楊 郁，梁晶晶

(山西財經(jīng)大學 法學院，山西 太原 030000)

十九大明確提出，我們已經(jīng)進入了一個新時代，在此背景下，習近平總書記提出，“民營經(jīng)濟具有‘五六七八九’的特征，即貢獻了50%以上的稅收，60%以上的國內生產(chǎn)總值，70%以上的技術創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，90%以上的企業(yè)數(shù)量?！盵1]從以上數(shù)字中可以看出，作為非公有制經(jīng)濟的重要組成部分，民營經(jīng)濟以其靈活性、創(chuàng)新性、開放性特征在推進我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展方面具有重要作用。中小企業(yè)作為民營經(jīng)濟的主要存在形式，其發(fā)展水平一定程度上體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展的全面性、創(chuàng)新性和科學性。在這樣一個經(jīng)濟發(fā)展轉型的新時代，山西省綜改實驗工作也進入一個新階段，中小企業(yè)的發(fā)展關乎全省經(jīng)濟的發(fā)展與穩(wěn)定，而中小企業(yè)的發(fā)展既離不開市場所提供的機遇和空間，也離不開相關政策法規(guī)的扶持和促進。本文以山西省近年來出臺的中小企業(yè)促進政策、法律法規(guī)等文件為素材，嘗以法教義學等的分析方法為研究路徑，分析相關政策法規(guī)制定的發(fā)展脈絡，進而提出相關方面優(yōu)化和完善的基本思路。

一、 山西省中小企業(yè)促進政策法規(guī)制定的現(xiàn)實需要與發(fā)展脈絡

每一種社會關系的發(fā)展都會逐漸向一種規(guī)范化的方向漸進，并最終通過制定相關的法律規(guī)范將其確定為一種法律關系，這體現(xiàn)的是不同社會關系自然而然地產(chǎn)生不同的法律調整訴求[2]。中小企業(yè)作為非規(guī)模性經(jīng)濟行業(yè)中的主體，其發(fā)展不僅關乎整個國家經(jīng)濟的發(fā)展，也關乎就業(yè)等重要的民生問題，促進中小企業(yè)的發(fā)展體現(xiàn)的正是當前經(jīng)濟社會的一種需求，而這種需求所產(chǎn)生出的社會關系也需要相關的規(guī)范對其正當性、公平性和合理性進行調整。在調整過程中，這種社會關系逐漸進化為一種更加規(guī)范化的關系即我們所說的法律關系，而法律關系的確定又需要強有力的法律條文的確認，這正是中小企業(yè)促進的相關法律法規(guī)及政策制定的原因。改革開放以來，中小企業(yè)發(fā)展一直就是我們經(jīng)濟發(fā)展的關注點之一，十九大之后，以習近平同志為核心的黨中央更是多次強調民營經(jīng)濟與中小企業(yè)發(fā)展在我國市場經(jīng)濟體制改革中不可替代的重要作用，同時提出了要為中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供更加廣闊的空間和更加有力的支持。這種對促進中小企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要使得促進中小企業(yè)發(fā)展的相關法律法規(guī)和政策逐漸被制定和出臺。

山西省目前有關中小企業(yè)促進的規(guī)范性文件主要是一些政策性文件以及地方性法規(guī)，缺乏規(guī)范性更強的法律，且相關法律體系尚待完善，隨著中小企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的地位越來越重要，今年以來省內推動制定中小企業(yè)促進法律法規(guī)和條例的步伐也在持續(xù)加快。因此，研究當前已有的中小企業(yè)促進政策、法規(guī)等文件，不僅能夠理清其制定發(fā)展的脈絡，而且能夠為山西省即將出臺的新政策、相關法律法規(guī)和規(guī)范提供思路。

其實自20世紀八、九十年代以來，山西省就已經(jīng)認識到了中小企業(yè)在優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展結構、解決就業(yè)問題等方面的突出作用，也出臺了一些政策來推動其發(fā)展，但這些政策多是從發(fā)展民營經(jīng)濟的角度出發(fā)，其中間或有一些推動中小企業(yè)發(fā)展的措施，但針對性不強。2001年我國入世成功之后，全國的經(jīng)濟市場面臨新的機遇和挑戰(zhàn)，山西省為適應彼時的經(jīng)濟形勢，開始正視中小企業(yè)發(fā)展的問題并出臺了一系列政策、法規(guī)、意見等規(guī)范性文件(見表1)。這其中，2006年出臺的《山西省實施〈中華人民共和國中小企業(yè)促進法〉辦法》和2015年出臺的《山西省中小微企業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》相比其他文件更明顯地運用了法律法規(guī)的形式，對促進中小企業(yè)發(fā)展的大方向、基本原則、基本辦法等做了比較詳細的規(guī)定。特別是后者，將規(guī)定的范圍集中于促進中小企業(yè)發(fā)展專項資金的管理上，從資金的來源、管理主體、管理方式、監(jiān)督檢查等方面做出詳細規(guī)定，為山西省促進中小企業(yè)發(fā)展政策的制定和實施提供了有力的法律保障。但從山西省促進中小企業(yè)發(fā)展的整個法律體系上看，上述兩個辦法顯然無法構成一個完整的法律體系，相關的政策性文件起到的補充作用也十分有限。因此，加快推進促進中小企業(yè)發(fā)展的相關法律法規(guī)和條例的制定出臺是必要且迫切的。

二、山西省中小企業(yè)促進法規(guī)政策的核心確定性與形式開放性

法律法規(guī)作為上層建筑，其制定必然是順應經(jīng)濟社會發(fā)展需要的結果，法的產(chǎn)生也是為了形成一種社會需要的秩序，而每一部法產(chǎn)生的目的必然是推動使其產(chǎn)生的經(jīng)濟社會向前發(fā)展。社會契約論認為我們讓渡部分權利建立國家，而法既規(guī)范國家的行為也規(guī)范我們個人的行為，從這個意義上來講，法可以被看作是為了使我們能夠更美好地生活作出的規(guī)定。中小企業(yè)的發(fā)展有其自身所遵循的規(guī)律，這些規(guī)律經(jīng)過發(fā)展成為一種自然而然的規(guī)則，在這些規(guī)則被確立為法律之前，各中小企業(yè)自發(fā)地按規(guī)則發(fā)展，并期待這些規(guī)則能夠幫助其實現(xiàn)自身的強大。從這一角度來看，我們可以將上述規(guī)則理解為中小企業(yè)發(fā)展中的“自然權利”[注]除霍布斯、洛克之外，斯賓諾莎也對自然權利進行了解釋，認為自然權利即包括人在內的任何個別事務都有權做任何事，只要這一切在他的能力或力量范圍內，有多少力量就有多少權利，反之亦然。參見吳增定：《權利即權力——斯賓諾莎的自然權利學說淺析》，云南大學學報(社會科學版)2015年第4期。，霍布斯認為自然權利是一種野蠻的絕對權，而洛克則認為自然權利是一種自我保全，這種保全同時不應當傷害他人，即自然權利表現(xiàn)為一定意義上的“古典主義”人權。雖然二者在對“自然權利”的理解上存在分歧，但他們都承認自然權利在自然狀態(tài)下表現(xiàn)的并不穩(wěn)定，因此需要強有力的國家權力對自然權利進行有目的、有計劃、有節(jié)奏地保障，這既是中小企業(yè)促進法制定的淵源，也是其追求的最終目標。因此，中小企業(yè)促進法的內容核心是保障中小企業(yè)發(fā)展權利有目的、有計劃、有節(jié)奏的實現(xiàn)，從其產(chǎn)生的淵源來看，這一核心是確定的、不變的。

山西省的中小企業(yè)促進法律法規(guī)和相關政策，無論是具有宏觀性的《〈中華人民共和國中小企業(yè)促進法〉辦法》，還是其他有關中小企業(yè)融資、服務體系建設等具有針對性的規(guī)定和意見，抑或是未來可能繼續(xù)制定和出臺的其它相關法律法規(guī)、政策意見等，其核心目的都非常明確且永恒不變，即促進山西省中小企業(yè)發(fā)展，為中小企業(yè)發(fā)展提供有力的法律保護和政策支持。中小企業(yè)促進法律法規(guī)和政策的核心具有確定性，這使其保障作用具有較高的穩(wěn)定性，但核心的確定性并不影響其形式的開放性和多樣性。根據(jù)不同時期的不同發(fā)展需要，中小企業(yè)促進法律法規(guī)和相關政策的形式也應當順應現(xiàn)實的需要而進行變化。改革開放之初，山西省乃至全國的中小企業(yè)發(fā)展程度較低，在這一階段所制定的中小企業(yè)促進法和相關政策的目標應當是幫助實現(xiàn)中小企業(yè)的建立，使其能夠適應市場的需要；20世紀90年代以來經(jīng)濟快速發(fā)展，這一階段的中小企業(yè)法和政策的目標應當是充分發(fā)揮中小企業(yè)在市場經(jīng)濟中的靈活性，通過融資、股權、建立基金等方式激活資本市場，并最終實現(xiàn)整體經(jīng)濟的發(fā)展；近年來，我們面臨產(chǎn)能過剩、國際資本市場環(huán)境復雜、結構性改革等問題，這一階段中小企業(yè)法和政策的制定應當更多地傾向于支持創(chuàng)新創(chuàng)造，支持服務型、就業(yè)型、創(chuàng)新型、科技型中小企業(yè)的發(fā)展。

三、山西省中小企業(yè)促進政策法規(guī)制定中的可及性品格

在當前打造服務型政府的背景下，可及性的重要性被提升到一個新的高度。這里提到的可及性主要是指政府工作和服務的可及性，即政府制定的法律法規(guī)、推行的政策措施能夠為社會及經(jīng)濟的發(fā)展、人民的生活提供方便，從這個角度來講，政府工作的可及性就是促進社會各方面的發(fā)展、使人民滿意。山西省中小企業(yè)促進法律法規(guī)和相關政策的制定目的十分明確，就是推動中小企業(yè)發(fā)展、優(yōu)化經(jīng)濟結構，其作用就是為中小企業(yè)的發(fā)展提供支持。因此，山西省制定的中小企業(yè)促進法律法規(guī)和相關政策中體現(xiàn)著可及性品格。從現(xiàn)有相關法律法規(guī)和政策制定的宗旨和原則看，政府對中小企業(yè)服務體系建設給予重點扶持,規(guī)范社會中介機構,充分發(fā)揮中介服務機構的作用[注]《山西省人民政府辦公廳轉發(fā)省中小企業(yè)局關于加快全省中小企業(yè)服務體系建設的意見的通知》(晉政辦發(fā)〔2008〕79號)。，其目的是優(yōu)化經(jīng)濟“生態(tài)鏈”、為中小企業(yè)發(fā)展保駕護航，最終實現(xiàn)經(jīng)濟轉型，解決民生、就業(yè)等關乎社會穩(wěn)定和發(fā)展的重要問題；從現(xiàn)有相關法律法規(guī)和政策制定的措施來看，在統(tǒng)籌主體、資金管理、服務體系建設、成長工程建設、權益保障和義務履行等多個方面作出規(guī)定，體現(xiàn)的是力爭從方方面面為山西省中小企業(yè)發(fā)展提供支持；從現(xiàn)有相關法律法規(guī)和政策中規(guī)定的監(jiān)管機制來看，無論是中小企業(yè)服務體系建設意見中要求的所有項目要立卡建檔、專人管理,還是中小企業(yè)專項資金的管理辦法中要求的分層逐級監(jiān)管，從中小企業(yè)局到省級財政主管部門各司其職進行監(jiān)管，市、縣財政部門配合完成各項檢查，每一項相關政策法規(guī)制定都具有一定的針對性，這種針對性是為了更好地實現(xiàn)政策法規(guī)的落實、促進中小企業(yè)發(fā)展，這正是法律法規(guī)制定目的的可及性的體現(xiàn)?？杉凹纯梢杂|及，無論是法律法規(guī)的頒布還是政策措施的制定，其目的都是為了規(guī)范行為、加強管理，明確的權利義務和責任關系可以更好地實現(xiàn)其所追尋的目標。因此，中小企業(yè)促進法的可及性應當體現(xiàn)為更容易地被理解和運用，并且符合現(xiàn)實社會的需要。

四、 山西省中小企業(yè)促進法律法規(guī)及相關政策的優(yōu)化方向

(一) 推動立法，完善中小企業(yè)促進法律體系

隨著市場經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟結構調整步伐加快，中小企業(yè)的促進和發(fā)展成為我們經(jīng)濟工作的一大重點，其發(fā)展程度的高低影響著我們整體經(jīng)濟運行的狀況。盡管如此，山西省目前在保障促進中小企業(yè)發(fā)展的法律體系建設方面還明顯落后，相關法律法規(guī)仍有待完善，法律關系、主體責任等問題還待明確。一方面，山西省目前出臺的相關政策和法律法規(guī)缺乏宏觀性，缺少對中小企業(yè)促進產(chǎn)業(yè)政策進行全面規(guī)定的法律法規(guī)，很多規(guī)定都停留在政策層面而沒能上升到立法的高度，且這些政策具體的落實和保障措施不足，在強制力和保障性方面較弱。另一方面，山西省的中小企業(yè)政策和法律法規(guī)也缺乏微觀性，對中小企業(yè)促進的權利義務關系、法律責任、主體責任等問題沒有作出具體明確的規(guī)定，對與中小企業(yè)發(fā)展緊密相關的稅收、融資、股權等問題也缺乏具體的法律文件，在細節(jié)處理和針對性方面也存在不足。因此，山西省中小企業(yè)促進工作首先應當將相關立法工作推動起來，制定中小企業(yè)促進的法律、條例、辦法等，建立一個較為完整的中小企業(yè)促進法律體系，為中小企業(yè)的發(fā)展和相關工作開展提供強有力的法律保障。

(二) 把握核心，兼顧法律穩(wěn)定性與現(xiàn)實需要

穩(wěn)定性是法律的內在屬性，遵守法律的習性須經(jīng)長期的培養(yǎng)，如果輕易地對這種或那種法律常作這樣或那樣的廢改，民眾守法的習性必然削減，而法律的威信也會跟著被削弱[3]。促進中小企業(yè)發(fā)展的相關法律也需要具備穩(wěn)定性，這種穩(wěn)定性有助于對相關政府行為和企業(yè)行為進行規(guī)范，也有助于中小企業(yè)權益的保障。但法的穩(wěn)定性并不意味著固定、教條和永恒不變，事實上，每一部法律所規(guī)定的權利、義務和責任關系都應當適應現(xiàn)實社會的需要，馬克思主義法學認為法律有其產(chǎn)生、發(fā)展和消亡的歷史規(guī)律，沒有一成不變的法律，更沒有永恒存在的法律。當前我國的中小企業(yè)發(fā)展正處在改革和推進的關鍵時期，調整這一時期中小企業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的社會關系的法律規(guī)范也不可能是一成不變的，需要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展不同階段的不同需要進行調整，在這一過程中，可能會產(chǎn)生新的法律規(guī)范和政策，可能會對現(xiàn)有法律規(guī)范和政策進行調整和修訂，也可能會終止某些法律規(guī)范和政策的效力。中小企業(yè)促進相關法律規(guī)范的制定、修改和變更要根據(jù)現(xiàn)實需要來進行，但其核心是不變的，即促進和支持中小企業(yè)發(fā)展，保障中小企業(yè)發(fā)展的權益。這體現(xiàn)了法律的穩(wěn)定性與變動性相結合，也是法的靈活性、適應性的表現(xiàn)。

(三) 重在實施，注重相關法律法規(guī)的可及性

法律條文設立的重點并非其本身，而重在實施。在當前大力推進社會各方面服務可及性的背景下，法律法規(guī)和政策的可及性問題似乎也變得更加值得關注，而法律法規(guī)和政策的可及性主要體現(xiàn)在其實施上。不論是法律法規(guī)還是政策，如果制定之后沒有相應的執(zhí)行力和實施效果，則該法律或政策就沒有存在的必要性和意義。中小企業(yè)促進法律法規(guī)的設立乃至相關政策的制定目的不僅僅是在理論意義上補足法律體系的不足，其最終目標同樣還是要落在法的實施上。中小企業(yè)促進法在制定過程中應當注意根據(jù)社會發(fā)展的現(xiàn)實需要和相關政策的執(zhí)行情況，從法的角度建立中小企業(yè)發(fā)展的秩序，每一條法律條文都應當符合其產(chǎn)生時的經(jīng)濟基礎并為之服務，能夠從責任主體、法律關系等方面規(guī)制相關各方的權利和義務、明確責任，以最終實現(xiàn)中小企業(yè)發(fā)展為目標，確保法律條文以及相關政策都具有易懂、易解、易用的特征，這即我們所說的中小企業(yè)促進法律法規(guī)和政策的可及性。