蘇韻涵

(河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開封 475001)

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公眾生活水平的不斷提高，公眾更加關(guān)注生活的質(zhì)量，關(guān)心生存環(huán)境，公民環(huán)境權(quán)不斷覺醒，公眾環(huán)境維權(quán)意識日益增強。公眾自身合法環(huán)境利益與擬建項目經(jīng)濟利益之間的矛盾愈加激烈，更加關(guān)注擬建項目投產(chǎn)建設(shè)前的環(huán)境影響評價。研究環(huán)境影響評價的司法審查制度，不僅有利于核實環(huán)境預(yù)防原則在環(huán)境影響評價制度中的落實情況，同時還可以對環(huán)境監(jiān)管部門的實際履責(zé)進(jìn)行核查，切實保護公眾享有優(yōu)美適宜環(huán)境的權(quán)利。因此，對環(huán)境影響評價制度進(jìn)行司法審查，利于緩和公眾與決策者、施工者的矛盾，維護社會穩(wěn)定，促進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展。

一、環(huán)境影響評價司法審查的基本理論分析

(一)環(huán)境影響評價司法審查的定義

2018年修訂的《環(huán)境影響評價法》第2條，對環(huán)境影響評價的定義為：在規(guī)劃和建設(shè)項目實施后對可能產(chǎn)生的環(huán)境影響的分析、預(yù)估和評價，對不良環(huán)境影響提出針對性的預(yù)防對策和措施，以及跟蹤和監(jiān)測預(yù)防措施貫徹落實的方法與制度注參見《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二條。。

司法審查是指依照立法機關(guān)和行政機關(guān)頒布的法律、法規(guī)，司法機關(guān)對行政主體的具體行為進(jìn)行法律審查的權(quán)力，以司法判決糾正其違法行為，捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)，保護公民的合法權(quán)益。

因此，綜合環(huán)境影響評價和司法審查的概念，筆者認(rèn)為環(huán)境影響評價司法審查可以定義為，由司法機關(guān)根據(jù)法律法規(guī)，對相關(guān)環(huán)境主管行政部門在擬建項目實施前，就其選址、設(shè)計、施工等過程的方案進(jìn)行批準(zhǔn)、審批和通過的行政行為，并對該行政行為是否符合法律規(guī)定進(jìn)行司法審查的活動。

(二)環(huán)境影響評價司法審查制度確立的必要性

首先，環(huán)境影響評價制度的司法審查是環(huán)境民主原則的具體體現(xiàn)，維護公眾的環(huán)境合法權(quán)不被侵害。其次，環(huán)境風(fēng)險預(yù)防原則還要求我們對環(huán)境影響評價進(jìn)行司法審查，從源頭上治理環(huán)境危害，降低環(huán)境損害。再次，司法審查本身具有對行政機關(guān)行使職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的特征，對環(huán)境影響評價進(jìn)行司法審查也是對環(huán)境主管機關(guān)是否依法執(zhí)政的監(jiān)督，以司法權(quán)力監(jiān)督行政權(quán)力，可以有效防止行政機關(guān)濫用權(quán)力。此外，法院具有司法的獨立性、能動性，對監(jiān)督環(huán)境行政權(quán)的依法行使意義重大。最后，面對日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，不僅要審查環(huán)境行政行為，更要審查現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)的漏洞，不斷完善環(huán)境立法，建設(shè)社會主義法治國家。

1.環(huán)境民主原則不斷完善的必然要求。當(dāng)前，環(huán)境保護觀念已經(jīng)由最初的事后懲罰到中期的事中監(jiān)督再變?yōu)楝F(xiàn)在的事前預(yù)防。這是因環(huán)境危害具有擴散性、隱蔽性、持續(xù)性等特點所決定的。此外，“五位一體”和“綠水青山”等新時代環(huán)境發(fā)展理念都為我國環(huán)保事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)，更為社會經(jīng)濟發(fā)展指明了方向。在扭轉(zhuǎn)社會大眾傳統(tǒng)環(huán)境觀念的關(guān)鍵時期，如若不能妥善解決日益紛雜的環(huán)境糾紛，必將對社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。提高公眾在環(huán)境風(fēng)險防范決策中的地位，貫徹落實環(huán)境民主原則，對于保護公民合法環(huán)境權(quán)益具有重要意義。

在環(huán)境影響評價制度的具體實踐中，社會群眾相較于環(huán)境行政主管機關(guān)和環(huán)境污染企業(yè)來說，在確定污染源、治污技術(shù)、環(huán)保設(shè)施運行等專業(yè)方面都處于絕對弱勢的地位。因而，一旦公眾的環(huán)境參與權(quán)、知情權(quán)、表決權(quán)等不能得到有效的司法保障，也就難以對環(huán)境影響評價的審批程序進(jìn)行有效的司法監(jiān)督，貫徹落實公眾參與制度也就無從談起。

為落實公民在環(huán)境保護中的各項合法權(quán)益，確保公民合法有效參與環(huán)境影響評價制度，必然需要得到國家司法審查的保障?，F(xiàn)行環(huán)境法對環(huán)境公益訴訟予以明文規(guī)定，公民面對相關(guān)環(huán)保行政主管機關(guān)不履行相關(guān)環(huán)保監(jiān)管職責(zé)、違反環(huán)保行政法規(guī)法律的使規(guī)定等時，環(huán)境訴訟是公眾參與環(huán)境管理的重要途徑，提起環(huán)境司法審查是公眾自我救濟的有效方式[1]。

2.環(huán)境風(fēng)險預(yù)防原則不斷改進(jìn)的必然要求。當(dāng)代環(huán)境保護的核心觀念是事前預(yù)防，即源頭控制，將環(huán)境風(fēng)險與危害扼制于搖籃之中。制定環(huán)境影響評價制度的目的就是提前計算環(huán)境危害、防范環(huán)境風(fēng)險 、提出針對環(huán)境問題的對策，并解決潛在的環(huán)境問題。

然而，在實踐中，環(huán)境影響評價制度卻難以真正起到預(yù)防環(huán)境風(fēng)險的作用。究其原因，一是部分行政機關(guān)，尤其賦予環(huán)保監(jiān)管義務(wù)的行政主管機關(guān)，出于應(yīng)對上級行政機關(guān)政績考核的經(jīng)濟要求“放低環(huán)保門檻”；二是主管的環(huán)保部門在審核時并未嚴(yán)格按照法定程序謹(jǐn)慎核實擬建工程項目中關(guān)于排污設(shè)施建設(shè)的真實情況，使一些環(huán)境影響評價不合格的項目通過環(huán)評，致使其投產(chǎn)建設(shè)后對環(huán)境造成嚴(yán)重污染。

基于我國當(dāng)前環(huán)境影響評價工作的現(xiàn)實情況，加強對環(huán)境影響評價工作的司法審查確有必要，有效預(yù)防建設(shè)項目實施過程中可能產(chǎn)生的環(huán)境問題，是確立環(huán)境預(yù)防原則的必然要求。

現(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險已經(jīng)由事后治理、懲罰轉(zhuǎn)為事前預(yù)防、恢復(fù)。觀念轉(zhuǎn)變的目的在于突破傳統(tǒng)證據(jù)制度對于環(huán)境公益訴訟的限制，即改變“誰起訴誰舉證”原則對于環(huán)境危害受害者在環(huán)境公益訴訟中舉證不利的地位，改變在缺乏直接證據(jù)證明環(huán)境危害時無法起訴的情況，從而更加有效地保護公眾合法的環(huán)境權(quán)益，提高環(huán)境公益訴訟勝訴的可能性，進(jìn)而增強司法對于行政人員違法審核行為的威懾力，使其在審核時謹(jǐn)慎細(xì)心，將危險扼制于源頭，實現(xiàn)環(huán)境預(yù)防的初衷。

3.監(jiān)督行政機關(guān)執(zhí)法有依、守法有據(jù)的必然要求。目前中國的環(huán)境影響評價的主要內(nèi)容是編制和審核環(huán)評報告：綜合環(huán)境影響文件的審查主體是國務(wù)院和省、自治區(qū)人民政府的審批機關(guān)；特殊環(huán)境影響文件的審查主體由人民政府指定環(huán)境保護行政主管部門，或者由其他部門指定有關(guān)部門代表和專家成立專門的審查組；各級環(huán)境保護局是審查建設(shè)項目環(huán)境影響評價的審批機構(gòu)。但是，如果需要批準(zhǔn)的建設(shè)項目有專門的行業(yè)主管部門，應(yīng)由行業(yè)主管部門進(jìn)行預(yù)審，然后上報環(huán)保局進(jìn)行再審。簡而言之，環(huán)境影響評價的審查主體是行政機關(guān)。

現(xiàn)代法治要求行政機關(guān)工作人員依法行事，我國環(huán)境影響評價制度的實踐證明，環(huán)境保護機關(guān)及其工作人員依法行政是預(yù)防環(huán)境危害的有效途徑之一。

當(dāng)前，雖然環(huán)境影響評價受到了官方政績評估和環(huán)境因素的影響，但發(fā)揮主導(dǎo)和關(guān)鍵作用的是行政機關(guān)，目前我國還未建立起對環(huán)保審批進(jìn)行監(jiān)督制約的有效機制。

基于此，司法機關(guān)接受當(dāng)事人起訴對環(huán)評審批進(jìn)行司法審查具有必要性，監(jiān)督行政機關(guān)是否嚴(yán)格依法審批，受理與環(huán)評有關(guān)的行政訴訟案件，對其進(jìn)行司法審查，依法作出判決，進(jìn)而反作用于環(huán)境影響評價制度，使其不斷規(guī)范和完善[2]。

4.建設(shè)社會主義法治的必然選擇。民主不僅是政治民主，也是環(huán)境民主。環(huán)境問題已經(jīng)受到世界各國的廣泛關(guān)注，并先后建立起環(huán)境影響評價制度，以防止和減少擬建項目對環(huán)境可能產(chǎn)生的不利影響，該制度強調(diào)公眾參與，是行政決策民主化的具體體現(xiàn)。

中國于1973年開始對重大建設(shè)項目實施環(huán)境影響評價；1979年，環(huán)境影響評價制度合法化；隨著環(huán)境民主的不斷發(fā)展，2002年10月，中國出臺了《環(huán)境影響評價法》，對公眾參與進(jìn)行規(guī)范。但是，作為環(huán)境影響評價制度中重要一部分，公眾參與制度依舊停留在原則性規(guī)范上，對其落實缺乏嚴(yán)格有效的司法監(jiān)督措施。目前，我國環(huán)境影響評價是由環(huán)境行政主管部門主導(dǎo)和壟斷的行政行為，這就直接導(dǎo)致了公眾缺乏參與環(huán)境影響評價的空間。那么，為防止環(huán)境影響評價行政機關(guān)阻礙公眾參與環(huán)境影響評價，保障環(huán)境影響評價的實施效果，對其進(jìn)行司法審查是確有必要的，賦予司法機關(guān)依法撤銷違規(guī)通過審批的環(huán)評文件，符合我國環(huán)境影響評價司法審查的發(fā)展要求，是貫徹落實社會主義法治的內(nèi)在要求。

5.提高法院司法能動性的必然要求。近幾年來，我國環(huán)境影響評價法及其相關(guān)配套的規(guī)章制度雖然不斷完善和發(fā)展，但是在實踐中，現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度暴露出了許多立法缺陷：其一，環(huán)境立法缺乏對環(huán)境影響的專章說明，對其審查標(biāo)準(zhǔn)和程序沒有具體規(guī)定；其二，綜合性規(guī)劃審查的專業(yè)性難以保障，因為接受委托的審查機關(guān)并非專業(yè)的環(huán)境機關(guān)；其三，審批機關(guān)對綜合規(guī)劃的審批僅限于“形式審查”，有環(huán)評文件即可，忽視環(huán)評文件內(nèi)容上的“適當(dāng)性”，難以起到真正的審核把關(guān)作用。

鑒于上述問題的存在，法院有必要在遵循憲法的前提下發(fā)揮司法能動性，對《環(huán)境影響評價法》進(jìn)行司法審查，并對其立法漏洞進(jìn)行司法解釋以解決實踐中的某些無法可依的現(xiàn)象。

二、我國環(huán)境影響評價司法審查制度的現(xiàn)狀分析

環(huán)境影響的司法審查，在我國當(dāng)前的社會實踐中主要表現(xiàn)為重大環(huán)境污染事件發(fā)生時環(huán)境公益組織進(jìn)行的集體環(huán)境公益訟訴[注]在2017年最高人民法院發(fā)布的十大環(huán)境公益訴訟典型案例中，我們會發(fā)現(xiàn)當(dāng)前多是由環(huán)保組織和檢察機關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟，如2015年8月中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴寧夏瑞泰科技股份有限公司等騰格里沙漠污染系列民事公益訴訟案；2015年11月貴州省六盤水市六枝特區(qū)人民檢察院訴貴州省鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣丁旗鎮(zhèn)人民政府環(huán)境行政公益訴訟案等。此外，2018年8月28日開庭審理的中國首例瀕危野生動物保護預(yù)防性公益訴訟“云南綠孔雀案”的原告依舊是環(huán)保組織。而政府為原告提起環(huán)境公益訴訟，早在2007年12月10日，貴陽市政府所屬“兩湖一庫”管理局作為原告，向清鎮(zhèn)市法院環(huán)境法庭(現(xiàn)名為“清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境資源審判庭”)提起環(huán)境污染損害訴訟，是環(huán)境司法專門化以來的環(huán)境公益訴訟第一案；2017年4月，江蘇省人民政府、江蘇省環(huán)保聯(lián)合會訴德司達(dá)(南京)染料有限公司環(huán)境污染責(zé)任公益訴訟糾紛一案，是首例省政府以賠償權(quán)利人身份提起的生態(tài)環(huán)境公益訴訟?？梢钥闯?，在當(dāng)前的環(huán)保實踐中，司法機關(guān)極少主動依據(jù)職權(quán)行使對環(huán)境影響評價的司法監(jiān)督權(quán)，多是被動受理調(diào)查，欠缺司法能動性，阻卻環(huán)境影響評價司法審查的監(jiān)督能力，不利于該制度的進(jìn)一步完善與發(fā)展。，或者是公民對于居住周邊的建設(shè)過程影響其身體健康等提起的環(huán)境訟訴。但是，司法機關(guān)極少主動依據(jù)職權(quán)行使對環(huán)境影響評價的司法監(jiān)督權(quán)。這也就導(dǎo)致，環(huán)境影響評價在具體實踐中“名不副實”的情況，多以原告敗訴結(jié)束，難以起到真正的監(jiān)督環(huán)境影響評價制度的實際效果。

(一)環(huán)境影響評價的立法狀況

1.環(huán)境影響評價制度不健全。目前，我國《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》規(guī)定的都是環(huán)保部門的審查權(quán)，而非審批權(quán)，雖然二者都是要求環(huán)評文件的編制機關(guān)依據(jù)環(huán)境影響評價結(jié)論或環(huán)評審批意見，制定環(huán)境規(guī)劃草案，并在草案中對采納和不采納意見的情況作以說明。但是在實踐中，環(huán)境影響評價結(jié)論或環(huán)評審批意見僅僅是環(huán)評規(guī)劃編制部門與審批部門決策的參考依據(jù)之一，不具有法律效力，采納與不采納均可[3]。

2.環(huán)境影響評價立法層級較低，法律責(zé)任不明確。我國環(huán)境影響評價與西方相比起步較晚，當(dāng)前西方發(fā)達(dá)國家大部分設(shè)置了專門的環(huán)境管理部門，構(gòu)建起完善的環(huán)境影響評價制度，對環(huán)境影響評價形成了系統(tǒng)性的規(guī)定。但是，我國目前的環(huán)境影響評價制度還停留在國務(wù)院行政法規(guī)的層面上，因而導(dǎo)致法規(guī)中的很多條款流于形式，缺乏針對性，形成環(huán)境影響評價制度立法的實質(zhì)缺失[4]。

此外，環(huán)境影響評價對于法律責(zé)任的規(guī)定，主要依靠環(huán)境保護行政主管部門對其他行政管理部門和建設(shè)單位進(jìn)行監(jiān)管。就行政部門而言，實行行政內(nèi)部層級監(jiān)管，難免會出現(xiàn)自己監(jiān)督自己之嫌；我國當(dāng)前的環(huán)境影響評價制度，盡管區(qū)別規(guī)定了項目建設(shè)者、環(huán)境影響評價者與環(huán)評審批者不同主體之間的職責(zé)和應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，但是缺乏對環(huán)境行政審批主體出現(xiàn)的錯評漏評等現(xiàn)象的處罰措施，進(jìn)而極大地影響到環(huán)境影響評價的實施效果[4]。

(二)環(huán)境影響評價的司法審查現(xiàn)狀[5]

通過分析近幾年與環(huán)境影響評價相關(guān)的行政訴訟案件發(fā)現(xiàn)，法院在對此類案件進(jìn)行實體審查時，會因環(huán)評文件內(nèi)容專業(yè)性極強，強調(diào)應(yīng)信賴專業(yè)機關(guān)的判斷，無需再次聘請環(huán)評技術(shù)人員對文件內(nèi)容是否合乎規(guī)定、數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確等進(jìn)行重新評估；在對案件進(jìn)行程序性審查時，往往忽略審查實質(zhì)程序的合法正當(dāng)性，僅確定環(huán)評文件審批環(huán)節(jié)完整，形式合法即可?？梢?法院對于環(huán)境影響評價的讓步并無確實法律依據(jù)，對于解決司法判決中的專業(yè)性問題，依舊依賴于過往的常規(guī)手段，如委托第三方鑒定或?qū)＜易C人等。

對環(huán)評行政訴訟的判決結(jié)果進(jìn)行歸納分析，我們會發(fā)現(xiàn)此類案件絕大數(shù)都是原告敗訴[注]在公民個人或村民小組以利害關(guān)系人身份要求法院撤銷環(huán)保部門的違法環(huán)評批復(fù)的62起案件中，原告勝訴的案件僅3起，勝訴率4.8%。這62起案件中，2008年、2009年各1件，原告均敗訴；2013年13件，原告敗訴12件，僅1起案件原告勝訴；2014年26件，原告敗訴24件，僅2起案件原告勝訴；2015年14件，原告均敗訴；2016年7件，原告皆敗訴。在裁判文書網(wǎng)查閱的2015—2019年2月左右的環(huán)境影響評價相關(guān)的案件中，也往往因為原被告不適格、訴訟請求不當(dāng)?shù)仍驍≡V，僅就筆者所查閱的60多起案件，勝訴的僅2件。。作為典型的“民告官”的環(huán)境影響評價行政訴訟案件，即使在修訂了環(huán)保法之后，也并沒有如其他的行政訴訟案件一般，因為《行政訴訟法》的修訂而使其敗訴率下降[注]“民告官”的行政訴訟呈現(xiàn)原告的勝訴率低即被告的敗訴率低，10年前被告敗訴率占30%，至2014年我國《行政訴訟法》修訂時下降到10%。然而，隨著新《行政訴訟法》試圖破解民告官案件的立案、審理、執(zhí)行“三難”的努力，各地“民告官”案件原告勝訴率有所提升，如廣州2016年1月至6月行政訴訟原告的勝訴率為17.54%。而環(huán)評案件同樣作為行政案件，不僅原告勝訴率遠(yuǎn)低于行政訴訟平均勝訴率，并且勝訴率在2015年、2016年均為零，并沒有隨著我國《行政訴訟法》和我國《環(huán)境保護法》的修訂有所提升。。那么其敗訴原因究竟是什么呢？

第一，近幾年隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的發(fā)展，許多農(nóng)村、老城區(qū)和市郊等區(qū)域被納入改造計劃中，拆遷搬遷群體出現(xiàn)，該群體會因?qū)Σ疬w補償款數(shù)額不滿提起環(huán)評訴訟以期獲得更多賠償，但這實際上是人為擴大其概念，并不屬于環(huán)評案件，在一定程度上造成環(huán)評案件敗訴率的上升。

第二，行政訴訟作為保護公眾權(quán)利的司法手段，對原被告資格提出嚴(yán)格要求，比如被告必須是作出具體行政行為的主管行政機關(guān)。實踐中，一方面法院根據(jù)《環(huán)境影響評價法》等相關(guān)法律去認(rèn)定被告是否具有法律規(guī)定的審批權(quán)限，這在一定程度上縮小了被告范圍；另一方面由于原告對于行政機關(guān)職能認(rèn)識的局限性，以及行政機關(guān)本身層級審批的原因，加大了公眾確認(rèn)適格被告的難度，會直接導(dǎo)致公眾提起的環(huán)境行政訴訟因被告不適格而敗訴。

第三，被告以環(huán)評文件在審批過程具有程序上的瑕疵起訴，如捏造環(huán)評數(shù)據(jù)、缺少公眾調(diào)查、沒有舉行聽證會、沒有告知真正的利害關(guān)系人等程序上的瑕疵。但是在實踐中，由于環(huán)境影響評價中涉及環(huán)境領(lǐng)域的專業(yè)知識、專業(yè)數(shù)據(jù)等的核實與審查，而法院在審查時只確認(rèn)相關(guān)環(huán)評數(shù)據(jù)資料的來源、認(rèn)證程序等過程是否完整，極少會從頭至尾地再次對相關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù)進(jìn)行重新的討論與推演，因此原告難以程序瑕疵勝訴。

第四，環(huán)評機構(gòu)與申請審批的建設(shè)機構(gòu)有利益關(guān)系，或者環(huán)評機構(gòu)內(nèi)聘請的專家資質(zhì)并不符合法律規(guī)定，再或擬建項目本應(yīng)該編制環(huán)境影響報告書提交審批，但是僅僅編制環(huán)境影響報告表或僅填寫環(huán)境影響登記表就提交審核，此類瑕疵因為其具有隱蔽性，往往難以被公眾(即原告)發(fā)現(xiàn)，因此在提起訴訟后往往難以提供證據(jù)，增加勝訴的難度，導(dǎo)致其敗訴。

(三)環(huán)境影響評價的實踐現(xiàn)狀

雖然早在2002年我國就建立起環(huán)境影響評價制度，但是由于受到傳統(tǒng)環(huán)境觀念的影響，環(huán)境影響評價制度在我國的實踐與進(jìn)一步發(fā)展并不盡如人意，具體表現(xiàn)如下。

1.環(huán)境影響評價制度仍未普及。環(huán)境影響評價法律法規(guī)雖已制定，但尚未得到廣泛應(yīng)用。截至目前仍有許多政府主管部門片面追求經(jīng)濟利益，為一些環(huán)境影響評價不達(dá)標(biāo)的企業(yè)大開方便之門，給環(huán)境帶來了巨大的負(fù)擔(dān)，使環(huán)境污染形勢更加嚴(yán)峻。此外，我國當(dāng)前有關(guān)環(huán)境影響評價的相關(guān)法律規(guī)范并不健全，管理模式比較落后，實踐中難以有效貫徹落實環(huán)境影響評價制度的設(shè)計初衷。為更好地實現(xiàn)環(huán)境影響評價制度的立法目的，我們應(yīng)加大推廣環(huán)境影響評價制度的力度。

2.環(huán)境影響評估市場管理混亂。一部分環(huán)境主管機關(guān)將環(huán)境影響評價的工作分派給市場上的一些評估機構(gòu)以換取經(jīng)濟利益，而評估機構(gòu)為彌補“損失”，盲目提高競爭力，易誘導(dǎo)環(huán)境影響評估機構(gòu)之間產(chǎn)生惡性競爭，從而導(dǎo)致環(huán)境影響評價的質(zhì)量與水平降低。加之市場缺乏對環(huán)境影響評價機構(gòu)的管理和規(guī)范，使環(huán)保工作流于表面，大大減損了環(huán)保工作人員的專業(yè)形象，使公眾對環(huán)境影響評價機關(guān)缺乏信任。

3.社會公眾參與不足。雖然立法明確規(guī)定了環(huán)境影響評價制度必須有公眾參與，但是在實踐中公眾的參與程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，究其原因主要是因為：第一，對于環(huán)境影響評價，公眾缺少參與的熱情，認(rèn)為參與只是形式，不會對環(huán)境保護產(chǎn)生實際作用；第二，公眾參與制度雖然受到立法保護，但是不完善的參與機制直接導(dǎo)致相關(guān)環(huán)境主管部門忽視公眾參與權(quán)、輕視公眾知情權(quán)，難以發(fā)揮公眾監(jiān)督權(quán)的作用；第三，參與環(huán)境影響評價的方式單一，公眾參與環(huán)評的權(quán)利很難得到真正的保障。畢竟，選擇公眾代表對環(huán)境影響評價進(jìn)行民意調(diào)查，并不能代表社會公眾的統(tǒng)一意愿，公眾代表的民意調(diào)查難免會帶有群體利益的色彩，使民意調(diào)查結(jié)果有所偏頗。

4.執(zhí)行制度不健全，環(huán)評項目“未批先建”現(xiàn)象屢禁不止。法律法規(guī)對環(huán)境影響評價的執(zhí)行起著至關(guān)重要的作用，但是由于長期受到傳統(tǒng)環(huán)境觀念的影響，我國社會群體對于環(huán)境影響評價的必要性認(rèn)識不足，加之對于違法環(huán)評、虛假環(huán)評等現(xiàn)象的處罰力度不夠，使環(huán)境影響評價很難對相關(guān)建設(shè)項目起到有效的約束與懲戒作用。環(huán)評的目的在于預(yù)防不良環(huán)境影響，要求建設(shè)項目應(yīng)該先進(jìn)行環(huán)境影響評價再投產(chǎn)建設(shè)。但是在實踐中擬建項目不經(jīng)環(huán)境影響評價、不做環(huán)境影響評價報告、不經(jīng)備案或未獲批準(zhǔn)就擅自投產(chǎn)建設(shè)的違法現(xiàn)象依舊層出不窮[6]。

5.缺乏經(jīng)驗豐富的環(huán)評技術(shù)人員。高度專業(yè)化的環(huán)境影響評價需要專業(yè)的審查和評估。近年來，我國環(huán)境影響評價隊伍持續(xù)擴大，但由于缺乏實踐經(jīng)驗，即使專業(yè)對口，大部分畢業(yè)生也難以準(zhǔn)確判斷和衡量擬建項目對環(huán)境的危害。根據(jù)國內(nèi)外培養(yǎng)環(huán)境影響評價專業(yè)技術(shù)人員的經(jīng)驗來看，培養(yǎng)出具有一定專業(yè)和技術(shù)水準(zhǔn)、獨當(dāng)一面的環(huán)境影響評價技術(shù)人員大概需要3—5年的時間。加上環(huán)境影響評價技術(shù)從業(yè)人員在上崗初期甚至“難以果腹”的現(xiàn)實，有許多環(huán)境影響評價的技術(shù)人員在市場機制的作用下選擇跳槽，使該領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才流失嚴(yán)重。在具體實踐中，由于缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗，青年技術(shù)人員對環(huán)境影響文件進(jìn)行評價時，難免會影響到評價報告的編制質(zhì)量。

環(huán)境影響評價在本質(zhì)上仍是行政行為，而行政行為不可避免地與公眾利益息息相關(guān)，不受限制的行政行為將有可能侵犯公民權(quán)利，為避免對公民權(quán)利的保護流于形式，對公民受到侵害的權(quán)利進(jìn)行救濟，擴大保護權(quán)益的范圍，對環(huán)境影響評價進(jìn)行司法審查是必然的。

三、完善我國環(huán)境影響評價司法審查制度的對策

針對我國當(dāng)前環(huán)境影響評價司法審查制度存在的立法、司法和實踐問題，積極探討相應(yīng)的完善對策，確保環(huán)境影響評價制度的實施效果，保護公眾的合法環(huán)境權(quán)，具體對策如下。

(一)加大對環(huán)境影響評價相關(guān)知識的普及和宣傳

在裁判文書網(wǎng)查閱相關(guān)環(huán)境影響評價的行政訴訟案件中，發(fā)現(xiàn)很多當(dāng)事人會因為對拆遷補償款的不滿意而提起環(huán)境影響評價的訴訟以希望獲得更多的賠償。由此我們可以發(fā)現(xiàn)，公眾對環(huán)境影響評價司法審查的理解是淺顯的，并不了解環(huán)境影響評價司法審查的真正目的是什么，致使公眾片面認(rèn)為與環(huán)境評價沾邊即可提起環(huán)境公益訴訟。但事實上，環(huán)境影響評價司法審查是對環(huán)境影響評價程序中的規(guī)劃、編制、審批等合法性的審查，而不是因拆遷引起的賠償款糾紛。

(二)提高環(huán)境影響評價法律層級，完善相關(guān)法律制度[7]

立法上提高環(huán)境影響評價法的法律層級，增強環(huán)境影響評價法的權(quán)威性和威懾力，構(gòu)建完善的環(huán)評法律制度是有效開展環(huán)評規(guī)劃的重要保障。甚至可以嘗試對環(huán)境影響評價的行政訴訟進(jìn)行專門的立法規(guī)范，針對其特殊性進(jìn)行規(guī)范與引導(dǎo)，促進(jìn)環(huán)境影響評價司法審查的進(jìn)一步發(fā)展。并依據(jù)專門的立法規(guī)范，建立起接受各級政府或者人大的直接領(lǐng)導(dǎo)的專門環(huán)評審批部門，進(jìn)一步確保環(huán)評審批的獨立性、科學(xué)性與權(quán)威性，避免過多的行政干預(yù)。通過完善法律法規(guī)，明確環(huán)評編制、審批和監(jiān)督等環(huán)評多方主體的權(quán)責(zé)，完善不同主體之間的制約監(jiān)督機制，盡最大可能地去保障環(huán)境影響評價的公正客觀性[3]。

(三)推動環(huán)評信息公開，促進(jìn)公眾參與制度的完善

目前，由于我國公眾參與制度尚未完善，公眾監(jiān)督缺乏力度，在這種情況下，用屬于國家權(quán)力的司法權(quán)監(jiān)督約束行政權(quán)，利于確保環(huán)評目標(biāo)的實現(xiàn)[8]。信息公開有利于促進(jìn)公眾參與，但是在某種意義上來說信息公開側(cè)重于公眾的知情權(quán)，其對于環(huán)境影響評價主要是間接影響。而公眾參與強調(diào)公眾的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，對于環(huán)境影響評價更多是一種直接的約束與監(jiān)督。

為進(jìn)一步推動環(huán)評司法審查的發(fā)展，我們應(yīng)該繼續(xù)完善公眾參與制度：第一，對公眾參與進(jìn)行具體立法，對既不再是現(xiàn)行立法中的概括性規(guī)定，應(yīng)是詳實、可操作的具體制度規(guī)范；第二，確保公眾參與需要信息公開，公開環(huán)評信息途徑的多樣化，重視信息公開的時效，利于公眾行使參與權(quán)；第三，完善監(jiān)督和倒逼機制，構(gòu)建對行政機關(guān)的懲戒機制，設(shè)置對公眾參與環(huán)評的獎勵機制，提高公眾主動參與環(huán)評的積極性。

(四)環(huán)保法庭的推廣與完善

我國現(xiàn)在已經(jīng)在部分地區(qū)[注]1989年，湖北省武漢市硚口區(qū)人民法院環(huán)境保護庭成立；2002年4月，遼寧省沈陽市東陵區(qū)人民法院環(huán)境保護法庭成立；2004年，遼寧省大連市沙河口區(qū)人民法院環(huán)境保護巡回法庭和河北省石家莊市晉州市環(huán)境保護法庭成立等，截至2013年5月初，全國已有16個省、直轄市設(shè)立130多個環(huán)境保護法庭、審判庭、合議庭或者巡回法庭。(數(shù)據(jù)來源：www.baike.com/wiki/環(huán)保法庭)2014年7月3日，最高人民法院決定設(shè)立專門的環(huán)境資源審判庭。(數(shù)據(jù)來源：https:∥baike.baidu.com/item/最高人民法院環(huán)境資源審判庭/14688400?fr=aladdin)建立了環(huán)保法庭，對于環(huán)境影響評價進(jìn)行專門的司法審判，使其更具專業(yè)性與權(quán)威性。但是環(huán)境問題并不是只發(fā)生在某一個地區(qū)，因此，環(huán)保法庭能否學(xué)習(xí)最高法院巡回法庭的模式，定期在全國進(jìn)行巡回。進(jìn)而更加有效地解決全國范圍內(nèi)的環(huán)境影響評價問題，實現(xiàn)跨區(qū)域的司法審查與監(jiān)督，進(jìn)一步避免地方行政干預(yù)，避免地方性經(jīng)濟保護，確保環(huán)境影響評價司法審查的獨立性。

(五)構(gòu)建環(huán)評司法審查專家隊伍，提高司法審查科學(xué)性

因為環(huán)境影響評價極具專業(yè)性，相關(guān)工作人員難以掌握與環(huán)境影響相關(guān)領(lǐng)域的自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律和環(huán)境領(lǐng)域?qū)Ｓ械姆煞ㄒ?guī)。因此，組建環(huán)境影響評價專家組是必須的。

同時，要對環(huán)境影響評價機構(gòu)專業(yè)性進(jìn)行審核，成立專門的環(huán)評機構(gòu)審查委員會，完善對擬建項目審批集體把關(guān)的監(jiān)督制約機制，引入追責(zé)與監(jiān)督機制，反作用于環(huán)評機構(gòu)，敦促其本身專業(yè)性、嚴(yán)謹(jǐn)性的不斷提高。

鑒于環(huán)境影響評價專業(yè)性的要求，法院在對文件中的專業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行審查時應(yīng)委托第三方環(huán)評機構(gòu)或者專家進(jìn)行，建議建設(shè)委托機構(gòu)和專家數(shù)據(jù)庫，對于每次的委托對象進(jìn)行隨機抽取，打破固定委托對象的慣有模式，增強選擇的公正性和客觀性，進(jìn)而提高環(huán)評司法審查的科學(xué)性與權(quán)威性。

目前，我國環(huán)境影響評價制度的司法審查基本都屬于事后監(jiān)督，這也就意味著，事前預(yù)防環(huán)節(jié)的環(huán)境影響評價司法審查制度，由于制度本身、具體落實和監(jiān)督審查程序的漏洞，難以起到真正的預(yù)防作用，環(huán)境污染問題依舊頻頻發(fā)生。進(jìn)一步完善環(huán)境影響評價制度的司法審查不僅有利于制度本身的完善，而且有利于預(yù)防環(huán)境問題的產(chǎn)生、降低環(huán)境污染事后治理成本，更是堅持落實“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念、實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。