:首先是不斷滿足民眾日益增長(zhǎng)的、需要訴諸公共機(jī)制滿足的需求,其次是增強(qiáng)民眾對(duì)共同體的忠誠(chéng)感與歸屬感。前者指向個(gè)體視角的財(cái)政偏好關(guān)懷,后者指向集體視角的財(cái)政共同體關(guān)懷。本文把這兩個(gè)視角集成于社會(huì)物品概念之下,每個(gè)視角都聯(lián)結(jié)財(cái)政權(quán)力和財(cái)政資源路徑。如此,關(guān)于“用公共財(cái)政達(dá)成社會(huì)改善”的理想和思路,就變得明朗起來。社會(huì)物品概念還架設(shè)了財(cái)政學(xué)與社會(huì)學(xué)之間的橋梁,兩個(gè)重量級(jí)學(xué)科之間的人為區(qū)隔也可望被終結(jié)。
公共財(cái)政的核心是一些人花其他人的錢(Jurgen Von Hagen)[2],即政府花納稅人的錢。他人錢財(cái)問題的特殊重要性和特殊復(fù)雜性長(zhǎng)久以來得到了廣泛公認(rèn),涉及公共財(cái)政的兩個(gè)基本方面——收入征集和公共支出。兩者都與社會(huì)改善這一社會(huì)學(xué)的永恒主題息息相關(guān)。這是因?yàn)?,收入面?qiáng)制每個(gè)社會(huì)成員為了共同利益而付出共同犧牲,支出面關(guān)注源于支出的共同利益足以充分補(bǔ)償共同犧牲。問題在于,收入面的共同犧牲是真實(shí)的和確切的,支出面的利益是否足以補(bǔ)償則是不確定的和模糊的。如果補(bǔ)償是充分的,公共財(cái)政對(duì)社會(huì)改善的作用就是正面的,否則就是負(fù)面的。財(cái)政制度的正義(justice)性質(zhì)也由此亦被界定。①正義概念的豐富含義和多重標(biāo)準(zhǔn)在許多文獻(xiàn)中被討論。在筆者看來,最有說服力的內(nèi)涵莫過于“拒斥蓄意或無故的傷害”。這類傷害制造“純粹的惡”——超出“必要之惡”的限度。拒斥傷害的正義觀拒斥純粹的惡,接納“必要之惡”,這一含義與“以支出受益補(bǔ)償稅收之惡”在邏輯上一致。
由此可知,公共財(cái)政與社會(huì)改善間的關(guān)系既復(fù)雜又重要。我們需要一套清晰有力的話語體系,把彼此間剪不斷、理還亂的關(guān)系梳理清楚,如此才能辨識(shí)社會(huì)改善的財(cái)政路徑與方向。
首要的是權(quán)力話語。在人類的權(quán)力清單中,很少有其他權(quán)力就其內(nèi)在重要性而言可與財(cái)政權(quán)力相提并論。財(cái)政權(quán)力(fiscal power)涵蓋兩個(gè)基本分支,即拿錢(take money)的權(quán)力和花錢(spend money)的權(quán)力,分別對(duì)應(yīng)公共財(cái)政的收入面和支出面。除課稅權(quán)外,拿錢的權(quán)力也包括舉債的權(quán)力。因?yàn)樵谧罱K意義上,永遠(yuǎn)借新債還舊債的游戲是不可行的。這意味著公共債務(wù)本息不得不通過未來征稅償還。簡(jiǎn)而言之,舉債就是“稅收的預(yù)征”。從“羊毛出在羊身上”的意義上講,舉債與征稅并無本質(zhì)的差異。
其次是資源話語。古往今來,每個(gè)國(guó)家都以兩種方式掌握財(cái)政資源(fiscal resource):征稅和控制產(chǎn)權(quán)。前者形成流量(flow)形式的財(cái)政資源,后者形成存量(stock)形式的財(cái)政資源。在此視角下,公共財(cái)政也可分為流量財(cái)政與存量財(cái)政。流量財(cái)政包括非稅收入和增加的債務(wù)。兩者都可歸入寬泛定義的“拿錢”概念中。流量財(cái)政的另一面是“花錢”,即公共支出(expenditure)。目前中國(guó)的年度公共支出總額高達(dá)約40 萬億元,超過GDP 度量的經(jīng)濟(jì)總量的1/3。但相對(duì)于規(guī)模遠(yuǎn)為宏大的公共資產(chǎn)存量而言,這只是小巫見大巫。
易言之,公共部門不僅掌控巨大的財(cái)政權(quán)力,也一并掌控巨大的財(cái)政資源。兩者結(jié)合起來,意味著公共財(cái)政的力量足以社會(huì)改善產(chǎn)生決定性影響,而且行政、司法、立法和國(guó)有企業(yè)的影響無法無之相提并論。這些治理工具的框架遠(yuǎn)不如公共財(cái)政那么宏大。從歷史大跨度看,在主導(dǎo)社會(huì)興衰的決定性力量的排行榜上,唯有財(cái)政力量才能與大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)、疾病和自然災(zāi)害相提并論。中國(guó)漫長(zhǎng)的專制王朝時(shí)代的周期律,生動(dòng)有力地啟示我們什么叫作“成也財(cái)政、敗也財(cái)政”。
只要確認(rèn)歷史的幽靈并未完全消散于地平線下,我們就不難理解“建構(gòu)現(xiàn)代財(cái)政制度以促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安”用意之良苦與精深。這是2013年十八屆三中全會(huì)提出的意義非凡的命題,一個(gè)明顯與“社會(huì)改善”緊密相連的命題。無論是公共財(cái)政學(xué)還是其他社會(huì)科學(xué),都有責(zé)任依據(jù)可通約性的范式和話語加以解讀。不妨把鏈接社會(huì)改善的公共財(cái)政學(xué)稱為“財(cái)政社會(huì)學(xué)”②關(guān)于財(cái)政學(xué)及其源流的近期文獻(xiàn)參見:李煒光,任曉蘭.財(cái)政社會(huì)學(xué)源流與我國(guó)當(dāng)代財(cái)政學(xué)的發(fā)展[J].財(cái)政研究,2013,(7):36-39.,本文界定的社會(huì)物品(social goods)概念架設(shè)了公共財(cái)政與社會(huì)改善之間的橋梁,可望成為財(cái)政社會(huì)學(xué)知識(shí)體系中的核心概念,其獨(dú)特之處在于把言說“個(gè)體與集體關(guān)系”的權(quán)益話語和相應(yīng)的義務(wù)話語引入其中。權(quán)益話語言說集體對(duì)個(gè)體權(quán)益的尊重與保護(hù),義務(wù)話語言說個(gè)體對(duì)集體的義務(wù)認(rèn)知與擔(dān)當(dāng)。
由于在某種程度上與“社會(huì)”概念相連,公共財(cái)政學(xué)中強(qiáng)勢(shì)的“公共物品”概念也被社會(huì)學(xué)的文獻(xiàn)所吸納。要表明本土的學(xué)術(shù)語話不假思索地“照搬”西方話語而言,很少有比公共物品概念更好的例子了。
公共物品概念在西方學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中由來已久,至少可追溯到亞當(dāng).斯密的巨著《國(guó)富論》中。此后許多學(xué)者作了詮釋性發(fā)展,以至其含義如今相當(dāng)明朗:非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。③對(duì)公共物品進(jìn)行嚴(yán)格數(shù)理定義與詮釋的早期文獻(xiàn)參見:Paul A.Samuelson,The Pure Theory of Public Expenditures,Review of Economics and Statistics,Vol.36,No.4,Nov.,1954,pp.387-389;Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure,Review of E-conomics and Statistics,Vol.37,No.4,Nov.,1955,pp.350-356;Aspects of Public Expenditure Theories,Review of Economics and Statistics,Vol.40,No.4,Nov.,1958,pp.332-338.國(guó)防和燈塔屬于最經(jīng)常被援引的例子:沒有人能夠被排除在受益范圍之外,此為非排他性;也沒有人因?yàn)榧尤胧芤嬲咝辛卸恋K他人受益,此為非競(jìng)爭(zhēng)性。據(jù)此,政府本身也可被視為公共物品。陽光、空氣和自然景觀更不用說——盡管它們?nèi)徊皇恰叭祟愇锲贰?。在人類登?chǎng)于地球舞臺(tái)之前,它們?cè)缫汛嬖凇?/p>
這里無意展開對(duì)公共物品的討論,而是表明遵循公共物品概念的邏輯去思考社會(huì)改善的公共財(cái)政路徑,將不可避免地把思考引向錯(cuò)誤的方向。為何如此?
首先,多數(shù)國(guó)家和政府都向民眾提供了大量私人物品(private goods),涉及基本食物、住房、自來水、公共交通到現(xiàn)金轉(zhuǎn)移(補(bǔ)貼與救濟(jì)等)等一長(zhǎng)串清單。這些原本完全可以通過市場(chǎng)機(jī)制滿足民眾偏好的私人物品,為何反而訴諸公共財(cái)政機(jī)制實(shí)施公共供應(yīng)呢?
其次,許多公共物品反而被訴諸非公共機(jī)制供應(yīng)。典型例子包括社區(qū)保安和天氣預(yù)報(bào)。社區(qū)保安的私人供應(yīng)無處不在。在美國(guó),私人氣象公司為其客戶提供天氣預(yù)報(bào)早已不是什么新鮮事。
上述“錯(cuò)位供應(yīng)”現(xiàn)象的大量存在折射了公共物品概念的內(nèi)在缺陷:無法說清支配個(gè)體與集體的健全關(guān)系的基本原理究竟是什么。解讀個(gè)體與集體的關(guān)系,正是社會(huì)科學(xué)永恒的第一主題。畢竟,個(gè)體與集體的關(guān)系本身就定義為“社會(huì)”概念的大部分含義,而社會(huì)興衰在很大程度上取決于個(gè)體與集體關(guān)系的融合或渙散程度。
個(gè)體與集體的關(guān)系也是解讀公共財(cái)政與社會(huì)改善之關(guān)系的邏輯起點(diǎn),但公共物品概念割裂了個(gè)體與集體間的兩個(gè)關(guān)鍵性的聯(lián)結(jié)機(jī)制:(1)共享的權(quán)益,(2)共擔(dān)的義務(wù)。
在基本住宅公共供應(yīng)(包括住房補(bǔ)貼和分發(fā)住房券)的例子中,公共供應(yīng)的理由并非來自非競(jìng)爭(zhēng)性、也不是非排他性——住宅作為典型的私人物品并不滿足這兩個(gè)條件,而是來自兩個(gè)簡(jiǎn)單的事實(shí)。首先,作為共同體成員(公民)身份這個(gè)事實(shí),本身就負(fù)荷了獲得基本住宅屬于“共享的權(quán)益”(shared entitlement),“在公共供應(yīng)住宅上花錢”(財(cái)政支出方案)的集體選擇也是如此。易言之,共享的權(quán)益有兩個(gè)合理來源:源自身份的權(quán)益和源自選擇的權(quán)益。這里的選擇并非私人選擇,而是基于共享的共同體成員身份而置身其中的社會(huì)選擇(social choice)。若置于廣闊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下觀察,公共預(yù)算正是反映社會(huì)選擇和經(jīng)濟(jì)選擇的財(cái)務(wù)鏡子(Anwar Shar)。[3]
其次,共享身份和社會(huì)選擇也規(guī)制了個(gè)體成員的財(cái)政義務(wù),即支付稅費(fèi)的共擔(dān)義務(wù),以此面對(duì)(而非回避)共享的權(quán)益。在住宅的例子中,這意味著公共供應(yīng)的理由源于“共擔(dān)義務(wù)”的事實(shí)。在這里,住宅本身的特性——是否具有非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性——無關(guān)緊要。共擔(dān)義務(wù)與共享權(quán)益須臾不可分離。因?yàn)闄?quán)益并非免費(fèi)午餐——事實(shí)上相當(dāng)昂貴,因而不得不與財(cái)政義務(wù)相聯(lián)結(jié)。共擔(dān)的義務(wù)還包括公共道德義務(wù),比如關(guān)愛他人同胞的義務(wù)。共擔(dān)義務(wù)本質(zhì)上是個(gè)體對(duì)作為一個(gè)整體的“他人同胞”的義務(wù)?!八送奔慈烁窕摹肮餐w”概念。與共享的權(quán)益相對(duì)應(yīng),共擔(dān)義務(wù)也有兩個(gè)合理來源:源自身份的義務(wù)和源自社會(huì)選擇的義務(wù)。
至此,為何是“社會(huì)物品”而非“公共物品”就不難理喻了。設(shè)想以“非排他性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”解讀社會(huì)改善的公共財(cái)政方法,無異于緣木求魚。合理的方法只能從規(guī)制個(gè)體與集體健全關(guān)系的權(quán)益話語和義務(wù)話語中尋找,兩者都集成于社會(huì)物品的概念上。與以非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性界定公共物品不同,社會(huì)物品以共享權(quán)益和共擔(dān)義務(wù)界定——界定為共同體物品(community goods)。
據(jù)此,在基本住宅公共供應(yīng)(訴諸財(cái)政機(jī)制)的例子中,公共供應(yīng)的理由,與住宅的經(jīng)濟(jì)學(xué)特性——是否具備非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性——無關(guān),唯一適當(dāng)?shù)睦碛稍谟谄渖鐣?huì)物品的特性:共同身份和社會(huì)選擇本身就預(yù)設(shè)了共享的權(quán)益和共擔(dān)的義務(wù),如此而已。這個(gè)一般結(jié)論適用于所有的社會(huì)物品。身份話語和選擇話語,以及由此而來的權(quán)益話語和義務(wù)話語,為揭示公共財(cái)政改善社會(huì)的關(guān)鍵密碼和主要線索提供了最大希望。
為使社會(huì)物品概念既作為分析范疇也作為實(shí)踐范疇,鑒別社會(huì)物品的兩個(gè)基本功能——偏好功能和共同體功能——至關(guān)緊要。
首要的是偏好功能。在理想情形下,社會(huì)物品應(yīng)最大限度與地個(gè)體成員的財(cái)政偏好相契合。財(cái)政偏好(fiscal preference)定義為需要訴諸財(cái)政機(jī)制達(dá)成的偏好,涵蓋個(gè)體偏好的揭示和聚合兩個(gè)層級(jí)。偏好揭示旨在弄清楚個(gè)體成員“究竟需要什么及其真實(shí)的支付意愿”,分別聯(lián)結(jié)社會(huì)物品的“權(quán)益”和“義務(wù)”維度。如同市場(chǎng)物品①與社會(huì)物品不同,市場(chǎng)物品需要訴諸市場(chǎng)機(jī)制達(dá)成偏好,而且屬于交易性物品。市場(chǎng)物品可以是私人物品,也可以是公共物品。在這里,要點(diǎn)不在于排他性和競(jìng)爭(zhēng)性——反面作為公共物品界定標(biāo)準(zhǔn)的非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性,而在于與共享的共同體成員身份和基于該身份的社會(huì)選擇并無關(guān)聯(lián)。一樣,個(gè)體對(duì)社會(huì)物品的財(cái)政偏好也是千差萬別的,真實(shí)度量,尤其是將大量分散的個(gè)體偏好聚合為統(tǒng)一的集體偏好存在固有的困難,正如阿羅定理①阿羅定理也稱阿羅不可能定理,基本含義是:如果排除獨(dú)裁,并不存在把個(gè)體偏好順序聚合為社會(huì)偏好順序的程序與方法。所表明的那樣。
然而,偏好難題本身并不意味著放棄偏好或者偏好本身無足輕重,只要公共利益概念值得費(fèi)心考量,就是如此。因?yàn)橥普撈饋?,民主治理背景下的公眾偏好正是公共利益的主要元素(Earl R.Brubaker)。[4]公共財(cái)政學(xué)和社會(huì)學(xué)如果不能為偏好話語留下位置,就會(huì)渾然忘卻服務(wù)人民的政府本質(zhì)。以此言之,偏好關(guān)懷構(gòu)成以公共財(cái)政達(dá)成社會(huì)改善的第一個(gè)方向。
在此方向下,最緊要的改革莫過地于重構(gòu)財(cái)政收支之間的聯(lián)結(jié),以使民眾能以真實(shí)的財(cái)政成本面對(duì)各個(gè)特定的財(cái)政方案,據(jù)以對(duì)這些備選方案作為“值得嗎”的理性判斷。在這里,公共預(yù)算的作用是關(guān)鍵性的。②為發(fā)揮其人民賦予的那些作用,每個(gè)國(guó)家的政府都與其人民建立起兩個(gè)方面的基本財(cái)政聯(lián)系:政府向人民征集財(cái)政資源,政府使用這些資源。公共預(yù)算把公共財(cái)政的這兩個(gè)基本方面(收入與支出)聯(lián)結(jié)起來,相當(dāng)于把共同犧牲與共同利益結(jié)合起來,以約束和引導(dǎo)以共同利益“補(bǔ)償”共同犧牲的作為。開發(fā)應(yīng)用基本的、更好的偏好揭示與聚合技術(shù)也是必需的,但無法取代制度變革,這些變革旨在消除阻礙貼近偏好的種種機(jī)能性障礙。
深化財(cái)政共同體可作為另一個(gè)方向。偏好關(guān)懷采納的個(gè)體視角的社會(huì)改善。個(gè)體視角是基本的,因?yàn)樯鐣?huì)改善最終要落到個(gè)體境況改善的“根”上,而個(gè)體境況中的核心和關(guān)鍵部分是財(cái)政境況:納稅負(fù)擔(dān)如何?公共支出與服務(wù)狀況如何?財(cái)政強(qiáng)制(尤指強(qiáng)制課稅)止于財(cái)政義務(wù)的合理來源與限度嗎?
然而,個(gè)體境況無法孤立存在——在很大程度上取決于共同體的財(cái)政境況,正如個(gè)體乘客的境況在很大程度上取決于載其前行的“船”的境況一樣。在這里,“船”作為對(duì)共同體的隱喻,旨在引導(dǎo)對(duì)個(gè)體與集體之相互依存關(guān)系的準(zhǔn)確理解。
共同體的財(cái)政境況以財(cái)政能力為表,以個(gè)體成員的身份認(rèn)同和義務(wù)認(rèn)同為里。在作為私人共同體的家庭例子中,如果對(duì)身為“家庭成員”的共同身份有清晰強(qiáng)烈的認(rèn)同,并由此延伸到對(duì)由其約定的合理義務(wù)的清晰而強(qiáng)烈的認(rèn)同,那么,家庭就是穩(wěn)固的,否則,渙散分化的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)很高。推而廣之,社會(huì)共同體不正是如出一轍嗎?基本差異主要在于特有其的復(fù)雜性:人類比動(dòng)物更擅長(zhǎng)互惠的利他主義,但走向裙帶關(guān)系而非普惠關(guān)系更常見(馬特.里德利)。[5]
與此相一致,社會(huì)改善的公共財(cái)政方法應(yīng)致力于建設(shè)財(cái)政公民(fiscal citizen)和財(cái)政紐帶。財(cái)政公共建設(shè)關(guān)注共同體成員的共享身份。畢竟,任何共同體都由共享身份和共同紐帶聯(lián)結(jié)而成,缺一不可。雙重建設(shè)在兩個(gè)層次上同步展開為最適當(dāng):(1)特定共同體內(nèi)部的個(gè)體成員與“他人同胞”間的財(cái)政關(guān)系,(2)民族國(guó)家框架內(nèi)各個(gè)次級(jí)共同體彼此之間的財(cái)政關(guān)系。
在第二個(gè)層次上,國(guó)家確認(rèn)、尊重與保護(hù)地方共同體的主體性、自主性與能動(dòng)性至關(guān)緊要,而地方共同體亦應(yīng)意識(shí)到自己相對(duì)國(guó)家利益的從屬地位,以使自己相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政運(yùn)營(yíng)能夠配合和支持更高層級(jí)的財(cái)政運(yùn)營(yíng)。只有這樣的平衡考量足以引導(dǎo)政府間財(cái)政關(guān)系改革時(shí),公共財(cái)政達(dá)成社會(huì)改善的效果才會(huì)突顯出來。
共同體關(guān)懷為政府間財(cái)政安排提供了不同于傳統(tǒng)財(cái)政職能觀③職能觀模式基于財(cái)政穩(wěn)定職能、配置職能與再分配職能考察政府間財(cái)政安排。主流文獻(xiàn)確認(rèn)穩(wěn)定和再分配屬于中央財(cái)政的職能,地方財(cái)政則在配置職能中扮演關(guān)鍵角色。意識(shí)到這一職能范式與共同體范式并不兼容很重要。共同體范式尤其關(guān)注增強(qiáng)地方財(cái)政的主體性、自主性和能動(dòng)性,對(duì)這“三性”的偏離只應(yīng)來自國(guó)家利益的考量。的嶄新視角。鑒于共同體問題的內(nèi)在重要性,這樣的接軌意義非凡。畢竟,人類文明的進(jìn)步史也就是一部分共同體的進(jìn)化史。人類結(jié)成群體——首先是家庭、然后是部落、然后是城邦、然后是民族國(guó)家——以自我保護(hù),并實(shí)現(xiàn)只有在集體行動(dòng)的基礎(chǔ)上才能產(chǎn)生的那些利益(周國(guó)文)。[6]
本文在“公共財(cái)政與社會(huì)改善”的廣闊視域下,尋求達(dá)成社會(huì)改善的公共財(cái)政方法。關(guān)鍵細(xì)節(jié)和線索已經(jīng)呈現(xiàn),但進(jìn)一步展開需要更多篇幅。后續(xù)工作可循此框架逐步展開。
如果把如此宏大的主題極其豐富細(xì)節(jié)提煉為一個(gè)恰到好處的思維范式,那就是“止惡揚(yáng)善”,準(zhǔn)確地講,就是“先止惡再揚(yáng)善”。這個(gè)思維范式應(yīng)一并應(yīng)用于財(cái)政權(quán)力和財(cái)政資源。其中,財(cái)政權(quán)力維度的止惡,以聚焦“強(qiáng)制權(quán)力轉(zhuǎn)換為合意權(quán)力(content power)”最為適當(dāng)。資源權(quán)力的止惡,則以聚焦“超額負(fù)擔(dān)(excess burden)”最為適當(dāng)。超額負(fù)擔(dān)指整個(gè)財(cái)政活動(dòng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)造成的額外損失,即通常遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財(cái)政收入(得失相抵為零)以外的附帶損失。至于“揚(yáng)善”思維,聚焦財(cái)政績(jī)效(fiscal performance)最為適當(dāng)。本文雖未展開討論,但提示這樣的思考方向依然有其價(jià)值。