楊雪冬

改革開放40年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻變革，作為上層建筑的國(guó)家治理也不斷調(diào)整轉(zhuǎn)變，取得了令世界矚目的治理績(jī)效，治理制度化進(jìn)入了新階段。

頂層設(shè)計(jì)改革理念的提出，體現(xiàn)出了緊迫感和自信心

對(duì)于我們黨來說，當(dāng)前改革存在著三個(gè)方面的挑戰(zhàn)：首先，就改革遇到的問題來說，習(xí)近平總書記形象地指出：“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。”這些問題給“摸著石頭過河”式改革方式留下的空間和時(shí)間有限。其次，就改革的環(huán)境來說，國(guó)內(nèi)凝聚改革共識(shí)難度加大，存在思想觀念的障礙和利益固化的藩籬。國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)有壓力，也有更大的期待，希望中國(guó)承擔(dān)更多更大的國(guó)際責(zé)任。再次，就改革的過程來說，存在著碎片化和執(zhí)行難的問題。在政策執(zhí)行過程中，一些地區(qū)、部門“上有政策，下有對(duì)策”，使執(zhí)行效果大打折扣。針對(duì)這些挑戰(zhàn)，我們黨提出要全面深化改革，而要全面改革、深化改革，就要加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)。

頂層設(shè)計(jì)改革理念的提出，體現(xiàn)出了緊迫感和自信心。這種緊迫感，一方面來自對(duì)改革面臨的難題困難的判斷，另一方面來自我們黨對(duì)實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的時(shí)間壓力。鄧小平同志在改革過程中多次談到發(fā)展的階段性目標(biāo)，并提出了大致實(shí)現(xiàn)的時(shí)間。這些時(shí)間性目標(biāo)成為黨內(nèi)制定重大決策的參考和依據(jù)。黨的十八大以后，“兩個(gè)一百年”的發(fā)展目標(biāo)被進(jìn)一步明確化。在全面深化改革的時(shí)間表上，到2020年重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革要取得決定性成果。習(xí)近平總書記指出，不斷解決前面改革留下的難題，是“我們這一代人的責(zé)任”。而自信心，一方面來自中國(guó)改革開放40年來取得的巨大成就，另一方面來自2008年全球金融危機(jī)以來世界格局發(fā)生的重大變化。中國(guó)綜合國(guó)力的大幅度提升以及在解決國(guó)際事務(wù)中的創(chuàng)造性舉措，展現(xiàn)了中國(guó)制度的優(yōu)勢(shì)。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了國(guó)家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)，這既是頂層設(shè)計(jì)理念的重要嘗試，也是重要領(lǐng)域制度化改革的基礎(chǔ)性和框架性文件。此后，中央全會(huì)又通過了“關(guān)于全面依法治國(guó)”等多個(gè)重要文件，確定了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的頂層設(shè)計(jì)。2018年黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，明確勾畫了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)該具有的制度形式以及實(shí)現(xiàn)路徑。

黨的十八大以來國(guó)家治理現(xiàn)代化制度化頂層設(shè)計(jì)的基本思路

從黨的十八大以來的重要政治文本中，我們可以梳理出推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化克服體制機(jī)制障礙、提高制度整體效果的基本思路。

第一，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是對(duì)現(xiàn)有體制的完善和制度優(yōu)越性的發(fā)揮。改革開放以來，我們黨反復(fù)強(qiáng)調(diào)改革開放的目的是完善社會(huì)主義制度，將社會(huì)主義制度優(yōu)越性發(fā)揮出來。改革開放取得的成就無疑是對(duì)制度優(yōu)越性的有力證明，這更堅(jiān)定了我們黨完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的決心和信心。習(xí)近平總書記在談到全面深化改革的總目標(biāo)時(shí)指出，“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“這是兩句話組成的一個(gè)整體”，不能將它們分開?！扒耙痪洌?guī)定了根本方向”，“后一句，規(guī)定了在根本方向指引下完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的鮮明指向”。

第二，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)制度優(yōu)勢(shì)來推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)，沖破改革中的體制機(jī)制障礙。因此，我們黨在中國(guó)的制度化建設(shè)中，一直扮演著設(shè)計(jì)者、推動(dòng)者和維護(hù)者的角色。鄧小平同志在改革開放之初談到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革時(shí)就強(qiáng)調(diào)說，在中國(guó)這樣的人口大國(guó)，沒有一個(gè)具有“高度自覺性、紀(jì)律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團(tuán)結(jié)人民群眾的黨”，進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“是不可能設(shè)想的”。黨的十九大報(bào)告以“不忘初心、牢記使命”的形式，重申了黨的信仰和理念，并將“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”列為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的第一條內(nèi)容。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國(guó)的最大制度優(yōu)勢(shì)被寫入了黨章和憲法。2018年啟動(dòng)的深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，目的是完善黨的“全面領(lǐng)導(dǎo)”制度。

第三，運(yùn)用黨的領(lǐng)導(dǎo)方式來重塑國(guó)家機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，提高國(guó)家治理的整體效力。放權(quán)、分權(quán)問題一直是國(guó)家治理制度化的重點(diǎn)，以消除制度性約束，激發(fā)活力。國(guó)家治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)放在集中、統(tǒng)一和統(tǒng)籌上，以解決部門主義、分散主義、執(zhí)行難以及政治不忠誠(chéng)等問題。黨的十八大以來，領(lǐng)導(dǎo)小組體制的廣泛采用和黨組體制的加強(qiáng)就體現(xiàn)了創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)方式統(tǒng)籌黨政關(guān)系的努力。

第四，強(qiáng)調(diào)制度化進(jìn)程的內(nèi)生性，注重從歷史傳統(tǒng)和革命傳統(tǒng)中汲取思想資源和制度學(xué)習(xí)對(duì)象。做事情要符合中國(guó)國(guó)情，是我們黨在革命、建設(shè)和改革的過程中取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)。悠久的歷史和豐富的治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)是國(guó)情的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記在多個(gè)場(chǎng)合以不同方式表達(dá)過要重視學(xué)習(xí)和應(yīng)用豐富的歷史傳統(tǒng)。而對(duì)于革命傳統(tǒng)，則以“不忘初心”、傳承“紅色基因”的表述闡發(fā)其重要性和根本性。在更加重視本國(guó)傳統(tǒng)的同時(shí)，習(xí)近平總書記對(duì)于國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)則保持了更加冷靜的態(tài)度。他指出，要在獨(dú)立自主的立場(chǎng)上把他人的好東西加以消化吸收，化成我們自己的好東西，但決不能囫圇吞棗、決不能邯鄲學(xué)步。照抄照搬他國(guó)的政治制度行不通，會(huì)水土不服，會(huì)畫虎不成反類犬，甚至?xí)褔?guó)家前途命運(yùn)葬送掉。這種對(duì)待國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的態(tài)度在黨的十九大報(bào)告中有了更清楚的表達(dá)：“世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會(huì)政治條件和歷史文化傳統(tǒng)來抽象評(píng)判，不能定于一尊，不能生搬硬套外國(guó)政治制度模式?！?/p>

與改革開放以來以“摸著石頭過河”為主要特征的制度化方式相比，黨的十八大以來的制度化有三個(gè)鮮明的特點(diǎn)：一是整體設(shè)計(jì)。除了有全局性的頂層設(shè)計(jì)方案外，各個(gè)領(lǐng)域都有自己的改革方案。二是明確的時(shí)間表。2020年、2035年、2050年成為制度化進(jìn)程中的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，各項(xiàng)改革都要以此進(jìn)行規(guī)劃推進(jìn)。三是重視執(zhí)行。習(xí)近平總書記認(rèn)為，制度執(zhí)行力、治理能力已經(jīng)成為影響我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮、黨和國(guó)家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素。為了推進(jìn)執(zhí)行，我們黨豐富了責(zé)任制內(nèi)容，加強(qiáng)了政治巡視和相關(guān)督查，并對(duì)各級(jí)官員提出擔(dān)當(dāng)作為的要求。

中國(guó)國(guó)家治理的制度化正在朝著成熟穩(wěn)定定型的方向前進(jìn)，變革依然是其鮮明的主題。在今后的發(fā)展進(jìn)程中，如何保持制度化的動(dòng)力，凝聚制度化中各主體之間的共識(shí)，在完善制度的同時(shí)保持制度的靈活性，將形式和程序上的制度內(nèi)化為理念中的制度，平衡國(guó)際期待與國(guó)內(nèi)需求的關(guān)系，解決關(guān)鍵行為者與制度的關(guān)系等問題，依然需要得到理論的解釋和實(shí)踐的回答。這不僅需要堅(jiān)定制度自信，還需要不斷進(jìn)行制度自省。

（摘自《北京日?qǐng)?bào)》 圖/陳明貴）