李 雪

十八大以來(lái)，在繼續(xù)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了制度治黨的理論命題，從修訂、制定和出臺(tái)一系列黨內(nèi)法規(guī)、補(bǔ)齊黨內(nèi)制度短板，到把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約，再到加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，使各項(xiàng)制度規(guī)定落地，都充分體現(xiàn)了新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)制度治黨的重視。從根本上說(shuō)，制度治黨是執(zhí)政黨建設(shè)科學(xué)化與國(guó)家治理現(xiàn)代化的相契合，強(qiáng)調(diào)將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理黨內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的效能，將提高制度執(zhí)行力作為政黨治理能力提升的核心，是國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下提高黨的執(zhí)政能力和治理水平的重要途徑。

一、全面把握新時(shí)代制度治黨的科學(xué)內(nèi)涵

自2014年習(xí)近平總書(shū)記明確提出“制度治黨”這一新命題以來(lái)，堅(jiān)持和強(qiáng)化制度治黨成為全面從嚴(yán)治黨的重要內(nèi)容，一系列制度治黨的新舉措新實(shí)踐在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、增強(qiáng)治黨能力水平等方面發(fā)揮重要作用。為準(zhǔn)確理解制度治黨的內(nèi)涵，有必要對(duì)與制度治黨相近的概念進(jìn)行辨析，以此凸顯制度治黨的獨(dú)特性與功能性。

（一）制度治黨與思想建黨思想建黨是中國(guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)，是由毛澤東同志結(jié)合當(dāng)時(shí)井岡山革命時(shí)期的特殊條件而提出的。毛澤東針對(duì)當(dāng)時(shí)黨內(nèi)大部分是農(nóng)民和小資產(chǎn)階級(jí)出身的黨員，而工人成分的黨員較少這一現(xiàn)狀，深刻認(rèn)識(shí)到在加強(qiáng)黨內(nèi)思想建設(shè)的重要性。在1928年11月毛澤東寫(xiě)給中共中央的一份報(bào)告中提到“我們感覺(jué)無(wú)產(chǎn)階級(jí)思想領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。邊界各縣的黨，幾乎完全是農(nóng)民成分的黨，若不給以無(wú)產(chǎn)階級(jí)的思想領(lǐng)導(dǎo)，其趨向是會(huì)要錯(cuò)誤的?！雹佟睹珴蓶|選集》(第一卷) ，人民出版社，1991年，第77頁(yè)，第94頁(yè)。而后，在1929年12月由毛澤東起草的《古田會(huì)議決議》中，也提到了對(duì)黨員正確路線教育引導(dǎo)工作上的缺乏，指出“紅軍黨內(nèi)最迫切的問(wèn)題，要算是教育的問(wèn)題。為了紅軍的健全與擴(kuò)大，為了斗爭(zhēng)任務(wù)之能夠負(fù)荷，都要從黨內(nèi)教育做起?！雹凇睹珴蓶|選集》(第一卷) ，人民出版社，1991年，第77頁(yè)，第94頁(yè)。這次會(huì)議基本上確立了思想建黨的原則，著重加強(qiáng)黨內(nèi)教育，強(qiáng)調(diào)從思想上建黨，以此保持無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)性質(zhì)，這也標(biāo)志著毛澤東思想建黨的初步形成。隨后，在1935年1月的遵義會(huì)議上，毛澤東又將思想建黨的想法上升為全黨共識(shí)。在瓦窯堡會(huì)議上明確提到“黨不懼怕非無(wú)產(chǎn)階級(jí)黨員政治水平的不一致，黨用共產(chǎn)主義教育去保證提高他們到先鋒隊(duì)地位?！雹邸吨泄仓醒胛募x集》(第10冊(cè))，中共中央黨校出版社，1991年，第621頁(yè)。在延安整風(fēng)時(shí)期，強(qiáng)調(diào)首先在思想上整頓，開(kāi)展必要的思想斗爭(zhēng)，把思想建黨作為當(dāng)時(shí)黨的建設(shè)的重中之重。由此，在黨的不同發(fā)展階段，思想建黨的內(nèi)容也有所差異，這也使得思想建黨的內(nèi)涵得到不斷的豐富與發(fā)展。總之，思想建黨的形成也是經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程，與當(dāng)時(shí)所處的社會(huì)環(huán)境和革命形勢(shì)緊密結(jié)合，著重強(qiáng)調(diào)以思想教育的方式解決黨的思想統(tǒng)一、意識(shí)形態(tài)等問(wèn)題，這也是對(duì)馬克思主義黨建理論的創(chuàng)造性發(fā)展。

通過(guò)對(duì)思想建黨的歷史追溯，目的在于全面地對(duì)思想建黨與制度治黨的關(guān)系進(jìn)行辨析。思想建黨產(chǎn)生于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，制度治黨的萌芽也起源于革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，而且從時(shí)間來(lái)看，還具有一致性，都可追溯到古田會(huì)議召開(kāi)的時(shí)間。為此，有學(xué)者認(rèn)為，古田會(huì)議上為糾正黨內(nèi)錯(cuò)誤思想所采取的黨內(nèi)教育方法與嚴(yán)明紀(jì)律相統(tǒng)一的方法，正是毛澤東關(guān)于思想建黨和制度治黨相結(jié)合思想形成的發(fā)端。從中可以看出，思想建黨與制度治黨的“歷史淵源”，更說(shuō)明了二者之間具有密切聯(lián)系。第一，思想建黨為制度治黨提供價(jià)值引領(lǐng)。思想建黨歸根結(jié)底是要解決世界觀、人生觀、價(jià)值觀這一“總開(kāi)關(guān)”為問(wèn)題，著重用馬克思主義理論統(tǒng)一全黨思想和意志，“以實(shí)現(xiàn)黨的思想統(tǒng)一、思想純潔為目標(biāo)追求”④張書(shū)林：《思想建黨與制度治黨:目標(biāo)任務(wù)與耦合生態(tài)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2015年第11期。。思想建黨，解決的是思想認(rèn)識(shí)層面關(guān)于主觀世界改造的問(wèn)題，一般是通過(guò)理論宣傳、思想教育等形式而展開(kāi)，從整體上提升黨員的黨性修養(yǎng)，促進(jìn)全黨在思想認(rèn)識(shí)上的一致性。而制度治黨著重強(qiáng)調(diào)用制度化方式解決黨內(nèi)事務(wù)、規(guī)范黨員行為。正如思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，制度治黨的實(shí)踐行動(dòng)必須借助思想層面的價(jià)值引領(lǐng)，并為制度治黨這一治理形態(tài)的形成做好理論支撐。第二，制度治黨為思想建黨提供制度保障。制度是確保和鞏固思想建黨成果的最有效手段，只有把思想建黨的做法和經(jīng)驗(yàn)上升到制度層面，以制度安排、制度建構(gòu)的形式穩(wěn)固下來(lái)，才會(huì)使得思想建黨功能和效果的發(fā)揮具有長(zhǎng)期性。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨在加強(qiáng)思想建黨的過(guò)程中，著力將其做法和經(jīng)驗(yàn)上升為具體的制度和規(guī)定，使得思想建黨從規(guī)劃設(shè)計(jì)，組織實(shí)施以及效能評(píng)估等過(guò)程都置于制度框架內(nèi)，如在黨內(nèi)教育學(xué)習(xí)方面，形成定期的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、理論學(xué)習(xí)考核制度等，這些制度安排進(jìn)一步促進(jìn)了思想建黨的制度化水平，有利于思想建黨成果的取得。制度治黨為思想建黨保駕護(hù)航，還體現(xiàn)在制度治黨所具有的權(quán)威性和強(qiáng)制性特點(diǎn)。提高黨員的思想認(rèn)識(shí)和政治素養(yǎng)，并不是僅僅通過(guò)幾次教育活動(dòng)、落實(shí)黨中央會(huì)議精神就能夠解決的，還需要發(fā)揮制度的剛性約束作用，用制度保障思想建黨的成果。第三，思想建黨和制度治黨相結(jié)合是新時(shí)代政黨建設(shè)思想的顯著標(biāo)志。思想建黨是毛澤東黨建思想的突出特點(diǎn)，制度治黨是鄧小平黨建思想鮮明特征，在新時(shí)代背景下，習(xí)近平提出要堅(jiān)持思想建黨與制度治黨緊密結(jié)合，這是新時(shí)代黨建思想的一大創(chuàng)新。從根本上說(shuō)，思想建黨和制度治黨相結(jié)合就是在馬克思主義理論的指導(dǎo)下，用思想教育的方式提高黨員干部的政治素養(yǎng)，用制度鞏固思想教育成果，并促進(jìn)黨內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)解決的規(guī)范化和制度化的過(guò)程，是為推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展探索的一條嶄新方法路徑。思想建黨與制度治黨，猶如鳥(niǎo)之兩翼，車之兩輪，缺一不可，正如習(xí)近平總書(shū)記提到的，“使加強(qiáng)制度治黨的過(guò)程成為加強(qiáng)思想建黨的過(guò)程，也要使加強(qiáng)思想建黨的過(guò)程成為加強(qiáng)制度治黨的過(guò)程”，使二者融入黨的執(zhí)政能力建設(shè)過(guò)程中，進(jìn)而提升黨的治國(guó)理政的新高度，增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力和治理水平。

（二）制度治黨與政黨治理當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)“政黨治理”的概念界定有廣義和狹義之分。從廣義上來(lái)看，政黨治理，是以“提升政黨能力為目標(biāo)”而進(jìn)行的政黨權(quán)力運(yùn)作的理性化過(guò)程，是“政黨改革自身及其領(lǐng)導(dǎo)方式，以適應(yīng)新環(huán)境和迎接新挑戰(zhàn)的必然選擇”①徐鋒：《現(xiàn)代政黨治理芻論》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》，2004年第1期。，一般來(lái)說(shuō)，包括黨內(nèi)治理、黨際治理和黨外治理②羅峰：《轉(zhuǎn)型期中國(guó)的政黨治理:生成、資源與框架》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2014年第5期。三個(gè)部分。從狹義上來(lái)看，政黨治理專指黨內(nèi)治理，是治理邏輯應(yīng)用在黨內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)處理上的問(wèn)題。姜崇輝認(rèn)為“政黨治理是指由政黨內(nèi)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與普通黨員多個(gè)主體參與、上下互動(dòng)、共同管理黨務(wù)的一種動(dòng)態(tài)性、多層次的政黨建設(shè)過(guò)程?！雹劢巛x：《從傳統(tǒng)“政黨管理”到現(xiàn)代“政黨治理”—變化社會(huì)中的政黨研究轉(zhuǎn)型》，《學(xué)術(shù)探索》，2008年第1期。而陳家喜、黃惠丹則認(rèn)為，應(yīng)把黨與政府、政黨與政黨、政黨與社會(huì)的關(guān)系排除在政黨治理外，并與國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理等概念區(qū)分開(kāi)④陳家喜、黃惠丹：《論政黨治理視域中的全面從嚴(yán)治黨》，《社會(huì)主義研究》，2016年第3期。。以上觀點(diǎn)可以看出，廣義和狹義之分就在于是否將黨內(nèi)治理以外的治理關(guān)系融入其內(nèi)，屬于范疇問(wèn)題，而不是實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。由此，結(jié)合本研究?jī)?nèi)容的需要，筆者取政黨治理狹義上的含義—黨內(nèi)治理，以下提到的政黨治理皆為黨內(nèi)治理的含義。因制度治黨是政黨治理的重要方式，由此有必要厘清二者的邏輯關(guān)聯(lián)，并重點(diǎn)闡述制度治黨的鮮明特色。

其一，制度治黨是政黨治理的重要形式。政黨治理屬于政治學(xué)的研究范疇，研究對(duì)象包括：治理主體、治理方式、治理對(duì)象、治理目標(biāo)和治理環(huán)境等，其中政黨組織既作為治理主體又是治理對(duì)象，治理方式是制度治黨，治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)有效執(zhí)政，治理環(huán)境則是政黨所面臨的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。一般說(shuō)來(lái)，政黨成員和政黨組織生活是政黨治理的工作重心，而這正與制度治黨的目標(biāo)相契合。一是制度治黨特別強(qiáng)調(diào)對(duì)黨員行為的治理，以黨章和黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，發(fā)揮制度的強(qiáng)制性特點(diǎn)，要求黨員嚴(yán)格按照規(guī)章制度辦事，杜絕違法亂紀(jì)、破壞制度的行為，并讓廣大黨員在頭腦中形成制度思維和規(guī)矩意識(shí)，著力打造一支政治堅(jiān)定、素質(zhì)過(guò)硬黨員隊(duì)伍。二是制度治黨對(duì)于優(yōu)化黨內(nèi)政治生活具有重要作用。習(xí)近平指出：“黨內(nèi)政治生活是黨組織教育管理黨員和黨員進(jìn)行黨性鍛煉的主要平臺(tái)，從嚴(yán)治黨必須從黨內(nèi)政治生活嚴(yán)起。”⑤習(xí)近平：《在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年10月9日，第2版。充分肯定了黨內(nèi)政治生活的地位和功能，由此十八大以來(lái)如何嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)也成為制度治黨的重要內(nèi)容，通過(guò)修訂和頒布一系列黨內(nèi)法規(guī)增強(qiáng)了黨的建設(shè)的制度化水平，對(duì)于促進(jìn)黨內(nèi)政治生態(tài)風(fēng)氣清正和維護(hù)黨員高度團(tuán)結(jié)等方面也發(fā)揮了重要作用。

其二，政黨治理現(xiàn)代化是制度治黨的推進(jìn)目標(biāo)。政黨現(xiàn)代化是政黨在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下的必然選擇，而政黨治理現(xiàn)代化是成為現(xiàn)代化政黨的必要途徑，只有政黨在治理層面上達(dá)到現(xiàn)代化的高度，才能真正提高國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的期盼和向往。政黨治理現(xiàn)代化的三個(gè)維度分別為：制度化、民主化、法治化，這與制度治黨的推進(jìn)目標(biāo)完全契合。首先，從政黨治理的制度化要求來(lái)看，制度治黨一方面強(qiáng)調(diào)要補(bǔ)齊黨內(nèi)制度短板，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，通過(guò)廢除、修訂和出臺(tái)一系列黨內(nèi)法規(guī)，彌補(bǔ)制度供給上的短缺和不足；另一方面，提出以執(zhí)行力永葆制度治黨的生命力，不斷優(yōu)化制度執(zhí)行的流程，培育制度執(zhí)行文化，確保制度的落地生根、擲地有聲，增強(qiáng)了制度執(zhí)行效能。其次，從政黨治理的民主化要求來(lái)看，制度治黨在推進(jìn)過(guò)程中對(duì)的黨員主體地位缺乏保障以及權(quán)力過(guò)分集中等問(wèn)題給予高度重視，著重“加強(qiáng)以民主集中制為重點(diǎn)的黨內(nèi)治理體系和能力建設(shè)”①陳松友、李雪：《制度治黨:推進(jìn)政黨治理現(xiàn)代化的路徑選擇》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2017年第9期。，在很大程度上提升了執(zhí)政黨內(nèi)部的民主程度，也進(jìn)一步增強(qiáng)了政黨治理的能力和水平。第三，從政黨治理的法治化要求來(lái)看，制度治黨在推進(jìn)的過(guò)程中緊密結(jié)合全面依法治國(guó)，加強(qiáng)黨內(nèi)法治文化建設(shè)，在全社會(huì)推崇和弘揚(yáng)法治文化，并不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和法治方式處理問(wèn)題的能力，以此促進(jìn)現(xiàn)代化政黨的形成。

（三）制度治黨與黨的制度建設(shè)黨的制度建設(shè)是指“對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)黨內(nèi)生活和黨的領(lǐng)導(dǎo)工作中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和概括，并通過(guò)一定組織程序加以固定化的過(guò)程?！雹趯O新：《全面從嚴(yán)治黨視閾下的黨的建設(shè)制度改革》，《科學(xué)社會(huì)主義》，2016年第4期。包括黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)和黨內(nèi)生活制度建設(shè)兩個(gè)方面。具體來(lái)說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)是指黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的制度和體制建設(shè)，能夠確保黨的領(lǐng)導(dǎo)的正確性、長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性；黨內(nèi)生活制度建設(shè)則涉及黨內(nèi)生活的方方面面，一般包括制度制定、制度執(zhí)行和制度監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)。從價(jià)值功能來(lái)說(shuō)，黨的制度建設(shè)實(shí)質(zhì)上是促進(jìn)黨的工作和活動(dòng)的制度化、民主化、科學(xué)化的過(guò)程。在黨的十九大報(bào)告中，提出新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，即“全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量。”③習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利—在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年10月28日，第1版。區(qū)別于以往把黨的制度建設(shè)與黨的其他方面的建設(shè)相并列的提法，而是要把“制度建設(shè)貫穿其中”，這一提法凸顯了黨的制度建設(shè)的重要性地位，使制度所具有的根本性、全局性、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)表達(dá)得淋漓盡致。制度治黨與黨的制度建設(shè)有許多相同點(diǎn)，但也有明顯差別，有必要詳細(xì)解構(gòu)二者之間的邏輯關(guān)系。

黨的制度建設(shè)為制度治黨提供了前提和條件，而制度治黨為黨的制度建設(shè)開(kāi)辟了新的治理思路。之所以說(shuō)黨的制度建設(shè)為制度治黨提供了前提和條件，在于黨的制度建設(shè)在推動(dòng)黨建發(fā)展過(guò)程中起到的作用，為推動(dòng)制度治黨創(chuàng)造了條件。一方面，歷史上我們黨在加強(qiáng)制度建設(shè)過(guò)程中取得了大量寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如在規(guī)范黨內(nèi)行為、整合黨內(nèi)關(guān)系、制定和修改黨內(nèi)規(guī)章制度上已基本成型，這為十八大以來(lái)制度治黨的開(kāi)展提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。另一方面，長(zhǎng)期的黨的制度建設(shè)工作為十八大以來(lái)制度治黨的開(kāi)展提供了較好的政治環(huán)境。新時(shí)代制度治黨的推進(jìn)是在借助以往制度建設(shè)上取得成果的基礎(chǔ)上繼續(xù)創(chuàng)新，制度治黨為黨的制度建設(shè)開(kāi)辟了新的治理思路，在于制度治黨具有多重優(yōu)勢(shì)，其最主要表現(xiàn)為本身即是一個(gè)治理形態(tài)，著重強(qiáng)調(diào)制度治理體系的銜接和配套，強(qiáng)調(diào)將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理黨內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的效能，并以提高制度執(zhí)行力作為政黨治理能力提升的核心?？梢哉f(shuō)，制度治黨與黨的制度建設(shè)的最終目標(biāo)都在于增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力和水平，而制度治黨所具有的創(chuàng)新性和開(kāi)拓性為黨的制度建設(shè)提供了新方法、新思路。

二、制度治黨的邏輯架構(gòu)

制度治黨是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，以嚴(yán)密且復(fù)雜的架構(gòu)為支撐。它的提出，回答了黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)中應(yīng)該“用什么治”“怎樣治”以及“治什么”的問(wèn)題，這三部分構(gòu)成了制度治黨的基本架構(gòu)，使得制度治黨以治理形態(tài)的方式作用于全面從嚴(yán)治黨，從而提高黨的執(zhí)政水平和治理能力。

（一）“用什么治”—黨內(nèi)法規(guī)制度體系制度治黨是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其治理工具的科學(xué)性、系統(tǒng)性和完備性關(guān)乎全面從嚴(yán)治黨的水平，故而必須明確制度治黨中的核心關(guān)鍵詞—制度。確切說(shuō)，制度治黨中的“制度”是指黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即“以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體?！雹佟蛾P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年6月26日，第1版。其中黨章是黨的根本大法，凝結(jié)著我們黨長(zhǎng)期以來(lái)的寶貴經(jīng)驗(yàn)和智慧。黨章與黨內(nèi)各項(xiàng)具體制度是“中心”與“外圍層”的關(guān)系，居于中心地位的黨章確定了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的根本定位，而屬于外圍層的黨內(nèi)各項(xiàng)具體制度是對(duì)黨章的延伸、擴(kuò)展和具體化。緊緊圍繞黨章的章程和規(guī)則而展開(kāi)，是加強(qiáng)制度治黨、依規(guī)治黨的制度基礎(chǔ)。

“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念最早源于毛澤東同志在第六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話，他提道：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！雹凇睹珴蓶|選集》(第2卷) ，人民出版社，1991年，第528頁(yè)。而后，劉少奇在七大所做的關(guān)于修改黨章的報(bào)告中也使用了“黨的法規(guī)”的提法，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話中提到“黨要有黨規(guī)黨法”。在1990年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》則明確了黨內(nèi)法規(guī)這一概念，是指“黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。”③《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》(1978-1996)，法律出版社，1996年，第723頁(yè)。在十四大上把黨內(nèi)法規(guī)的提法正式寫(xiě)入修改后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)邁出大步，黨的制度建設(shè)也更加成熟。隨后，江澤民、胡錦濤等在多次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，構(gòu)建以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。特別是十八大以來(lái)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》的出臺(tái)使我們黨首次擁有了黨內(nèi)“立法法”，一系列黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理的舉措，以及眾多新準(zhǔn)則、新條例的頒布，不斷加強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)。2017年6月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，其中明確提出要不斷完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，從黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)以及黨的監(jiān)督保障四個(gè)方面將黨內(nèi)法規(guī)制度劃分為四大類，推進(jìn)黨的工作和黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化。

（二）“怎樣治”—形成以制度化與法治化協(xié)同推進(jìn)的治理形態(tài)“治”是推進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨制度治黨的著眼點(diǎn)，是制度治黨區(qū)別于一般黨的制度建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)，不僅僅是一種治理方式，而更強(qiáng)調(diào)的是一種以制度化與法治化協(xié)同推進(jìn)的治理形態(tài)，作用于全面從嚴(yán)治黨的全過(guò)程，具有強(qiáng)烈的目標(biāo)指向性。在理解這一治理形態(tài)時(shí)要注意以下幾個(gè)方面：一是明晰“治黨”與“黨建”的關(guān)系。二者的區(qū)別在于范圍不同、內(nèi)涵不同以及作用不同，相對(duì)于“黨建”而言，“治黨”的提出時(shí)間明顯晚了很多，且隸屬于黨的制度建設(shè)的總范疇，是一種包含和被包含的關(guān)系，而內(nèi)涵和作用的不同反映在“治黨”上順應(yīng)新時(shí)代提出的黨的制度建設(shè)的新思路，具有時(shí)代性和方向性，而“黨建”則是我們黨成立以來(lái)一貫堅(jiān)持的重要方針，具有普遍性和長(zhǎng)期性。但這并不意味著二者是互相對(duì)立、截然相反的關(guān)系，恰恰相反的是“治黨”須在黨的建設(shè)的整體框架下進(jìn)行開(kāi)展，而黨的建設(shè)體系的不斷完善也能為“治黨”提供良好的制度環(huán)境。二是明晰“治黨”與“管黨”的關(guān)系。一般情況下，“管黨”與“治黨”經(jīng)常被作為一個(gè)整體而使用，其實(shí)二者的含義是有略微差異的。對(duì)執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，黨要管黨，最關(guān)鍵的是干部問(wèn)題，因?yàn)樵S多黨員都在當(dāng)大大小小的干部。①《鄧小平文選》(第1卷) ，人民出版社，1994年，第328頁(yè)。明確了黨要管黨的對(duì)象，與制度治黨的對(duì)象基本相一致，但是從位階來(lái)看，管黨居于前位，帶有明顯的主觀意愿性，突出了黨的主觀意志和使命擔(dān)當(dāng)，要肩負(fù)起管理好黨員干部的政治職責(zé)；而治黨居于管黨之后，具有客觀性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，突出了切實(shí)解決黨內(nèi)潛在或已經(jīng)存在問(wèn)題的緊迫性，并強(qiáng)調(diào)治黨的關(guān)鍵在于以一種治理形態(tài)而展開(kāi)，要不斷增強(qiáng)治黨的生命力和有效性。治黨與黨建、管黨在內(nèi)涵上的不同也再次說(shuō)明了制度治黨要在“治”上下功夫。其中，最為重要的是形成以制度化與法治化協(xié)同推進(jìn)的治理形態(tài)。制度化既是制度治黨所采取的重要方式，也是制度治黨所要達(dá)到的效果，體現(xiàn)于制度治黨的全過(guò)程，而政黨治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的先決條件②肖貴清、田橋：《政黨治理引領(lǐng)國(guó)家治理:中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的邏輯理路》，《山東社會(huì)科學(xué)》，2017年第7期。，法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化必由之路③張文顯：《法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路》，《法制與社會(huì)發(fā)展》，2014年第5期。，這在一定程度上蘊(yùn)含了政黨治理的法治化要求，在政黨治理過(guò)程中運(yùn)用法治理念和法治思維。中國(guó)共產(chǎn)黨作為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)核心，其自身治理的法治化程度直接影響政黨治理現(xiàn)代化、國(guó)家治理現(xiàn)代化，在這種情況下，制度治黨也要堅(jiān)持法治理念，提高治黨水平的法治化程度，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的實(shí)用性和適用性。制度化和法治化構(gòu)成制度治黨推進(jìn)的主要方向，二者協(xié)同推進(jìn)所形成的治理形態(tài)也是制度治黨常態(tài)化的最主要體現(xiàn)。

（三）“治什么”—黨組織、黨員以及黨內(nèi)政治生活制度治黨的落腳點(diǎn)在于“治好黨”，其中“黨”一個(gè)字涵蓋了所有關(guān)于黨的一切事務(wù)，其中最主要體現(xiàn)在黨組織、黨員以及黨內(nèi)政治生活三個(gè)方面，由此也成為制度治黨所要“治”的主要對(duì)象。不可避免，這三個(gè)方面之間具有交叉重疊的關(guān)系，黨組織由黨員構(gòu)成，黨內(nèi)政治生活是黨組織教育管理黨員和增強(qiáng)黨員黨性修養(yǎng)的主要平臺(tái)，但從制度治黨的角度出發(fā)，將其劃分為三個(gè)部分有利于增強(qiáng)制度治黨的針對(duì)性，發(fā)揮治黨層面上的最大效能。鄧小平曾提到，“中國(guó)要出問(wèn)題，還是出在共產(chǎn)黨內(nèi)部”，這句話意味深長(zhǎng)地指出加強(qiáng)共產(chǎn)黨內(nèi)部治理的重要性，其中作為個(gè)體的黨員是治理的主要對(duì)象，由此制度治黨的核心在于治理黨員。當(dāng)然并不是只有黨員自身出現(xiàn)問(wèn)題，存在違規(guī)違紀(jì)行為時(shí)才進(jìn)行治理，而是更加強(qiáng)調(diào)在平時(shí)加強(qiáng)黨員的黨性修養(yǎng)和綜合能力培養(yǎng)，要做到堅(jiān)定黨的理想信念、堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威、嚴(yán)格遵循黨內(nèi)各項(xiàng)規(guī)定，履行一名新時(shí)代合格黨員的職責(zé)。制度治黨的治理對(duì)象也要有重點(diǎn)和一般的區(qū)分，這主要體現(xiàn)在黨員的不同分工上。執(zhí)政黨建設(shè)水平的高低，既與黨員自身的綜合素質(zhì)有關(guān)，更與領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)能力相關(guān)聯(lián)，在此過(guò)程中，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)能力發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，為此黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是制度治黨的重點(diǎn)治理對(duì)象。制度治黨是一種治理方式，更是一種治理形態(tài)，將黨內(nèi)政治生活作為制度治黨“治”的一個(gè)部分，在于強(qiáng)調(diào)用制度化的方式營(yíng)造良好的政治生態(tài)。一般說(shuō)來(lái)，黨內(nèi)政治生活是一個(gè)整體性概念，包含的內(nèi)容較多，涉及的方面較全，筆者認(rèn)為黨內(nèi)政治生活是指涵蓋黨的各級(jí)組織和黨員在內(nèi)，涉及黨內(nèi)事務(wù)活動(dòng)、黨員黨性修養(yǎng)以及一切提高黨的質(zhì)量建設(shè)的方方面面，目的在于構(gòu)建干部清正、政府清廉、政治清明的政治生態(tài)。筆者將黨內(nèi)政治生活作為“治理”的一部分，主要是為了從中國(guó)共產(chǎn)黨制度資源開(kāi)發(fā)角度來(lái)考量，提高黨內(nèi)事務(wù)辦理的制度化水平，使黨員行為規(guī)范具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，讓黨的執(zhí)政能力建設(shè)與制度安排的創(chuàng)新緊密結(jié)合起來(lái)，從整體上推動(dòng)黨內(nèi)政治生活的制度化、規(guī)范化，促進(jìn)良好政治生態(tài)的常態(tài)化。

三、制度治黨的鮮明特征

任何新事物的產(chǎn)生都是以其鮮明特點(diǎn)作為重要標(biāo)志的。制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的特征，將其運(yùn)用到治黨實(shí)踐并形成一種治理形態(tài)時(shí)即衍生出新的時(shí)代印記。

其一，制度權(quán)威性與執(zhí)行強(qiáng)制性的統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是制度治黨的主要工具，規(guī)定著黨內(nèi)治理關(guān)于各級(jí)黨組織和全體黨員所必須遵循的行為準(zhǔn)則和辦事章程，無(wú)論是從黨章以及黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，還是其制定程序和制定依據(jù)來(lái)看，都具有絕對(duì)的權(quán)威性，遵循黨內(nèi)法規(guī)是對(duì)黨員的最基本要求，這也是黨員維護(hù)黨中央權(quán)威的最基本的行為體現(xiàn)。十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央強(qiáng)調(diào)以制度化的方式推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，一方面，清理、修訂和出臺(tái)一系列黨內(nèi)法規(guī)，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為治黨的制度化運(yùn)行提供制度保障；另一方面，把制度建設(shè)貫穿于黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)全過(guò)程，凸顯黨的制度建設(shè)的根本性和全局性作用。強(qiáng)調(diào)制度治黨的功能和價(jià)值就是抓住了提高制度執(zhí)行力這一政黨治理能力提升的核心，因其執(zhí)行方式的強(qiáng)制性特點(diǎn)，使得在這一治理形態(tài)運(yùn)行下，黨內(nèi)一切事務(wù)的解決更加嚴(yán)肅而認(rèn)真，也對(duì)黨員的違法亂紀(jì)行為也會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的震懾作用。由此可見(jiàn)，制度治黨的前提在于制度的權(quán)威性，而執(zhí)行上的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性是根本保證。其二，價(jià)值引導(dǎo)性與行動(dòng)規(guī)范性的統(tǒng)一。制度治黨中的制度除了具備黨內(nèi)法規(guī)制度約束政治權(quán)力的功能外，還具有文化傳遞和價(jià)值引導(dǎo)的作用。制度是文化的載體，體現(xiàn)了政黨的價(jià)值取向，將制度治黨視為一種治理形態(tài)充分考量了制度的價(jià)值引導(dǎo)作用，正如鄧小平所提到的“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至走向反面?！雹佟多囆∑轿倪x》(第2卷) ，人民出版社，1994年，第333頁(yè)。充分利用制度的優(yōu)勢(shì)，讓好的制度在黨內(nèi)政治生活中發(fā)揮積極作用，對(duì)黨員的價(jià)值觀念和思維方式進(jìn)行調(diào)整，并進(jìn)一步自覺(jué)地外化為黨員自身的行為規(guī)范。制度治黨自身也是一個(gè)完整的治理體系，包含有顯性的規(guī)則形式、隱性的精神內(nèi)涵以及明確的行為指向②[美]詹姆斯·G．馬奇、[挪]約翰·P．奧爾森：《重新發(fā)現(xiàn)制度:政治的組織基礎(chǔ)》，三聯(lián)書(shū)店，2011年，第22頁(yè)。，其中黨內(nèi)法規(guī)制度是顯性規(guī)則形式的重要體現(xiàn)，在內(nèi)容上清晰明確地規(guī)定了黨的各級(jí)組織和黨員應(yīng)盡哪些責(zé)任和義務(wù)，必須禁止哪些違規(guī)亂紀(jì)行為，而在這顯性規(guī)則形式的覆蓋下，隱形的精神內(nèi)涵也可凝練和總結(jié)而得出，要求在黨內(nèi)形成講政治、講規(guī)矩、講紀(jì)律的價(jià)值理念，遵從制度規(guī)定所倡導(dǎo)的思維方式，以及提高對(duì)黨的建設(shè)科學(xué)化的認(rèn)識(shí)，從而最終落實(shí)到具體的實(shí)踐行動(dòng)中，這也是制度治黨具有明確行為指向的重要體現(xiàn)，以有效管理黨內(nèi)事務(wù)、規(guī)范黨員行為和提高黨的治國(guó)理政能力為根本的目標(biāo)指向，整個(gè)過(guò)程既涵蓋制度對(duì)治黨本身關(guān)于黨員價(jià)值觀念的引導(dǎo)作用，又具有黨內(nèi)法規(guī)制度等要求的規(guī)范性，這一特點(diǎn)是確保制度治黨得以有效推進(jìn)的關(guān)鍵。其三，內(nèi)容的整合性與效果長(zhǎng)期性的統(tǒng)一。黨的十九大報(bào)告中提到，要把制度建設(shè)貫穿于全面從嚴(yán)治黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，這是凸顯黨的制度建設(shè)的新提法，側(cè)重于把制度建設(shè)與其他五大建設(shè)相互關(guān)聯(lián)，起到互為聯(lián)動(dòng)的整合作用。十八大以來(lái)，思想建黨與制度治黨相結(jié)合是全面從嚴(yán)治黨的重要原則，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)建黨制度規(guī)律的偉大探索，從制度治黨的角度分析，二者的緊密結(jié)合也在于推進(jìn)思想建黨方式和效果的制度化，如在黨員理想信念的塑造上采取怎么樣的制度化方式進(jìn)行加強(qiáng)，這就要把這兩方面的問(wèn)題統(tǒng)一起來(lái)，由此也要使將二者相結(jié)合的辦法來(lái)解決。另外，黨的政治建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，也需要制度治黨與之相配合，制度治黨以不斷完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系為治黨的依據(jù)，在黨的組織、作風(fēng)以及紀(jì)律方面都設(shè)置了相關(guān)法規(guī)條例，既規(guī)定了具體要求，也對(duì)可能存在的黨內(nèi)的各類問(wèn)題提出了解決辦法。制度治黨也要緊密圍繞著黨的其他方面的建設(shè)而展開(kāi)，這在一定程度上使得制度治黨的內(nèi)容更具有整合性的特點(diǎn)。制度治黨也兼具制度本身具有的長(zhǎng)期性特點(diǎn)，當(dāng)制度治黨以一種治理形態(tài)作用于全面從嚴(yán)治黨的進(jìn)程中時(shí)，以制度化的方式進(jìn)行規(guī)制能夠確保制度功能發(fā)揮的穩(wěn)定性，所起到的作用和效果則具有長(zhǎng)期性、持續(xù)性。其四，內(nèi)部監(jiān)督性與外部評(píng)價(jià)性的統(tǒng)一。制度治黨自身就是一個(gè)完整的治理體系，其運(yùn)行流程必須在民主和監(jiān)督的框架下開(kāi)展。一方面，制度治黨自身具有監(jiān)督性，也就是政黨內(nèi)部對(duì)政黨自身的監(jiān)督，即以黨章和黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)對(duì)黨的各級(jí)組織、黨員進(jìn)行監(jiān)察和督促。在內(nèi)部監(jiān)督中，監(jiān)督主體和客體均為黨組織成員，從中央到地方黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)和例外，制度治黨就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，建立健全權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制。從根本上說(shuō)，黨內(nèi)監(jiān)督是黨為了保持黨的先進(jìn)性和純潔性而開(kāi)展的一項(xiàng)自覺(jué)而有目的的活動(dòng)，是一種調(diào)整黨的組織與黨員活動(dòng)與黨內(nèi)各項(xiàng)行為規(guī)范之間的關(guān)系，解決和預(yù)防黨內(nèi)存在不良現(xiàn)象和行為的必要手段。這與制度治黨所要達(dá)到的治理目標(biāo)是完全一致的，通過(guò)組織化、制度化的方式進(jìn)行有效監(jiān)督，確保黨規(guī)黨紀(jì)在全黨的有效執(zhí)行，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。制度治黨的監(jiān)督并不僅僅局限于黨內(nèi)，還要接受來(lái)自人民群眾和民主黨派的外部評(píng)價(jià)，沒(méi)有這兩方面的監(jiān)督，那么制度治黨的監(jiān)督是不完整、不全面、不到位的。一方面，人民群眾的滿意度是檢驗(yàn)黨的一切工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。制度治黨不能脫離人民群眾之外，因制度治黨的最終落腳點(diǎn)在于整體提高黨的治國(guó)理政能力，為滿足人民群眾對(duì)美好生活的期盼而不懈奮斗，而人民群眾的監(jiān)督是有利于規(guī)范和約束黨員干部的行為，讓制度治黨在人民群眾監(jiān)督的框架下運(yùn)行，還能加強(qiáng)與人民群眾的血肉聯(lián)系，進(jìn)一步得到人民群眾的滿意、認(rèn)可與支持。另一方面，民主黨派監(jiān)督的作用也是不容忽視的，民主黨派對(duì)執(zhí)政黨的政治監(jiān)督是一種具有軟性約束力的糾錯(cuò)機(jī)制，具有較強(qiáng)的彈性，能夠?yàn)閳?zhí)政黨的建設(shè)指出不足、獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，這種外部的評(píng)價(jià)功能也是制度治黨所必須具備的重要特征。