張細(xì)松，張曉云，徐 碩

(山東財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

2015年11月份，習(xí)近平主席在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上倡導(dǎo)以“三去一降一補(bǔ)”作為主要重點(diǎn)的“供給側(cè)改革”，指出要展開在各個領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的短板進(jìn)行補(bǔ)齊。實(shí)際上，農(nóng)村金融就是中國金融體系建設(shè)中的短板，農(nóng)村金融的普惠性不足是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。普惠金融致力于對金融排斥進(jìn)行消除，利用各種激勵手段與措施促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新提供農(nóng)村弱勢群體能夠負(fù)擔(dān)得起的金融產(chǎn)品與服務(wù)，這也意味著普惠金融創(chuàng)新發(fā)展的主戰(zhàn)場必然是農(nóng)村廣大地區(qū)。

2016年又出臺的中央一號文件進(jìn)一步倡導(dǎo)“推動中國金融資源能夠更多地向廣大農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行流動，盡快在農(nóng)村地區(qū)建成現(xiàn)代化的金融服務(wù)體系，為中國農(nóng)村普惠金融注入發(fā)展動力”。[1]農(nóng)村金融供給側(cè)改革的目的在于運(yùn)用新的理念和新的技術(shù)對農(nóng)村金融服務(wù)的成本進(jìn)行降低，對農(nóng)村金融服務(wù)的覆蓋領(lǐng)域進(jìn)行擴(kuò)展，大力提升中國農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的質(zhì)量，比較妥當(dāng)?shù)靥幚砗脧V大農(nóng)村地區(qū)金融需求者在農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務(wù)方面的可獲得性與便利性困窘。同時，在供給側(cè)改革方面更加突出利用供給體系效率的大幅提升來保障中國農(nóng)村金融能夠可持續(xù)發(fā)展?？梢?，中國農(nóng)村金融供給側(cè)改革中主抓的核心內(nèi)容體現(xiàn)為建設(shè)多元化、多主體和多層次的高效率、包容性以及可持續(xù)的農(nóng)村普惠金融體系，而推進(jìn)農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展是關(guān)鍵。

一、農(nóng)村普惠金融的特征及減貧機(jī)理

(一)農(nóng)村普惠金融的特征

1.弱勢群體是其主要服務(wù)對象。理論上講，普惠金融服務(wù)對象應(yīng)該是不同階層的全部成員，而不僅僅是弱勢群體。但是在現(xiàn)實(shí)之中，因?yàn)槭艿降赜颉r格以及條件等的制約，農(nóng)村金融更多地傾向于對富有客戶提供金融產(chǎn)品與服務(wù)，事實(shí)上形成了對窮人等弱勢群體進(jìn)行排斥的農(nóng)村金融服務(wù)格局。

在中國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期具有二元結(jié)構(gòu)的特征，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相較城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，農(nóng)業(yè)成為弱勢產(chǎn)業(yè)，而廣大農(nóng)民成為金融服務(wù)的弱勢群體，這就導(dǎo)致廣大農(nóng)村地區(qū)能夠獲得金融服務(wù)的情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及城市地區(qū)，因此這也決定了中國普惠金融的主戰(zhàn)場必然是農(nóng)村地區(qū)，其服務(wù)對象也主要是包括農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民、農(nóng)村小微企業(yè)以及殘疾和老年人等弱勢群體。

2.主要服務(wù)對象通常具有長尾化特征。出于商業(yè)可持續(xù)性發(fā)展的需要，傳統(tǒng)金融的服務(wù)對象總體上更加傾向于占社會少數(shù)的富人階層，窮人等弱勢群體往往被排斥在其服務(wù)對象之外。而以消除金融排斥為己任的農(nóng)村普惠金融，必然會尋求使農(nóng)民等弱勢群體盡可能平等地享有金融產(chǎn)品與服務(wù)，也正因?yàn)槿绱?，占人口大多?shù)的農(nóng)民等弱勢群體一旦成為農(nóng)村普惠金融的主要服務(wù)對象，其必然具有長尾化特征。這種長尾化特征一方面使得中國農(nóng)村普惠金融發(fā)展呈現(xiàn)出典型的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特色，一方面又能夠?qū)χ袊r(nóng)村普惠金融服務(wù)的成本進(jìn)行降低。隨著越來越多的農(nóng)村弱勢群體被納入普惠金融服務(wù)的對象范疇并形成良性的互動循環(huán)和促進(jìn)，最終農(nóng)村普惠金融服務(wù)對象的長尾化特征會日趨明顯。不過，中國農(nóng)村普惠金融服務(wù)對象長尾化特征的強(qiáng)化并不能完全杜絕農(nóng)村金融排斥，在農(nóng)村總有一部分弱勢群體由于負(fù)擔(dān)不起最低的服務(wù)成本而被金融排斥，他們需要社會提供其他的諸如貧困救濟(jì)等直接救濟(jì)方式。

3.初級產(chǎn)品是其主要產(chǎn)品。對于金融機(jī)構(gòu)而言，向富裕群體提供高端的金融產(chǎn)品與服務(wù)，是容易獲取高收益并實(shí)現(xiàn)最大化經(jīng)營利潤目標(biāo)的，不過這種高大上的金融產(chǎn)品與服務(wù)也必然使得其使用成本也很高，這也會導(dǎo)致農(nóng)民等弱勢群體因?yàn)闊o法承擔(dān)過高的使用成本而被排斥在外。

一方面，農(nóng)村農(nóng)民等弱勢群體需要的金融服務(wù)更多的是初級金融產(chǎn)品，用于滿足日常生活中最基本的需要。因此，致力于滿足弱勢群體需求的農(nóng)村普惠金融其產(chǎn)品主要也是初級產(chǎn)品，比如像存款、銀行貸款和匯兌以及支付等初級化、低端化的產(chǎn)品。對于那些初級產(chǎn)品因?yàn)槭褂贸杀据^低，可獲得性較強(qiáng)，比較能夠符合農(nóng)民等弱勢群體的金融服務(wù)需求。另一方面，當(dāng)代社會，農(nóng)民等弱勢群體傳統(tǒng)的認(rèn)知觀念得到改變，在日常生活中注重普及金融知識和提高自身素養(yǎng)，其對普惠金融產(chǎn)品的需求也會隨之改變，更加傾向于對理財、基金等產(chǎn)品的投資性需求。[2]雖然這樣，相對于富裕群體消費(fèi)的高端金融產(chǎn)品與服務(wù)，包括升級后的農(nóng)村主要金融產(chǎn)品與服務(wù)總體上還算是初級產(chǎn)品。

4.產(chǎn)品通常兼具風(fēng)險難控制和成本適度特征。農(nóng)村是開展普惠金融的主要陣地，由于其服務(wù)目標(biāo)針對農(nóng)民等弱勢群體，所以，農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品具有風(fēng)險難控制的特征。這其中的緣由主要有三個方面：首先，農(nóng)村農(nóng)業(yè)遭受自然災(zāi)害的風(fēng)險通常會傳染到普惠金融產(chǎn)品上來，由于自然災(zāi)害的風(fēng)險是無法進(jìn)行控制的，這導(dǎo)致普惠金融產(chǎn)品也具有風(fēng)險難控制的特征。其次，農(nóng)村普惠金融的服務(wù)對象通常是低收入、少財富積累和無合格抵押品的農(nóng)村弱勢群體，其基本物質(zhì)屏障缺失使得農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品的風(fēng)險不能夠通過資產(chǎn)抵押的方式進(jìn)行化解。最后，因?yàn)檗r(nóng)村居民居住地相對分散，金融產(chǎn)品需求通常規(guī)模較小，相關(guān)信息搜集較難，再加上農(nóng)村普惠金融機(jī)構(gòu)駐地等問題使得其服務(wù)對象的信用信息比較零散或缺失不全，農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品難以很好地化解信用道德風(fēng)險。

通常農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品還同時兼具成本適度的特征。基于農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品具有的風(fēng)險難控制的特點(diǎn)，農(nóng)村普惠金融提供者往往會要求較高的產(chǎn)品定價以盡可能體現(xiàn)風(fēng)險收益對等原則，這勢必會使得一部分農(nóng)村弱勢群體因不能承擔(dān)過高使用成本而選擇放棄其服務(wù)，而這又是嚴(yán)重背離了農(nóng)村普惠金融的目標(biāo)的。農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品的成本必須是適度的，這樣才能與農(nóng)民等弱勢群體的承受能力相適應(yīng)的。實(shí)際上，農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品成本適度是具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的：首先，其服務(wù)對象的長尾化特征決定農(nóng)村普惠金融具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，其成本有下降并適度的市場基礎(chǔ)。其次，其服務(wù)產(chǎn)品的初級性特征決定農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品具有成熟性，在創(chuàng)新、技術(shù)研發(fā)等方面不需要太多的投入，這也使其成本下降具有了可能性。

(二)農(nóng)村普惠金融的減貧機(jī)理

農(nóng)村普惠金融對農(nóng)村地區(qū)的貧困減緩?fù)ǔＪ峭ㄟ^三種途徑來實(shí)現(xiàn)的，其減貧機(jī)理的本質(zhì)就是在根本上對農(nóng)村地區(qū)低收入群體的貧困陷阱以及惡性循環(huán)問題進(jìn)行解決。

1.農(nóng)村自有資本提升減貧。農(nóng)村地區(qū)脫貧致富從根本上還是依賴于自身能力的建設(shè)，其中農(nóng)村人力資本以及社會資本的豐富對貧困弱勢群體進(jìn)行自身可行能力的內(nèi)在性提高有很大的促進(jìn)作用，也能夠有效提高其風(fēng)險抵御以及社會生存能力。農(nóng)村普惠金融利用普及金融知識并改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境的方式，不斷使貧困弱勢群體豐富生產(chǎn)技能和知識儲備，從而在人力資本以及社會資本方面有質(zhì)的能力提升，同時在道德素養(yǎng)以及社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系方面也得到強(qiáng)化，最終實(shí)現(xiàn)其“造血式”的實(shí)力脫貧。

2.農(nóng)村收入增長減貧。在農(nóng)村地區(qū)，由于金融市場金融排斥現(xiàn)象普遍，通常貧困群體因?yàn)闆]有合格的抵押品以及存在自身認(rèn)知的偏差等，不能夠從農(nóng)村正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)享受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)營活動需要的投融資服務(wù)，生產(chǎn)經(jīng)營活動難以持續(xù)。農(nóng)村市場主要被高端金融產(chǎn)品市場占據(jù)了最重要的資源，財富分配出現(xiàn)異化，富裕群體更加富裕，而貧困群體愈來愈困難并陷入貧窮的惡性循環(huán)。農(nóng)村普惠金融的目標(biāo)就是要消除農(nóng)村金融市場的金融排斥，通過不斷增加農(nóng)村普惠金融機(jī)構(gòu)的物理網(wǎng)點(diǎn)，盡可能使農(nóng)村金融服務(wù)的效率以及可獲得性進(jìn)一步提高，使越來越多的被傳統(tǒng)金融排斥在外的低收入弱勢群體也能夠比較便利且低成本地獲得信貸資金的支持，發(fā)展農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)性經(jīng)營，不斷增加生產(chǎn)性收入并最終實(shí)現(xiàn)富裕。

3.農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長減貧。農(nóng)村普惠金融通過將金融資源向農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行有效配置實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長。主要體現(xiàn)在兩個層面：一是宏觀層面。由于農(nóng)村傳統(tǒng)金融服務(wù)具有排斥性，農(nóng)村地區(qū)收入差距較大是普遍現(xiàn)象，這并不利于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。而農(nóng)村普惠金融一方面對農(nóng)村收入水平以及致富機(jī)會的平等性進(jìn)行了提高，一方面又對農(nóng)村金融市場的資源配置進(jìn)行了優(yōu)化，并使得經(jīng)濟(jì)增長與金融發(fā)展形成了良性循環(huán)，大大減緩了農(nóng)村地區(qū)貧窮困境。二是微觀層面。農(nóng)村普惠金融持續(xù)發(fā)展使得農(nóng)村金融賬戶的使用率大大提高，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會生活的發(fā)展也起到促進(jìn)作用，其中個人消費(fèi)、收入以及投資規(guī)模也有了較大增長，在這種情況下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也自然有了較快增長。[3]

二、農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展的制約因素

(一)競爭性并鼓勵創(chuàng)新的金融體系尚未形成，市場建設(shè)市場化程度不高

自本世紀(jì)以來，政府主導(dǎo)在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了自上而下的金融改革，這場農(nóng)村金融改革主要有兩大方向：一是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立及準(zhǔn)入改革；二是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化改革。圍繞兩大方向，主要開展了三大舉措：一是2003年進(jìn)行的農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)及公司治理改革；二是2005年進(jìn)行的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)業(yè)務(wù)調(diào)整；三是2007年進(jìn)行的農(nóng)業(yè)銀行服務(wù)“三農(nóng)”改革和同年進(jìn)行的郵政儲蓄農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)改革。[4]中國銀保會、中國人民銀行也陸陸續(xù)續(xù)出臺了有關(guān)加快農(nóng)村地區(qū)金融體系構(gòu)建的文件：一個文件就是《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策的若干意見》文件；二個文件就是《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》文件；三個文件就是《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)行銀行業(yè)的實(shí)施意見》文件。圍繞三大文件的精神指引，主要包括農(nóng)村地區(qū)村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村地區(qū)貸款公司和農(nóng)村地區(qū)小額貸款企業(yè)以及農(nóng)村地區(qū)資金互助社的各種新型的農(nóng)村地區(qū)普惠金融機(jī)構(gòu)不斷設(shè)立。

多層次農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系在中國農(nóng)村地區(qū)的初步建立和完善，在一定程度上解決了農(nóng)村金融存在的機(jī)構(gòu)數(shù)量少、網(wǎng)點(diǎn)少和服務(wù)覆蓋率低的問題。但是這種農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系并沒有最終形成有充分競爭性并鼓勵金融產(chǎn)品、服務(wù)創(chuàng)新的有效普惠金融體系。在農(nóng)村地區(qū)，金融市場建設(shè)帶有明顯的行政和強(qiáng)制性特色和獎懲要求，金融體系建設(shè)的市場化程度嚴(yán)重不足，農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展需要的市場競爭環(huán)境以及市場化運(yùn)作的制度環(huán)境遠(yuǎn)未得到完善，嚴(yán)重制約了農(nóng)村金融市場機(jī)制的形成。

(二)技術(shù)創(chuàng)新動力不足，產(chǎn)品與服務(wù)供給成本高企不下

在農(nóng)村地區(qū)自2003-2008年開展的一系列金融市場和機(jī)構(gòu)改革，雖然完善了農(nóng)村金融體系，但改革并未深入到微觀層面，農(nóng)村普惠金融面臨的實(shí)際困難還沒有在根本上進(jìn)行解決，金融創(chuàng)新依然活力不足。圍繞農(nóng)村地區(qū)金融創(chuàng)新又推出了兩個文件：其一文件是在2008年推出的《關(guān)于加快農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》文件，其二文件是在2010年推出的《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》文件。遵循兩個文件精神，農(nóng)村金融市場在微觀層面的產(chǎn)品與服務(wù)方式創(chuàng)新在各個領(lǐng)域全面展開。越來越多的金融機(jī)構(gòu)通過設(shè)立專門的相關(guān)業(yè)務(wù)部門或者業(yè)務(wù)單元的方式對信貸產(chǎn)品以及貸款擔(dān)保方式進(jìn)行了創(chuàng)新，在一定程度上使農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)戶以及小微企業(yè)貸款的可獲得性有了較大的提高，在貸款技術(shù)和流程等方面進(jìn)行了一些創(chuàng)新，信貸風(fēng)險有了一定的控制。

不過，在實(shí)踐中金融市場供需不均衡的狀況在農(nóng)村地區(qū)還是沒有從根本上進(jìn)行解決。一方面是廣大農(nóng)村小微企業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者和農(nóng)村微型商戶對貸款資金的需求不能得到及時和充分的滿足，一方面又是信息不對稱、交易費(fèi)用過高以及合格抵押品不足的農(nóng)村市場系統(tǒng)性缺陷普遍存在。農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展需要在技術(shù)創(chuàng)新方面對金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險與成本進(jìn)行有效化解和降低?？陀^情況是，農(nóng)村技術(shù)創(chuàng)新受到來自兩個方面的因素制約：首先，農(nóng)村多數(shù)金融機(jī)構(gòu)一直離不開對傳統(tǒng)貸款技術(shù)以及信息技術(shù)的依賴，由于缺乏市場競爭機(jī)制和創(chuàng)新型技術(shù)人才，在普惠金融產(chǎn)品與服務(wù)方面鮮有重大創(chuàng)新的能力和動力。其次，互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)等在運(yùn)行成本降低以及覆蓋領(lǐng)域擴(kuò)大方面有很好作用的現(xiàn)代信息技術(shù)在農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)有極其有限，其運(yùn)用也不充分。由于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)普遍對現(xiàn)代信息技術(shù)不夠重視，在運(yùn)用方面也相當(dāng)保守，再加上農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不匹配以及相關(guān)金融網(wǎng)絡(luò)等知識普及率不高，農(nóng)村數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用成為農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展的一種制約因素。

(三)受農(nóng)村金融風(fēng)險控制制約嚴(yán)重

根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，在農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)在“三農(nóng)”方面貸款的不良貸款率是居高不下的，農(nóng)村普惠金融的創(chuàng)新發(fā)展受到風(fēng)險控制約束的嚴(yán)重制約的。

農(nóng)村地區(qū)的普惠金融風(fēng)險發(fā)端于兩大主要方面：其一為逆向選擇與道德風(fēng)險。首先，在逆向選擇上，主要是政府對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)持續(xù)的政府補(bǔ)貼會使得農(nóng)村普惠金融機(jī)構(gòu)對金融產(chǎn)品與服務(wù)提供的成本和風(fēng)險進(jìn)行忽視，使更多的風(fēng)險很高的農(nóng)村客戶也被吸納進(jìn)普惠金融服務(wù)的對象隊(duì)伍中來。其次，在道德風(fēng)險上，主要是對廣大農(nóng)村農(nóng)民等弱勢群體缺乏信用約束，其原因一方面是在農(nóng)村地區(qū)信用懲戒機(jī)制很不健全，違反信用成本很低，往往會出現(xiàn)集體性違約甚至還存在系統(tǒng)性風(fēng)險隱患，另一方面是在農(nóng)村地區(qū)存在信用信息不完整，由于信用信息的獲取成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其使用成本，這使得在農(nóng)村地區(qū)開展信貸的相關(guān)風(fēng)險信息沒有市場激勵措施去鼓勵機(jī)構(gòu)去搜集和分享。其二是預(yù)期收益不確定風(fēng)險。農(nóng)村普惠金融提供金融產(chǎn)品與服務(wù)所能夠獲得的現(xiàn)實(shí)收益往往是遠(yuǎn)不及這些金融機(jī)構(gòu)期望或者預(yù)期能獲得的利潤的。在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營等是很大程度上受到自然環(huán)境等不可控制因素影響的，再加上農(nóng)村整體缺乏合格抵押品，在具體生產(chǎn)經(jīng)營上也沒有確定保障，最終農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)能夠獲得的真實(shí)收益往往是更加不確定的，這在一定程度上制約了進(jìn)行金融產(chǎn)品與服務(wù)的創(chuàng)新。另外，在農(nóng)村地區(qū)由于客戶的“同質(zhì)性”，信貸產(chǎn)品的資產(chǎn)組合是比較單一的且相關(guān)性很大，極容易出現(xiàn)資產(chǎn)的非系統(tǒng)性風(fēng)險，而且由于農(nóng)村地區(qū)金融需求的時間存在一致性，農(nóng)村地區(qū)普惠金融的貸款存在的協(xié)同風(fēng)險也極大，一旦出現(xiàn)自然災(zāi)害或者農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場方面的問題，在農(nóng)村地區(qū)金融系統(tǒng)性風(fēng)險累積到一定程度隨時就爆發(fā)，顯然這種情況的出現(xiàn)會較大程度上增加農(nóng)村地區(qū)普惠金融產(chǎn)品與服務(wù)的預(yù)期收益的不確定性風(fēng)險。[5]

(四)金融監(jiān)管妨礙農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新

在農(nóng)村地區(qū)，對普惠金融的監(jiān)管并不利于普惠金融產(chǎn)品與服務(wù)的創(chuàng)新。主要體現(xiàn)在兩大方面：

第一，農(nóng)村監(jiān)管立法擠壓農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新的空間。首先，相關(guān)監(jiān)管立法是相當(dāng)滯后的。本來就不多的農(nóng)村金融監(jiān)管的法律法規(guī)通常是一些原則性的規(guī)定，實(shí)際監(jiān)管功能有限，一些操作性和針對性強(qiáng)一些的監(jiān)管規(guī)定又往往是“辦法”、“條例”和“意見”以及“指引”等形式，在立法層次方面普遍很低。這些法律法規(guī)一般也沒有充分考慮到農(nóng)村金融市場發(fā)生的新的變化，使得農(nóng)村普惠金融機(jī)構(gòu)無法從監(jiān)管法律法規(guī)上得到進(jìn)一步的保障。農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新的活力是建立在農(nóng)村市場主體對于相關(guān)金融制度預(yù)期的確定性之上的。由于農(nóng)村地區(qū)普惠金融的監(jiān)管立法在層次上相對較低，農(nóng)村地區(qū)的普惠金融機(jī)構(gòu)不得不承擔(dān)更大的決策成本，這樣農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)銳意開展金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新的活力不能夠激發(fā)出來，市場創(chuàng)新能力不能強(qiáng)化，市場投機(jī)日趨普遍。其次，相關(guān)權(quán)利與義務(wù)是不相適應(yīng)的。在農(nóng)村地區(qū)“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”指導(dǎo)思想下，農(nóng)村普惠金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入條件較低，但卻面臨資本流通上的較大限制，使得這些機(jī)構(gòu)基于盈利性危機(jī)而逃離支農(nóng)性。比較典型的是，《小額貸款公司指導(dǎo)意見》文件中明確指出農(nóng)村地區(qū)小貸公司“不吸收儲蓄”和面向“本地市場”，而在《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》文件中第五條指出農(nóng)村地區(qū)村鎮(zhèn)銀行不準(zhǔn)給相關(guān)關(guān)系群體發(fā)放信貸資金，同時也不能夠發(fā)放異地貸款。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的流動性受限，這極大地挫傷了其進(jìn)行金融創(chuàng)新的積極性。在農(nóng)村地區(qū)，金融機(jī)構(gòu)在國家“倡導(dǎo)下”數(shù)量出現(xiàn)了非理性上升，但并未真正完成“支農(nóng)”使命，很多機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范疇限定在農(nóng)村比較發(fā)達(dá)的縣或者市級地區(qū)，有的還出現(xiàn)“真放貸，假支農(nóng)”，農(nóng)村金融排斥依然很常見。分析其中重要原因就是在農(nóng)村地區(qū)大量金融機(jī)構(gòu)一方面承擔(dān)太多的“支農(nóng)義務(wù)”，一方面在權(quán)利享受上嚴(yán)重不匹配。

第二，農(nóng)村普惠金融監(jiān)管的政策契合度很低。在農(nóng)村地區(qū)，普惠金融產(chǎn)品與服務(wù)的創(chuàng)新缺乏實(shí)質(zhì)而有效的激勵，缺乏創(chuàng)新空間，市場活力不足。[6]首先，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)習(xí)慣于對傳統(tǒng)金融監(jiān)管手段的運(yùn)用，往往忽視了來自新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新供給空間。例如，銀保會(原銀監(jiān)會)文件《擴(kuò)大準(zhǔn)入通知》強(qiáng)調(diào)銀監(jiān)會是屬地監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也是作為廣大新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的第一責(zé)任人，從一定程度上講這會無形中提高了農(nóng)村地區(qū)普惠金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本。在政策倡導(dǎo)下，新設(shè)立了各種各樣的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，對它們的監(jiān)管面臨很多新的難題。比如，雖然多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對農(nóng)村地區(qū)民間資本的引導(dǎo)，但現(xiàn)實(shí)是農(nóng)村監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多的是考慮如何盡可能把這些存在民間資本的金融機(jī)構(gòu)納入非常傳統(tǒng)和正規(guī)的金融監(jiān)管框架之中，而不是進(jìn)行新的監(jiān)管。其次，在農(nóng)村地區(qū)并不存在全面地差異化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，不僅存在農(nóng)村金融與城市金融的差異，在農(nóng)村金融內(nèi)部還存在地區(qū)性、個體性等諸多差異，但農(nóng)村金融標(biāo)準(zhǔn)對此并未作出區(qū)分，基本上是一樣的。比如，《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》文件第五十條規(guī)定，依照村鎮(zhèn)銀行的資本充足以及資產(chǎn)質(zhì)量的實(shí)際收入，銀監(jiān)會及其分支機(jī)構(gòu)可以適時采取一定的監(jiān)管措施。很顯然，這一籠統(tǒng)的規(guī)定并沒有充分考慮到不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及不同性質(zhì)金融機(jī)構(gòu)對金融監(jiān)管的差異化需求。在農(nóng)村地區(qū)，沒有全面的差異化普惠金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，就難以形成農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新與農(nóng)村金融監(jiān)管的平衡互動，也就難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村普惠金融市場整體上的耦合。

(五)農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不足

農(nóng)村普惠金融的發(fā)展離不開農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益的有效保護(hù)。農(nóng)村開展的金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新一旦偏離了對農(nóng)民等弱勢群體進(jìn)行服務(wù)和進(jìn)行權(quán)益保護(hù)的原則就不能稱之為實(shí)際意義的普惠金融。在本質(zhì)上，農(nóng)村普惠金融是對農(nóng)村金融市場中以風(fēng)險作為規(guī)則的機(jī)會公平性的一種體現(xiàn)，而并非轉(zhuǎn)移支付或者社會貧困救助。因此，對農(nóng)村農(nóng)民等弱勢群體金融消費(fèi)者權(quán)益進(jìn)行保護(hù)是農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容。一方面，對農(nóng)村普惠金融消費(fèi)者進(jìn)行權(quán)益保護(hù)能夠有助于農(nóng)村合格金融消費(fèi)者的培養(yǎng)。加強(qiáng)權(quán)益保護(hù)能夠提升農(nóng)民家庭的金融素養(yǎng)，使農(nóng)民等弱勢群體成長成為有多元金融需求有自主決策意識和能力的消費(fèi)者，并形成與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間的良性互動。另一方面，對農(nóng)村普惠金融消費(fèi)者進(jìn)行權(quán)益保護(hù)能夠有利于分散和管控其業(yè)務(wù)經(jīng)營風(fēng)險。按照消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)規(guī)則，農(nóng)村普惠金融發(fā)展必須符合一定的立法以及監(jiān)管等約束條件。普惠金融發(fā)展強(qiáng)調(diào)金融創(chuàng)新，其中信息技術(shù)的應(yīng)有使得普惠金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新充斥很多新的復(fù)雜風(fēng)險，加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)大大降低在立法和監(jiān)管方面減少風(fēng)險太高、隱蔽性太強(qiáng)的創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)出現(xiàn)的概率。

實(shí)際情況是，對農(nóng)村地區(qū)普惠金融消費(fèi)者的相關(guān)權(quán)益保護(hù)力度不夠。首先，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的立法嚴(yán)重滯后，也沒有專門的監(jiān)管和維權(quán)機(jī)構(gòu)。2015年《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》文件雖然規(guī)定了相關(guān)保護(hù)，但總體上并沒有細(xì)化的規(guī)則，尤其是針對農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民等弱勢群體的農(nóng)村規(guī)范性立法。在農(nóng)村地區(qū)還普遍存在隱蔽性和欺騙性更強(qiáng)的非法金融活動，一旦農(nóng)村普惠金融消費(fèi)者權(quán)益受到不法侵犯，其監(jiān)管和維權(quán)將異常艱難。其次，農(nóng)村普惠金融機(jī)構(gòu)在維護(hù)農(nóng)村普惠金融消費(fèi)者權(quán)益方面動力不足、措施不力，而且普通消費(fèi)者金融消費(fèi)能力以及維權(quán)意識和能力均不足。[7]在農(nóng)村地區(qū)，對金融機(jī)構(gòu)的管理存在不規(guī)范的地方，再加上信息披露不充分，一些農(nóng)村普惠金融機(jī)構(gòu)基于對利潤的追逐會犧牲廣大消費(fèi)者的正當(dāng)利益，甚至還有民間資本扛著“普惠金融”的幌子侵占農(nóng)民等弱勢群體的權(quán)益。因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)也并非農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下的必然產(chǎn)物，對消費(fèi)者的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)并未內(nèi)化成為他們的自覺行動，更有甚者，農(nóng)村金融市場被他們當(dāng)成淘汰落后金融產(chǎn)品與服務(wù)的處理場所，根本無從談起消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。

客觀地講，農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展的一個關(guān)鍵在于不斷提升中國廣大農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟(jì)層面的“可行能力”，在這之中核心任務(wù)體現(xiàn)為不斷提高廣大農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)者具備的金融素養(yǎng)。而在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民家庭收入普遍偏低，農(nóng)村人際關(guān)系具有典型的圈層結(jié)構(gòu)特征，比較普遍的是基于血緣、地緣以及情感的一系列關(guān)系型金融安排，對于契約型金融安排的農(nóng)村地區(qū)商業(yè)信貸空間是受到嚴(yán)重擠壓的。再加上國家長期以來奉行優(yōu)先發(fā)展城市以及工業(yè)的金融支持戰(zhàn)略，對農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶以及小微主體在金融方面的需求以及教育長期是缺失的，這也造成農(nóng)村地區(qū)家庭成員普遍缺乏相關(guān)金融知識以及參與消費(fèi)能力和維權(quán)意識，并成為在農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)普惠金融持續(xù)進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展的一種重要障礙。

三、結(jié)論及啟示

怎樣不斷提高中國農(nóng)村金融的有效供給，在很大程度上就是如何有效增加對農(nóng)民等弱勢群體的信貸服務(wù)供給的問題，這也是中國農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展的癥結(jié)和目標(biāo)所在。在農(nóng)村地區(qū)，金融市場達(dá)成均衡的前提就是農(nóng)村金融供給與需求的雙方相互之間都能夠滿足對方的交易條件。而實(shí)際上，農(nóng)村金融市場因?yàn)榇罅棵媾R農(nóng)村信貸配給的問題，在市場均衡的情況下信貸配給往往是小于信貸需求的，農(nóng)村金融市場往往就是一個標(biāo)準(zhǔn)的賣方市場。因此，農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展主要還是依賴于農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務(wù)供給側(cè)的完善和改進(jìn)。

結(jié)合上文的分析和多地創(chuàng)新實(shí)踐借鑒，我認(rèn)為中國農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展必須從供給側(cè)方面進(jìn)行綜合配套改革。

首先，在政府側(cè)要加快配套制度改革和政策供應(yīng)。第一，政府要在農(nóng)村集體所有制探索“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上，創(chuàng)建專屬農(nóng)村地區(qū)的土地使用權(quán)市場，創(chuàng)造農(nóng)村地區(qū)“兩權(quán)”抵押貸款的物權(quán)條件，從根本上解決農(nóng)村地區(qū)用戶普遍缺乏合格有效抵押物的難題。第二，推進(jìn)在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行信用體系建設(shè)，尤其加大信用懲戒制度及相關(guān)激勵政策的建立和出臺，改變農(nóng)村地區(qū)長期存在的信用環(huán)境不匹配的問題，打造農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展的良好信用環(huán)境基礎(chǔ)。[8]第三，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是普及互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)在農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)用，為農(nóng)村地區(qū)金融普惠提供硬件條件。第四，改革金融監(jiān)管機(jī)制，制定針對農(nóng)村地區(qū)的差異化普惠金融監(jiān)管制度。改變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的金融監(jiān)管機(jī)制，因地制宜賦予農(nóng)村地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多監(jiān)管權(quán)和制度制定權(quán)，使農(nóng)村金融監(jiān)管規(guī)則不再成為普惠金融產(chǎn)品與服務(wù)合理創(chuàng)新的制約。

其次，在金融機(jī)構(gòu)側(cè)要加大普惠金融政策和產(chǎn)品供給，尤其是要創(chuàng)新普惠金融產(chǎn)品與服務(wù)的模式。第一，以農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)政策為突破口，加強(qiáng)出臺農(nóng)村消費(fèi)者的金融產(chǎn)品與服務(wù)相關(guān)權(quán)益的保護(hù)措施，切實(shí)從規(guī)章制度和實(shí)際行動兩個層面加大普惠金融產(chǎn)品與服務(wù)的供給。第二，創(chuàng)新農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品與服務(wù)的模式，使金融普惠能夠?qū)崒?shí)在在體現(xiàn)在農(nóng)戶的體驗(yàn)上。如推出更多的諸如國內(nèi)外成功的無抵押信用貸款創(chuàng)新模式以及各種可及性和安全性更強(qiáng)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用金融創(chuàng)新產(chǎn)品等。第三，普及金融知識宣傳教育，增加農(nóng)村地區(qū)普惠金融產(chǎn)品與服務(wù)消費(fèi)的體驗(yàn)環(huán)節(jié)。通過對金融知識的宣講增強(qiáng)農(nóng)村用戶的金融素養(yǎng)，通過用戶體驗(yàn)增強(qiáng)消費(fèi)者的金融消費(fèi)意識和能力。