新時(shí)代城市公共事業(yè)融資問題研究

■ 奚賓 法蒂瑪（河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院）

一、引言

近二十年來，發(fā)展城市公用事業(yè)有利于提高居民生活質(zhì)量、吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，一直是各級政府工作的重點(diǎn)。新時(shí)代下，為了讓更多的城市居民有更多獲得感，享受改革開放的成果，地方政府加快城市公用事業(yè)建設(shè)步伐，不斷加大投資力度，城市公用事業(yè)水平顯著提升。但是，地方政府所依賴的土地財(cái)政難以為繼，傳統(tǒng)的融資模式正經(jīng)受著嚴(yán)重的考驗(yàn)。本文將分析當(dāng)前城市公用事業(yè)融資過程中存在的問題，并提出破解融資困境的對策建議。

二、城市公用事業(yè)融資中存在的問題

（一）歷史欠賬較多且發(fā)展存在嚴(yán)重的資金瓶頸

（1）資金缺口較大，近年來，為加快農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，地方政府不斷加大城市公用事業(yè)固定資產(chǎn)投資總額，但與不斷擴(kuò)張的城市規(guī)模所引致的巨大需求相比，城市公用事業(yè)建設(shè)投資力度仍顯不足，資金缺口較大。（2）投資主體單一，目前，各省城市公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)資金除了企業(yè)自籌的部分外，主要依賴政府財(cái)政撥和銀行貸款，中央和地方的財(cái)政撥款在全部資金中所占的比重不斷攀升。（3）融資渠道狹窄，雖然各地全力推進(jìn)PPP、BOT等先進(jìn)的融資方式，但城市公用事業(yè)多投資于沒有收入的城市基礎(chǔ)設(shè)施，由于資本的逐利性，民間資本和私人部門參與積極性難以調(diào)動(dòng)。

（二）地方政府融資平臺運(yùn)作不規(guī)范

《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》發(fā)布后，地方政府投融資平臺如雨后春筍般出現(xiàn)，融資規(guī)模極速擴(kuò)張，各省市也建立起了比較完整的投融資平臺體系，但投融資平臺的發(fā)展缺乏合理的規(guī)劃和必要的制度約束，投融資平臺發(fā)展過程逐漸暴露出的問題，需要進(jìn)行清理和規(guī)范。（1）政企界線不清晰， 政府過多的干預(yù)和嚴(yán)格的管控，造成投融資平臺責(zé)任主體不明，政企不分導(dǎo)致管理混亂，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，項(xiàng)目成功率低下，由此產(chǎn)生的債務(wù)最終還是由政府來承擔(dān)，加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)企業(yè)會(huì)在執(zhí)行政府決策與主動(dòng)尋找投資對象之間艱難抉擇。（2）債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，隨著投資項(xiàng)目的增加和舉債融資規(guī)模的迅速膨脹，投融資平臺的債務(wù)率急劇上升，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大，而這些債務(wù)最終落在地方政府的頭上，加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。（3）融資問題日益嚴(yán)重，雖然各省建成了比較完整的投融資平臺體系，在推動(dòng)投資主體多元化方面發(fā)揮了積極作用，但由于大部分平臺公司成立的時(shí)間較短，仍處在初期運(yùn)作階段，而且凈資產(chǎn)規(guī)模小，在運(yùn)行中存在職能單一、投資覆蓋能力弱等現(xiàn)象，投融資能力和經(jīng)營實(shí)力尚未充分發(fā)揮。

（三）缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制

中國城市公用事業(yè)融資改革尚處于初級階段，沒有建立起高效、合理的監(jiān)管機(jī)制。（1）城市公用事業(yè)監(jiān)管立法緩慢，中國城市公用事業(yè)監(jiān)管立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場化發(fā)展的需要，監(jiān)管部門在處理違法案件和解決糾紛過程中往往陷入無法可依的尷尬境地。（2）缺乏獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對城市公用事業(yè)的監(jiān)管往往由多個(gè)政府部門共同承擔(dān)，“多龍治水”的監(jiān)管模式導(dǎo)致政府在城市公用事業(yè)融資監(jiān)管上存在錯(cuò)位、越位或缺位的現(xiàn)象，影響了政府對公用事業(yè)項(xiàng)目融資的調(diào)控能力和引導(dǎo)作用，容易造成項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，職能部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，不僅降低了監(jiān)管的效率，致使部分城市公用事業(yè)項(xiàng)目質(zhì)量不高，“豆腐渣”工程頻現(xiàn)，而且大大增加了監(jiān)管的成本。（3）對監(jiān)管部門缺乏有效的約束，由于缺乏對監(jiān)管部門的監(jiān)督，難以保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠公正、合理的實(shí)施監(jiān)管，監(jiān)管部門常常利用手中的權(quán)力，直接參與到企業(yè)的日常經(jīng)營管理活動(dòng)中，普遍存在“政監(jiān)不分”“管辦不分”的問題，企業(yè)往往也因?yàn)槌袚?dān)了過多的公益責(zé)任，而無法發(fā)揮市場機(jī)制的作用。

三、破解城市公用事業(yè)融資困境的對策建議

針對城市公用事業(yè)融資方面存在的諸多問題，本文提出從轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范地方政府投融資平臺運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)投融資主體多元化、健全監(jiān)管機(jī)制等方面解決城市公用事業(yè)融資難題。

（1）轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。政府承擔(dān)著支持和引導(dǎo)城市公用事業(yè)健康發(fā)展的職責(zé)。首先，政府要把加快發(fā)展城市公用事業(yè)作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要推手，在繼續(xù)加大財(cái)政投入力度的同時(shí)，注重加強(qiáng)城市空間和功能布局的科學(xué)性、合理性，最大限度地節(jié)約社會(huì)資源，避免重復(fù)建設(shè)、短命工程等損害公用利益的行為發(fā)生。其次，政府要明確其在項(xiàng)目建設(shè)中的角色，正確處理與項(xiàng)目建設(shè)公司的關(guān)系，從直接參與逐漸向間接干預(yù)轉(zhuǎn)變，營造良好投融資環(huán)境，建立機(jī)會(huì)平等、有效競爭的市場格局。再次，政府要加強(qiáng)監(jiān)督和管理，以公平的投融資機(jī)制吸引更多外來優(yōu)質(zhì)資本的進(jìn)入，鼓勵(lì)其為城市公用事業(yè)的發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。最后，政府要加快整合社會(huì)資源的步伐，建立金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的長期有效合作機(jī)制，積極改進(jìn)和提升服務(wù)水平，提高辦事效率；地方政府要把城市公用事業(yè)新增投融資情況納入績效考核評估體系，增強(qiáng)吸引民間資本，甚至是國際資本的能力。

（2）政企分離，規(guī)范地方政府投融資平臺運(yùn)行。各級融資平臺都面臨著市場壓力加強(qiáng)、政府融資能力下降的局面，“轉(zhuǎn)型升級”勢必成為地方政府融資平臺未來發(fā)展的方向。應(yīng)該剝離政府職能，劃清權(quán)責(zé)界限，把平臺公司打造成為獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營的市場主體。同時(shí)，清理存量債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各級政府加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，通過明確舉借主體和形式、嚴(yán)格限定資金用途和明確地方政府性債務(wù)的償債主體和應(yīng)急機(jī)制，妥善解決存量債務(wù)問題。最后，拓寬融資渠道，緩解資金壓力。各級政府應(yīng)該采取多種手段，努力為平臺公司尋找新的資金融資渠道。

（3）創(chuàng)新融資模式，實(shí)現(xiàn)投融資主體多元化。城市公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)仍依賴政府財(cái)政投入和銀行貸款，其他直接融資和間接融資模式的比重很低，亟待深化投融資體制改革，積極創(chuàng)新融資模式，推進(jìn)多元化融資主體的形成。充分發(fā)揮資本市場的作用，通過發(fā)行股票、債券、產(chǎn)業(yè)投資基金等方式籌集長期建設(shè)資金。大力推行PPP項(xiàng)目融資模式，通過政府和私人部門簽訂合同的形式實(shí)現(xiàn)，有效吸引社會(huì)資本參與城市公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，通過建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，完善特許經(jīng)營制度，使投資者獲得合理回報(bào)。

（4）落實(shí)管理責(zé)任，健全監(jiān)督管理機(jī)制。強(qiáng)化對城市公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)及投融資全過程的監(jiān)督和管理，是落實(shí)政府職責(zé)、確保項(xiàng)目正常進(jìn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建立高效合理的監(jiān)管體系，立法先行是基礎(chǔ)，城市公用事業(yè)監(jiān)管必須建立在法律的基礎(chǔ)之上，立法機(jī)關(guān)要加快相關(guān)法律法規(guī)的制定，對城市公用事業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)、內(nèi)容、程序和方法給予法律層面的界定的。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是重要條件，針對存在的權(quán)利重疊、監(jiān)管失范等現(xiàn)象，最迫切就是在把分散的權(quán)利集中在專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)手中的同時(shí)，保證機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的獨(dú)立性。監(jiān)管程序的公開透明是關(guān)鍵，提高執(zhí)法的透明度，就必須加強(qiáng)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。行業(yè)協(xié)會(huì)是重要補(bǔ)充，加快行業(yè)協(xié)會(huì)的設(shè)立和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，切實(shí)保障社會(huì)公共利益。