中日水資源管理監(jiān)測的機(jī)制與方法對比及啟示

文_高靖勛 蓋雨欣 吉林大學(xué)新能源與環(huán)境學(xué)院

1 日本水資源概況

1.1 自然地理概況

日本由北海道、本州、四國、九州4個主要島嶼構(gòu)成，以溫帶和亞熱帶季風(fēng)氣候為主，降水量較為豐富。1971～2000年間，多年平均降雨量為1718mm，大約為世界平均水平的2倍；但是，由于日本的人口密度較大，人均年降水量僅有5114m3，約為世界平均水平的1/4；日本的人均水資源占有量為3323 m3/(人·a)，不及全球平均水平的一半。因此，從整體上來看，日本仍然屬于缺水國家。

1.2 水資源的水資源利用概況

日本水資源的利用活動開始較早，大致可分為江戶時代前、明治時代至二戰(zhàn)前、二戰(zhàn)后至今三個階段。第一階段主要是服務(wù)于農(nóng)業(yè)的引水灌溉、防洪整治工程。明治維新以后，日本的工業(yè)化和城市化進(jìn)程促成了用水目的的轉(zhuǎn)變，大量水資源被用于城市、工業(yè)供水，水力發(fā)電。也正是在這一時期，日本效仿歐美等國頒布并實行了《河川法》，為后續(xù)的水資源依法管理奠定了重要的基礎(chǔ)。二戰(zhàn)結(jié)束后，各方面用水需求激增，在水資源的綜合統(tǒng)一利用背景下，日本興修了大大小小的多功能和單功能水庫共2500余座。

2 中日地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對比

2.1 地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)

我國現(xiàn)行的地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（GB3838-2002）將標(biāo)準(zhǔn)項目分為：①地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)基本項目；②集中式生活飲用水地表水源地補(bǔ)充項目；③集中式生活飲用水地表水源地特定項目。

日本的環(huán)境基本法和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等對地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容進(jìn)行了界定。日本地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)項目主要包括：①環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)項目；②必要監(jiān)視項目；③需要調(diào)查項目。

通過對比可以看出，我國地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)體系更側(cè)重于水的功用：即具有不同功能的水體，在怎樣的水質(zhì)下才能夠繼續(xù)發(fā)揮其功能而不受影響。而日本的結(jié)構(gòu)體系則更加注重污染防控和人體健康：為了監(jiān)控污染物單獨將必要監(jiān)視項目劃分出來；將“水環(huán)境污染的化學(xué)風(fēng)險物質(zhì)”列入需要調(diào)查項目進(jìn)行防治；在主體環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)項目中又單獨將健康項目劃分出來，突出了人類健康在標(biāo)準(zhǔn)中的根本導(dǎo)向性。

2.2 地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)項目及其限值

考慮到中日間地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的整體結(jié)構(gòu)存在一定的差異，因此在進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)項目及限值對比時，我們主要著眼于我國的基本項目和日本的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)項目這兩大主體部分。

在我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中，地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)基本項目主要包括 pH值、溶解氧、高錳酸鉀指數(shù)、氨氮、總氮、總磷、化學(xué)需氧量（COD）、銅、汞、砷、石油類、糞大腸菌群等共24個項目。地表水水域的環(huán)境功能、保護(hù)目標(biāo)從高到低分為Ⅰ-Ⅴ類，與之對應(yīng)地，地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)基本項目限值也被分為了5類，不同的水域功能按類分別采用相應(yīng)的限值。

日本的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)項目包括健康項目和生活環(huán)境項目兩個部分。其中，健康項目在1971年初版中只有8項，經(jīng)過多年來不斷的修訂與完善，在最新版中已經(jīng)多達(dá)26項，包括鎘、鉛、砷、總汞、烷基汞、四氯化炭、順式-1，2二氯乙烯、苯、西嗎嗪、硝酸氮及亞硝酸氮、氟、二惡烷等。

通過對比，在項目數(shù)量上，我國標(biāo)準(zhǔn)共有24項，而日本共有36項。這其中二者有重合的部分，也有互不相同的部分。以日本的生活環(huán)境項目為例，我國標(biāo)準(zhǔn)中的pH、DO、COD、BOD、糞大腸菌群、總磷、總氮、鋅等基本項目都在其中，而SS（懸浮物）、正乙烷則沒有列入。我國幅員遼闊，各地差異性也較大，這樣的易操作綜合項目的缺失，對我國水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的易用性、實用性都會產(chǎn)生影響。

在項目的限值方面，我國標(biāo)準(zhǔn)中一部分項目的值更多地可能是基于室內(nèi)實驗，與實際存在一定的距離，因此還存在一些問題。以總氮和氨氮的限值為例，前者表示的是氨氮、硝酸鹽氮、亞硝酸鹽氮及有機(jī)氮的總和，通常應(yīng)用于湖、庫水體。顯然對于同一水體，絕大多數(shù)情況下總氮大于氨氮，因此總氮的限值相應(yīng)地也應(yīng)該大于氨氮的限值。但在表1中我們可以看到，除Ⅰ類總氮限值大于氨氮外，其余Ⅱ-Ⅴ類兩者都相等。這就導(dǎo)致了在湖、庫評價的實際工作過程中，經(jīng)常出現(xiàn)氨氮達(dá)標(biāo)而總氮超標(biāo)的情況，使湖、庫水質(zhì)因為這一單項直接不達(dá)標(biāo)。

3 中日水資源管理監(jiān)測機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能履行對比

3.1 我國水資源管理監(jiān)測機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能履行情況

我國水資源管理機(jī)構(gòu)多達(dá)14個。在繁雜的機(jī)構(gòu)設(shè)置下，各部門的分工并不明確，而且存在職能交叉重疊、缺漏現(xiàn)象，難以高效合理地進(jìn)行合作。

水量和水質(zhì)是水資源管理監(jiān)測工作中的兩大主要部分，水量配置時需要考慮水質(zhì)，在水質(zhì)評價時，水量也是重要的參數(shù)之一，二者相互依存，不能割裂開看。但在實際工作過程中，水量由水利部進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，而水質(zhì)除了受水利部管理之外，還屬于環(huán)保部的管理范疇，這也導(dǎo)致了在相關(guān)工作上，兩個部門在涉及到自身利益時爭權(quán)而在基礎(chǔ)工作中又各自為政的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

3.2 日本水資源管理監(jiān)測機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能履行情況

在日本，水資源開發(fā)、利用、保護(hù)等重大事宜由總理大臣直接負(fù)責(zé)，為了合理分配任務(wù)、減輕工作負(fù)擔(dān)，中央政府又設(shè)置了5大部門：①國土廳及下屬的水資源部進(jìn)行水資源日常管理及協(xié)調(diào)，其中，水資源部的人員基本都來自于各分管部門，掌握水資源管理監(jiān)測的專業(yè)知識，且實踐經(jīng)驗豐富；②建設(shè)省河川局是政府最高行政管理部門，主要進(jìn)行防洪工程的建設(shè)；③厚生省水道環(huán)境部主要從事與自來水工程相關(guān)的工作；④通產(chǎn)省水道局主要負(fù)責(zé)工業(yè)用水管理；⑤農(nóng)林用水則由農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分配的結(jié)構(gòu)主次分明、各有側(cè)重、要點突出，能有效地減弱職能交叉、缺失的負(fù)面作用。

4 中日河川管理對比

4.1 我國河川管理現(xiàn)狀

我國目前并沒有河川管理方面的國家法律，長江、黃河等大型流域由水利委員會、流域管理局進(jìn)行管理，中小型河流依然依靠各部門的分割管理。沒有確切的管理法律的支撐和保障，實際工作中必然會存在很多問題。隨著依法治國方針的貫徹，我國非常需要一部河川管理法律來統(tǒng)籌相關(guān)工作。

4.2 日本河川管理情況

在流域管理制度方面，日本主要采取了分級分段管理制，即由河流影響度確定管理河段及管理級別，將管理工作分配給與之相匹配的中央政府或地方政府。

5 對我國的啟示

5.1 地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

（1）在標(biāo)準(zhǔn)的修訂上，我們需要適當(dāng)縮短地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的修訂周期，可以采取定期與不定期相結(jié)合的方式，即對基本項目定期（間隔相對較長）進(jìn)行研討和修改，對補(bǔ)充項目和特定項目則不定期（間隔相對較短）地增刪，以此來跟上時代發(fā)展的節(jié)奏，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)適用性。

（2）在標(biāo)準(zhǔn)項目及限值上，增加一些如SS、電導(dǎo)率等能客觀反映地區(qū)、經(jīng)濟(jì)差異的易操作綜合項目，進(jìn)而在相同的監(jiān)測強(qiáng)度下獲得更加真實有用的數(shù)據(jù)。

5.2水資源管理監(jiān)測機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能履行

參考日本的模式，對現(xiàn)在的體系進(jìn)行一定的簡化，例如將水利部、環(huán)保部的職能性質(zhì)區(qū)別開來，可以按照污染源的性質(zhì)、受污染水體的所屬以及污染嚴(yán)重程度，相應(yīng)地將任務(wù)分配給具體的負(fù)責(zé)部門。

5.3 河川管理

目前我國河川管理方面的法律仍處于缺失狀態(tài)，日本《河川法》的頒布和實行，對我國相關(guān)立法工作有著重要的啟示意義?，F(xiàn)在，在國內(nèi)還處于起步階段的“河長制”就是對《河川法》中相關(guān)理念的學(xué)習(xí)和借鑒。河川管理法律的出臺以及管理模式的改變，必定能推動我國水資源管理監(jiān)測工作的進(jìn)程，為可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)助力。