郭鵬

取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，有利于促進更多社會力量投身于養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，有效緩解人口老齡化帶來的養(yǎng)老需求壓力。

近日，民政部發(fā)出通知，要求各級民政部門不再受理養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可申請，這也就意味著今后開辦養(yǎng)老院，將不再需要民政部門審批?！叭∠B(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可后，設(shè)立民辦公益性養(yǎng)老機構(gòu)，依照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，依法向縣級以上地方政府民政部門申請社會服務(wù)機構(gòu)登記?！?/p>

有養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)內(nèi)人士認為，取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，有利于促進更多社會力量投身于養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，有效緩解人口老齡化帶來的養(yǎng)老需求壓力。

在放寬養(yǎng)老市場準入后，可以預(yù)見的是，有一大批養(yǎng)老機構(gòu)或?qū)⒄Q生。對此，山東省金鄉(xiāng)縣民政局社會福利科科長沈娟在接受《民生周刊》記者采訪時表示，取消許可制度，并不意味著不符合標準也可以辦養(yǎng)老院，他們同樣需要接受相關(guān)部門的監(jiān)管。

養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立從“許可”變成“登記”，從“嚴進”調(diào)整為“寬進、嚴管”，“這對各個相關(guān)職能部門加強與完善事中事后監(jiān)管機制提出更高的要求?！鄙蚓暾f。

調(diào)整變化大

養(yǎng)老機構(gòu)有其特殊性，此前，要經(jīng)營養(yǎng)老機構(gòu)，僅有工商營業(yè)執(zhí)照是不夠的。

《民生周刊》記者了解到，為促進養(yǎng)老機構(gòu)健康發(fā)展，民政部于2013年6月公布了《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》。其中，對設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)，提出了包括“有符合國家環(huán)境保護、消防安全、衛(wèi)生防疫等要求的基本生活用房、設(shè)施設(shè)備和活動場地”等在內(nèi)的6個條件。

有分析對此指出，實行養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可模式，是一種前置性審批程序，通過標準化和規(guī)范化的準入條件限制，提高了投資準入的門檻，也降低了進入銀發(fā)行業(yè)的效率，極大地挫傷了資本進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的信心和勇氣。

沈娟告訴記者，金鄉(xiāng)縣近年來僅增設(shè)了一家民營養(yǎng)老機構(gòu)，“并不是金鄉(xiāng)縣的養(yǎng)老市場不需要，而是此前嚴苛的準入許可制度，讓許多社會資本望而卻步?！?/p>

事實上，目前我國正面臨養(yǎng)老服務(wù)供給缺口較大的事實。有數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，我國60周歲及以上人口2.41億人，占總?cè)丝诒壤哌_17.3%，但是全國各類養(yǎng)老床位合計744.8萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位僅30.9張，與2.41億這一龐大的老年人口數(shù)相比，特別是與4000多萬失能半失能老年人的需求相比，總量仍然存在較大的缺口。

因此，有觀點認為，養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可制度，有“前期把關(guān)”的優(yōu)越性，有助于解決資本進入“基因性缺陷”的短板，并以審謹性和嚴格性來體現(xiàn)行業(yè)的特殊性。

然而，嚴進的認識錯覺容易形成路徑依賴，并對后續(xù)的管理帶來極大的影響，結(jié)果往往“重前期審批，輕后續(xù)管理”，養(yǎng)老機構(gòu)尤其是民營養(yǎng)老機構(gòu)往往問題較多，亂象橫生。同時，為了獲得一張準入的“身份證”，各種暗箱操作和權(quán)力尋租也會滋生蔓延，“特許性管理”則往往遺患無窮。

一時間，取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可，已經(jīng)成為業(yè)界的共識。

注重“過程管理”

如今，取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可已成為現(xiàn)實。市場放開了，門檻降低了。于是，有人提出質(zhì)疑，擔(dān)心一旦“開閘放水”，勢必“洪水泛濫”。也有人認為，只要后續(xù)監(jiān)管措施跟得上，再加上市場自身功能的發(fā)揮，市場主體依然遵循著誠實守法的邊界，市場秩序就不會變得混亂不堪，可以保持著最基本的穩(wěn)定。

據(jù)了解，民政部此次發(fā)出的通知明確強調(diào)，要加強養(yǎng)老機構(gòu)事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新養(yǎng)老機構(gòu)管理方式，推動建立養(yǎng)老機構(gòu)綜合監(jiān)管制度，并要求各地探索建立健全養(yǎng)老服務(wù)信用評價、守信激勵、失信懲戒等信用管理制度。

“所以說，不是市場放開，我們就不管理了，反而是要下更大的力氣來監(jiān)管。”在金鄉(xiāng)縣民政局工作多年的沈娟告訴記者，接下來，當?shù)孛裾块T會聯(lián)合消防、衛(wèi)計委、食藥監(jiān)等部門聯(lián)合檢查監(jiān)管。

中國社科院社會學(xué)所研究員唐鈞曾對媒體表示，“取消設(shè)立許可”是把以往嚴防死守的“入圍門檻”降低了，今后的重點在于養(yǎng)老機構(gòu)日常經(jīng)營活動中的“過程管理”。所謂“過程管理”，從宏觀層面說，是各級各類政府部門以及政府委托的第三方從外部進行的評估、管理和監(jiān)督，從中觀和微觀層面，是養(yǎng)老機構(gòu)與工作人員的監(jiān)督管理和自律。

從政府治理思路與改革創(chuàng)新層面來看，也有相關(guān)人士認為，養(yǎng)老許可改為備案登記是我國政府治理思路的重大轉(zhuǎn)變，也是對簡政放權(quán)政策的具體落實。以此為切入點的治理轉(zhuǎn)型，必然會激活一池春水，最終成為惠及民生的善策，并為其他領(lǐng)域的改革提供思路和借鑒。

政府仍需提供基本養(yǎng)老服務(wù)

“民辦公益性養(yǎng)老機構(gòu)需要在民政部門登記備案，而營利性民辦養(yǎng)老機構(gòu)僅需在工商部門登記即可，這就加大了民政部門的監(jiān)管難度，可能會出現(xiàn)有些民辦養(yǎng)老院都開業(yè)了，民政部門卻不知道它存在的情況?！鄙蚓陮Υ擞兴鶕?dān)心。

記者在采訪時，也有受訪者提出了他們的擔(dān)憂，取消設(shè)立許可，相當于將養(yǎng)老行業(yè)更多地交給了市場，可是那些由于服務(wù)質(zhì)量不高而被市場淘汰的養(yǎng)老機構(gòu)，它們一旦倒閉，已經(jīng)入住的老人該何去何從？類似諸多監(jiān)管難題，還需要相關(guān)監(jiān)管部門認真對待。

盡管養(yǎng)老機構(gòu)將會隨著政策的調(diào)整，如雨后春筍般涌現(xiàn)，但是“市場之手也會失靈，這在農(nóng)村或偏遠地區(qū)最為明顯”。有業(yè)內(nèi)人士表示，營利性養(yǎng)老機構(gòu)根本無法進入農(nóng)村，“他們也不想進入農(nóng)村市場?！?/p>

所以，民政部政策研究中心主任王杰秀認為，對于農(nóng)村和偏遠地區(qū)等市場不愿提供和無力提供服務(wù)的地區(qū)，以及為失智老人提供養(yǎng)老服務(wù)等市場不愿進入的領(lǐng)域，政府應(yīng)該提供基本養(yǎng)老服務(wù)。他認為，我國在推進養(yǎng)老服務(wù)社會化時，應(yīng)始終保有一部分公辦公營養(yǎng)老機構(gòu)，確保為特困老人等特殊群體提供福利性養(yǎng)老服務(wù)。