宋興安，張 靖，李 梅，宋升鋒，路 梅，景慎誠(chéng)

(1. 山東省日照市東港區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村業(yè)局； 2. 山東省林業(yè)監(jiān)測(cè)規(guī)劃院，濟(jì)南 250014；3.山東省日照市自然資源局，山東 日照 276800；4.自然資源部北海局，山東 日照 276800)

公益林是我國(guó)自然生態(tài)建設(shè)的主體,生態(tài)公益林建設(shè)是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本要求，是奠定新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制和發(fā)展模式的基礎(chǔ)，在維持國(guó)土生態(tài)安全中具有核心地位。東港區(qū)為日照市市轄區(qū)，公益林面積大，地理位置特殊，自2015年以來(lái)，全區(qū)緊緊圍繞水系擴(kuò)綠、退耕還綠、通道連綠、荒山披綠、鎮(zhèn)村興綠、岸線復(fù)綠、濕地添綠、封山護(hù)綠等八大重點(diǎn)林業(yè)工程，認(rèn)真實(shí)施生態(tài)強(qiáng)區(qū)戰(zhàn)略，積極開(kāi)展“林水會(huì)戰(zhàn)”行動(dòng)，全區(qū)生態(tài)公益林面積增長(zhǎng)迅速。但隨著集體林權(quán)制度改革的不斷深入和新一輪林地保護(hù)利用規(guī)劃的實(shí)施，開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)管理的矛盾進(jìn)一步凸顯。如何積極探索出一條適合公益林可持續(xù)發(fā)展的管護(hù)利用模式,已成為當(dāng)前公益林主管部門(mén)、管理者和經(jīng)營(yíng)者面臨的重要任務(wù)。

1 基本情況

1.1 自然概況

東港區(qū)地處魯東南沿海,位于東經(jīng)119°04′～119°09′,北緯35°01′～3 5°36′。地勢(shì)由西北向東南傾斜，最高海拔656.9 m,最低海拔為1.3 m,相對(duì)高差655.6 m。地貌大體分為低山丘陵、剝蝕殘丘、陵下平地、海濱平地和濱海沙崗5種類(lèi)型。氣候?qū)贃|亞暖溫帶濕潤(rùn)季風(fēng)區(qū)大陸性氣候，年平均氣溫12.6 ℃,積溫為4 671.5 ℃,平均日照時(shí)數(shù)為2 532.9 h,年平均無(wú)霜期226 d，年平均降水量901.3 mm[1]。土壤有棕壤、潮土、水稻土、鹽化土、風(fēng)沙土五個(gè)類(lèi)型，其中棕壤占總面積的79.1%。全區(qū)森林植被屬暖溫帶落葉闊葉林區(qū)域，植被構(gòu)成主要有喬木、灌木、草本和農(nóng)作物。

1.2 森林資源

根據(jù)東港區(qū)林地保護(hù)利用(2010—2020年)修編規(guī)劃[2]提報(bào)成果，東港區(qū)現(xiàn)有林地面積20 558.52 hm2，占土地總面積的23.51%，林木蓄積量479.5×103m3，全區(qū)森林覆蓋率21.38%，林木覆蓋率21.59%。

在林地面積中，有林地16 978.03 hm2、占82.58%，灌木林地1 898.98 hm2、占9.24%，疏林地112.68 hm2、占0.55%，未成林造林地193.28 hm2、占0.94%，宜林地474.33 hm2、占2.31%，苗圃地計(jì)839.85 hm2、占4.09%，無(wú)立木林地61.37 hm2、占0.3%，有林地面積最大，其次為灌木林，無(wú)立木林地面積最小。

1.3 公益林現(xiàn)狀

東港區(qū)現(xiàn)有公益林林地面積為11 135.71 hm2，林木蓄積量213.3×103m3。其中重點(diǎn)公益林10 072.66 hm2，占90.5%；一般公益林1 063.05 hm2，占9.5%(表1)。在公益林面積中，按林種分：防護(hù)林10 741.41 hm2、占96.5%，其它林地(宜林地)394.3 hm2、占3.5%；按樹(shù)種分：柏類(lèi)44.5 hm2、占0.4%，松類(lèi)8 296.1 hm2、占74.5 %，櫟類(lèi)423.2 hm2、占3.8 %，刺槐1 759.4 hm2、占15.8 %，其它612.51 hm2、占5.5%；按權(quán)屬分：集體11 135.71 hm2、占100%；按經(jīng)營(yíng)模式分：集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理6 904.11 hm2、占62 %，租賃2 216.5 hm2、占19.9 %，大戶(hù)承包 2 015.1 hm2、占18.1 %。

表1 東港區(qū)公益林分布(按保護(hù)等級(jí)劃分)

2 存在問(wèn)題

2.1 公益林林分組成方面

2.1.1 齡組結(jié)構(gòu)不合理，幼齡林近熟林所占比重大 喬木林各齡組中，幼齡林面積4 286.92 hm2、蓄積45 769.5 m3，中齡林面積5 226.2 hm2、蓄積139 390.1 m3，近熟林面積606.99 hm2、蓄積19 043.4 m3，成熟林面積431.7 hm2、蓄積5 343.3 m3，過(guò)熟林面積189.6 hm2、蓄積3 775.8 m3。與法正林理論幼、中、近成過(guò)熟林面積、蓄積的合理比例1∶1∶1、2∶3∶5相比較，齡組結(jié)構(gòu)不盡合理。

2.1.2 森林質(zhì)量不高，林地生產(chǎn)率低下 東港區(qū)公益林分布不平衡，多集中于中部,南部、西部和北部山區(qū)，即便是分布較集中的西部、中部山區(qū),森林分布亦不均勻,一般集中于偏遠(yuǎn)山區(qū),大部分林地分布在土層瘠薄、水肥條件差，林地生產(chǎn)率低。有林地單位面積蓄積量低，全區(qū)公益林有林地面積10 741.41 hm2，蓄積213.3×103m3，單位面積蓄積量19.86 m3·hm-2。

2.1.3 喬木林樹(shù)種單一，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單 樹(shù)種單一，人工純林多，混交林少，單層林多、復(fù)層林少，其中松類(lèi)占77.2%、刺槐16.4%、櫟類(lèi)4%、柏類(lèi)0.4%、其它2%[3]。針葉純林大面積存在，不利于森林資源的管護(hù)，極易引發(fā)森林火災(zāi)，而單一的植物群落又容易降低群落的整體抗性，造成防護(hù)功能下降，且易引發(fā)林業(yè)病蟲(chóng)害的爆發(fā)。

2.1.4 林分質(zhì)量差,防護(hù)效益低 部分立地條件差的公益林整體防護(hù)效益較差,林地利用率低,防護(hù)功能弱,特別是疏林地,其蓄水、保水、生態(tài)保護(hù)的功能更加薄弱,如何種、造、封、育相結(jié)合,加快疏林地的改造,提高其生態(tài)防護(hù)效果,已成為當(dāng)前公益林建設(shè)的難點(diǎn)問(wèn)題。

2.2 公益林管護(hù)建設(shè)方面

2.2.1 林地管理缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃 東港區(qū)2010年開(kāi)始進(jìn)行林地保護(hù)利用規(guī)劃，期間經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，林地規(guī)范化管理已初見(jiàn)成效。但一直以來(lái)，全區(qū)林地保護(hù)利用規(guī)劃實(shí)施受多方面原因影響，在林地利用上只是被動(dòng)滿(mǎn)足用地單位需求，無(wú)法主動(dòng)引導(dǎo)用地單位合理利用某些林地，在林地管理無(wú)法做到統(tǒng)籌規(guī)劃、限量使用、科學(xué)管理，更不可能做到突出重點(diǎn)、分類(lèi)使用，林地保護(hù)利用的科學(xué)性不足。到目前為止，全區(qū)沒(méi)有建立起有效生態(tài)公益林動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，導(dǎo)致公益林資源數(shù)據(jù)庫(kù)不能及時(shí)更新，不能及時(shí)掌握生態(tài)公益林的變化動(dòng)態(tài)，也就不能科學(xué)評(píng)價(jià)生態(tài)公益林資源保護(hù)和管理效果。

2.2.2 開(kāi)發(fā)利用與林地保護(hù)的矛盾日益突出[4]東港區(qū)為日照市駐地區(qū)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的日益提高，加上當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)和日照市旅游富市戰(zhàn)略的全面實(shí)施，全區(qū)公益林內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目用地需求量日益增大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求和林地保護(hù)的矛盾正逐漸凸顯。當(dāng)前，在耕地保有量不變的情況下，城市擴(kuò)展、工業(yè)發(fā)展以及交通建設(shè)用地對(duì)林地的占用量越來(lái)越大。加之部分基層干部群眾的法律意識(shí)淡薄，毀林開(kāi)墾、蠶食林地和非法占用林地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，特別是地理優(yōu)勢(shì)明顯、開(kāi)發(fā)利用潛力巨大的沿?；闪謳?、重點(diǎn)景區(qū)范圍內(nèi)的公益林違法占用比例逐年提升。在2017年組織的全區(qū)林地保護(hù)執(zhí)法檢查中所抽取的351個(gè)小班中，有合法批準(zhǔn)手續(xù)的占65.1%，無(wú)合法手續(xù)未批先占34.9%，其中公益林占58.3%，生態(tài)公益林保護(hù)壓力日漸繁重。

2.2.3 公益林林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后 東港區(qū)從2004年以來(lái)開(kāi)始公益林生態(tài)效益補(bǔ)償項(xiàng)目,共聘任353名專(zhuān)業(yè)護(hù)林員，加強(qiáng)了生態(tài)公益管護(hù),全區(qū)森林火災(zāi)發(fā)生的次數(shù)和成災(zāi)損失大幅下降,破壞森林資源的行為不斷減少,林業(yè)病蟲(chóng)害監(jiān)測(cè)覆蓋率明顯提升，森林資源恢復(fù)成效顯著，森林的生態(tài)效益得到進(jìn)一步發(fā)揮。但由于全區(qū)公益林面積分布廣，地形復(fù)雜，而且當(dāng)前隨著人們生產(chǎn)生活方式的改變、森林旅游的快速發(fā)展以及森林覆蓋率的持續(xù)提升等原因,生態(tài)公益林內(nèi)可燃物和火險(xiǎn)隱患不斷增加,森林防火壓力居高不下，原先的林區(qū)道路已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前森林防火的要求,急需加強(qiáng)森林防火隔離帶、檢查站、瞭望臺(tái)以及森林防火視頻監(jiān)測(cè)系統(tǒng)在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.2.4 生態(tài)公益林建設(shè)投入少,機(jī)構(gòu)不健全 近年來(lái),隨著國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償、森林撫育、森林防火、沿海防護(hù)林造林等重點(diǎn)林業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施，東港區(qū)對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)投入不斷加大，公益林管護(hù)和建設(shè)水平明顯提升。由于生態(tài)公益林建設(shè)投資一直是采取補(bǔ)助的形式，單位面積投資偏低的現(xiàn)狀沒(méi)有得到根本改變，現(xiàn)有的財(cái)政資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不滿(mǎn)足當(dāng)前公益林建設(shè)管護(hù)的需要，特別是荒山造林方面，造林投入不足，手段不多，品種單一，“重造輕管”問(wèn)題突出, “年年造林不見(jiàn)林”的現(xiàn)象依然存在。此外，當(dāng)前全區(qū)基層林業(yè)機(jī)構(gòu)不夠健全，林業(yè)站的人財(cái)物 “三權(quán)”都已下放到鎮(zhèn)街道，縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)對(duì)各鎮(zhèn)街道林業(yè)站管理只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)，管理體制沒(méi)有理順，而現(xiàn)有林業(yè)站工作人員也都兼職鎮(zhèn)街道其它工作，專(zhuān)職人員缺乏,活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足,管理手段不高，對(duì)于所聘任的護(hù)林員缺乏有效的管理，在公益林管護(hù)上形不成有效合力。

3 對(duì)策及建議

3.1 強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)意識(shí)，全面加大對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)的宣傳力度[5]

習(xí)近平總書(shū)記提出“綠水青山就是金山銀山”，生態(tài)文明建設(shè)被納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，而生態(tài)公益林建設(shè)對(duì)保護(hù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境，提高人民生活質(zhì)量，加快生態(tài)文明建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有十分重大的意義。生態(tài)公益林建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，它僅需要政府部門(mén)的實(shí)施，還需要企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及廣大人民群眾的積極參與，要提升廣大人民群眾特別是基層干部群眾對(duì)生態(tài)公益林保護(hù)意識(shí)，已成為目前公益林建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。生態(tài)公益林建設(shè)政策性強(qiáng),涉及面廣,需要在具體工作創(chuàng)新宣傳方式，要結(jié)合森林防火、病蟲(chóng)害防治、林業(yè)行政執(zhí)法、公益林建設(shè)及野生動(dòng)物保護(hù)等工作，要通過(guò)典型引領(lǐng)、示范帶動(dòng)等措施, 積極開(kāi)展植樹(shù)節(jié)、愛(ài)鳥(niǎo)周、森林防火進(jìn)校園等活動(dòng)，讓廣大群眾和林農(nóng)認(rèn)識(shí)到生態(tài)公益林建設(shè)事關(guān)生存和發(fā)展,逐步形成全社會(huì)共同參與支持公益林建設(shè)。對(duì)重要區(qū)域、重點(diǎn)山場(chǎng)的生態(tài)公益林要積極開(kāi)展封山育林，并設(shè)立封山令、封山碑、防火墻等永久性標(biāo)志。要充分用廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等方式，采取多種形式宣傳生態(tài)公益林建設(shè)重要意義,切實(shí)增強(qiáng)全民對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的責(zé)任感和使命感。

3.2 明確工作職責(zé),認(rèn)真做好生態(tài)公益林建設(shè)規(guī)劃實(shí)施工作

要結(jié)合全區(qū)正在開(kāi)展的林水會(huì)戰(zhàn)、林地保護(hù)利用規(guī)劃調(diào)整、生態(tài)公益林生態(tài)紅線劃定和森林資源分類(lèi)經(jīng)營(yíng)規(guī)劃工作，按照突出重點(diǎn),統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的原則科學(xué)規(guī)劃全區(qū)的生態(tài)公益林建設(shè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃。要建立公益林資源保護(hù)等級(jí)區(qū)劃登記卡,并張榜公布,接受社會(huì)監(jiān)督；要加快推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，在林權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，積極探索生態(tài)公益林所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。在開(kāi)發(fā)利用方面，要本著政策引導(dǎo)和林農(nóng)自愿相結(jié)合的原則，由政府和林權(quán)所有者或經(jīng)營(yíng)者簽訂保護(hù)管理協(xié)議，進(jìn)一步明確生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利和義務(wù),做到責(zé)、權(quán)、利分明，調(diào)動(dòng)群眾建設(shè)生態(tài)公益林的積極性，不得隨意變更山林權(quán)屬,損害林權(quán)所有者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。要建立實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)生態(tài)公益林任期目標(biāo)責(zé)任制,真正把公益林建設(shè)落實(shí)到各級(jí)政府肩上。要充分發(fā)揮護(hù)林員在護(hù)林防火、病蟲(chóng)害監(jiān)測(cè)、荒山造林等方面的作用，積極探索護(hù)林員的網(wǎng)格化管理模式，科學(xué)制定《全區(qū)生態(tài)公益林護(hù)林員管理辦法》，明確管護(hù)責(zé)任和管護(hù)區(qū)域，建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，確保管護(hù)效果。

3.3 健全工作機(jī)制，加大對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)的資金投入

要建立健全各級(jí)林業(yè)管理機(jī)構(gòu),特別是要加強(qiáng)基層林業(yè)站的建設(shè)，理順“三權(quán)”關(guān)系，確保設(shè)立專(zhuān)門(mén)的公益林管理機(jī)構(gòu)及人員和經(jīng)費(fèi)。要建立健全穩(wěn)定的投入機(jī)制，按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量建設(shè)生態(tài)公益林，要采取向森林資源受益的行業(yè)收取一定比例基金的方式，多渠道籌集資金，建立生態(tài)公益林建設(shè)基金，在林地所有者、承包經(jīng)營(yíng)者、管護(hù)責(zé)任承擔(dān)者等利益主體之間公平合理地進(jìn)行劃分，形成科學(xué)合理的利益分配機(jī)制。要處理好保護(hù)與利用的關(guān)系，做到生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、森林資源保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)利用緊密結(jié)合。允許在不破壞生態(tài)功能的前提下，積極吸引社會(huì)資金發(fā)展森林旅游業(yè)、開(kāi)發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)家樂(lè)等，使“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”的發(fā)展思路落到實(shí)處。要結(jié)合森林撫育、森林防火、引水上山、林業(yè)有害生物防控、沿海防護(hù)林建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目工程建設(shè)，加大對(duì)上爭(zhēng)引力度，進(jìn)一步整合項(xiàng)目資金，加快推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)公益區(qū)域內(nèi)的林區(qū)道路、防火隔離帶、護(hù)林房、了望臺(tái)、視頻監(jiān)控等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.4 創(chuàng)新管理措施,切實(shí)提高生態(tài)公益林建設(shè)水平

要建立健全森林資源管理體系和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，及時(shí)掌握資源消長(zhǎng)變化情況。充分利用林地保護(hù)利用和森林資源分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的調(diào)查數(shù)據(jù)，根據(jù)公益林資源結(jié)構(gòu)、分布特點(diǎn)、經(jīng)營(yíng)管理現(xiàn)狀和發(fā)展要求，建立公益林資源數(shù)據(jù)庫(kù)。要通過(guò)衛(wèi)星遙感等先進(jìn)技術(shù)手段建立典型區(qū)位定點(diǎn)監(jiān)測(cè)、重點(diǎn)地區(qū)遙感監(jiān)測(cè)、資源檔案適時(shí)更新相結(jié)合的資源與生態(tài)狀況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，為開(kāi)展森林生態(tài)效益補(bǔ)償績(jī)效考評(píng)，完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度提供科學(xué)、可靠的決策依據(jù)。要嚴(yán)格林地征占用審批手續(xù)，建設(shè)工程原則上不得征占用生態(tài)公益林,防止公益林地的逆轉(zhuǎn)。要嚴(yán)厲查處亂征、濫占和破壞生態(tài)公益林的違法犯罪行為，堅(jiān)決制止借旅游開(kāi)發(fā)之名毀壞生態(tài)公益林的違法行為。對(duì)于生態(tài)區(qū)位重要、采伐后難以更新的重點(diǎn)公益林禁止商業(yè)性采伐,對(duì)允許進(jìn)行更新或撫育性質(zhì)的采伐,嚴(yán)格控制采伐強(qiáng)度,嚴(yán)格監(jiān)督。要結(jié)合全區(qū)正在開(kāi)展的林水會(huì)戰(zhàn)工作，進(jìn)一步提升生態(tài)林建設(shè)的科技含量，努力建設(shè)高效高能的生態(tài)防護(hù)林帶。對(duì)于重要區(qū)位的水源涵養(yǎng)林、護(hù)路林、護(hù)岸林要按照美化綠化相統(tǒng)一，喬灌花相結(jié)合，自然和人造景觀相協(xié)調(diào)及生物多樣性的原則高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)。對(duì)于沿海防護(hù)林基干林帶要按照“適地適樹(shù)”的原則，優(yōu)先選用耐鹽堿、抗干旱瘠薄的鄉(xiāng)土樹(shù)種，營(yíng)造喬灌草多樹(shù)種混交的基干海防林帶。對(duì)于受日本松干蚧、松枝干枯病、赤松毛蟲(chóng)及松蛸螟的危害較重、樹(shù)種單一的水土保持林要采取撫育、補(bǔ)植、封育、保護(hù)相結(jié)合的措施，提高闊葉樹(shù)栽植比例，營(yíng)造針闊混交林。要加大刺槐、板栗、山楂、櫟樹(shù)等鄉(xiāng)土闊葉樹(shù)的種植，進(jìn)一步調(diào)整公益林林種、樹(shù)種結(jié)構(gòu)，改變公益林樹(shù)種單一的現(xiàn)狀，把生態(tài)公益林建設(shè)成多林種、多樹(shù)種、多層次，結(jié)構(gòu)合理、功能健全，生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益長(zhǎng)期穩(wěn)定的森林生態(tài)體系，最大程度發(fā)揮生態(tài)公益林的水土保持、水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、凈化空氣等森林的防護(hù)效益和抵御自然災(zāi)害的能力。