熊孝賓

摘 要：近幾年來(lái)，中央出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策和方針，財(cái)政涉農(nóng)資金逐年增多，范圍不斷擴(kuò)大，但涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合仍面臨一些問(wèn)題和困難，涉農(nóng)資金管理的體制機(jī)制性問(wèn)題進(jìn)一步凸顯。資興市委、市政府高度重視“三農(nóng)”工作，創(chuàng)新思路，大膽探索，扎實(shí)開(kāi)展涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合工作，實(shí)現(xiàn)了集中財(cái)力辦大事，提高了涉農(nóng)資金使用效益，促進(jìn)了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。

關(guān)鍵詞：整合涉農(nóng)資金;調(diào)查與思考;資興市

十九大報(bào)告指出：農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重。近幾年來(lái)，中央出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策和方針，財(cái)政涉農(nóng)資金逐年增多，范圍不斷擴(kuò)大，推進(jìn)涉農(nóng)資金整合，集約使用財(cái)政資源，提高涉農(nóng)資金使用效益，是深化農(nóng)村改革、激發(fā)農(nóng)村活力的一項(xiàng)重要任務(wù)，但涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合仍面臨一些問(wèn)題和困難，涉農(nóng)資金管理的體制機(jī)制性問(wèn)題進(jìn)一步凸顯。2018年7月，筆者深入資興市財(cái)政局、農(nóng)業(yè)局、半垅水庫(kù)、蓼江鎮(zhèn)等單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)地調(diào)查采訪調(diào)研，對(duì)資興市的涉農(nóng)資金使用情況和整合優(yōu)化進(jìn)行了深入調(diào)研，形成了以下報(bào)告，供決策參考。

一、基本情況

（一）近三年資興市涉農(nóng)資金整合情況

近年來(lái)，資興市委、市政府高度重視“三農(nóng)”工作，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)區(qū)域和重點(diǎn)項(xiàng)目為平臺(tái)，以精準(zhǔn)扶貧為重點(diǎn)，按照“穩(wěn)步推進(jìn)、因地制宜、突出重點(diǎn)、明確分工、協(xié)調(diào)配合”的原則，創(chuàng)新思路，大膽探索，扎實(shí)開(kāi)展涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合工作，據(jù)統(tǒng)計(jì)2015年共整合上級(jí)涉農(nóng)資金10908萬(wàn)元，2016年共整合上級(jí)涉農(nóng)資金10154萬(wàn)元，2017年共整合上級(jí)涉農(nóng)資金8862萬(wàn)元;2015-2017年共整合精準(zhǔn)扶貧、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面涉農(nóng)資金22887萬(wàn)元，其中2015年6636萬(wàn)元，2016年7051萬(wàn)元，2017年9201萬(wàn)元。

（二）資興市涉農(nóng)資金整合的基本做法

一是建立了強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。成立高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組，確保整合到位。二是各類(lèi)涉農(nóng)資金項(xiàng)目納入各個(gè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)考核范圍。嚴(yán)格做好實(shí)施項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，從而確保了各類(lèi)資金在“渠道不亂、用途不變”的原則下，最大限度地發(fā)揮綜合效益。三是加強(qiáng)檢查督促，定期匯報(bào)，定期調(diào)度。市委督查室每月要對(duì)重點(diǎn)工程進(jìn)行一月一督查活動(dòng)，市委、市政府組織每月進(jìn)行一次重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)匯報(bào)會(huì)，由單位一把手親自匯報(bào)。四是做到五個(gè)統(tǒng)一：統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一檢查驗(yàn)收、統(tǒng)一獎(jiǎng)罰措施。

（三）資興市涉農(nóng)資金整合的效果

一是實(shí)現(xiàn)了按流域、按水系規(guī)模綜合開(kāi)發(fā)，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高。通過(guò)綜合治理，項(xiàng)目區(qū)存在的旱、澇、漬等生產(chǎn)障礙因素基本排除，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力有了大幅度提高，項(xiàng)目區(qū)建成了“田成方、渠相連、路相通、旱澇保收”的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田及高標(biāo)準(zhǔn)“新農(nóng)村示范村”，為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)奠定了良好基礎(chǔ)。二是項(xiàng)目區(qū)新農(nóng)村建設(shè)明顯推進(jìn)。以流華灣為例，在項(xiàng)目建設(shè)中，堅(jiān)持把土地治理與農(nóng)村水利建設(shè)、道路建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境整治有機(jī)結(jié)合起來(lái)，使項(xiàng)目區(qū)有了通達(dá)的道路網(wǎng)絡(luò)，高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田，完善的水利設(shè)施，優(yōu)美的田園風(fēng)光，成為農(nóng)村亮麗的一道風(fēng)景線。三是大力推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作，確保項(xiàng)目資金向扶貧村傾斜。據(jù)統(tǒng)計(jì)2015-2017年上級(jí)共下?lián)芊鲐氋Y金19206萬(wàn)元，資興市預(yù)算共安排扶貧資金7416萬(wàn)元，2015-2017年共整合各類(lèi)資金10122萬(wàn)元，具體為2015年整合各單位產(chǎn)業(yè)幫扶資金271萬(wàn)元，2016年整合庫(kù)區(qū)移民、貧困村公路建設(shè)、教育扶貧幫扶、民政保障兜底資金、醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)幫扶資金、職業(yè)技能培訓(xùn)資金、危房改造資金、“一事一議”、各單位產(chǎn)業(yè)扶貧幫扶資金等各類(lèi)資金5273萬(wàn)元，2017年整合各部門(mén)各類(lèi)資金4578萬(wàn)元。2015-2017年預(yù)算共安排統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展整合資金資金15000萬(wàn)元，其中整合“十鎮(zhèn)百村項(xiàng)目”、移民資金、“一事一議”、東江湖環(huán)境治理、資源枯竭型城市綠化資金、農(nóng)村人居環(huán)境治理、革命老區(qū)資金統(tǒng)籌政府債券資金資各類(lèi)資金14300萬(wàn)元，數(shù)據(jù)表明，資興市正在大力推動(dòng)涉農(nóng)資金向扶貧領(lǐng)域整合，確保真扶貧、扶真貧。

二、存在的問(wèn)題和原因分析

（一）存在問(wèn)題

1.對(duì)涉農(nóng)資金整合認(rèn)識(shí)不清。由于涉農(nóng)資金整合是一項(xiàng)新工作，許多同志對(duì)這項(xiàng)工作缺乏正確認(rèn)識(shí)。有的同志認(rèn)為整合資金就是削減部門(mén)的行政職能，是資金管理權(quán)使用權(quán)方面的權(quán)力再分配。資金不能照顧全面，“撒胡椒面”可以促進(jìn)穩(wěn)定，一塊一塊綜合治理顯得不太平衡，還有的人擔(dān)心資金整合會(huì)影響上級(jí)部門(mén)投入積極性，今后爭(zhēng)取項(xiàng)目難，影響本級(jí)主管部門(mén)管理資金的熱情，出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象。這些思想障礙不解決，項(xiàng)目資金整合工作就無(wú)法進(jìn)行。

2.整合涉農(nóng)資金操作難度大。由于涉農(nóng)資金牽涉的部門(mén)多，中央、省、市至今沒(méi)有明確的宏觀指導(dǎo)性文件出臺(tái)，整合涉農(nóng)資金完全是一項(xiàng)全新的工作，每當(dāng)涉農(nóng)資金分配下達(dá)到縣級(jí)層面時(shí)，往往經(jīng)歷了少則一年多則幾年的時(shí)間，申報(bào)、立項(xiàng)、審批等許多基礎(chǔ)性工作，項(xiàng)目資金已確定了實(shí)施地點(diǎn)、實(shí)施位置、實(shí)施規(guī)模等，已形成定局，再在縣級(jí)層面整合，操作難度非常大，如果硬性改變?cè)?xiàng)目的資金投向，既會(huì)極大地挫傷投資部門(mén)和項(xiàng)目業(yè)主的積極性，又是一個(gè)項(xiàng)目資金使用方面的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題。

3.涉農(nóng)資金運(yùn)行機(jī)制尚需進(jìn)一步完善。涉農(nóng)資金監(jiān)管體系不夠完善，涉農(nóng)資金的監(jiān)管目前主要靠財(cái)政部門(mén)，審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督檢查具有臨時(shí)性和不確定性;涉農(nóng)資金整合規(guī)劃有待于明確并細(xì)化，個(gè)別項(xiàng)目主管部門(mén)對(duì)項(xiàng)目區(qū)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，致使項(xiàng)目申報(bào)不集中，各類(lèi)涉農(nóng)資金難以實(shí)現(xiàn)“打捆使用”;項(xiàng)目計(jì)劃建設(shè)和資金撥付存在時(shí)間差的問(wèn)題，有些工程是季節(jié)性工程，往往由于資金到位較晚，項(xiàng)目不能在當(dāng)年及時(shí)實(shí)施，沒(méi)有及時(shí)發(fā)揮應(yīng)有的使用效益。

（二）原因分析

1.解放思想不夠，認(rèn)識(shí)不到位，沒(méi)有明確資金整合的必要性和重大意義。整合涉農(nóng)資金，是新形勢(shì)下加強(qiáng)涉農(nóng)資金管理，發(fā)揮涉農(nóng)資金規(guī)模效益的重大舉措，有利于集中力量辦大事，有利于提高涉農(nóng)資金使用效率，有利于涉農(nóng)資金的管理，有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)步伐。因此，各級(jí)干部一定要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，走出整合就是削減部門(mén)職能的誤區(qū)。

2.頂層設(shè)計(jì)不到位。一是從部門(mén)層面看重職責(zé)輕全局。由于市級(jí)涉農(nóng)部門(mén)之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門(mén)往往根據(jù)各自職能制定政策、使用資金，對(duì)資金整合使用的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不高。二是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)看重建設(shè)輕管理，對(duì)于有關(guān)項(xiàng)目性的較為重視，積極爭(zhēng)取，而對(duì)于一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量和后期管護(hù)上相對(duì)力度不足。

3.政策形勢(shì)不得利。上級(jí)政策仍未整合。目前，縣級(jí)有關(guān)部門(mén)制定的涉農(nóng)政策除了本市創(chuàng)新性、特色性的舉措外，有一部分是以上級(jí)相關(guān)政策和工作任務(wù)為依據(jù)的，在當(dāng)前中央、省、郴州市涉農(nóng)政策還未整合的情況下，資興市自行整合涉農(nóng)資金存在一定難度。

三、對(duì)策和建議

（一）組建整合機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

2017年12月8日國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)【2017】54號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》文件確立了涉農(nóng)資金整合頂層設(shè)計(jì)，在中央、省、市確立實(shí)施方案后，建議成立由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，主管農(nóng)業(yè)副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，市發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、扶貧、審計(jì)、監(jiān)察等相關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的全市涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)資興市涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合組織協(xié)調(diào)等工作，并設(shè)立辦公室，具體負(fù)責(zé)全市涉農(nóng)項(xiàng)目整合的規(guī)劃制訂、項(xiàng)目審批、項(xiàng)目申報(bào)、資金落實(shí)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和項(xiàng)目實(shí)施及管理等工作。

（二）理清整合思路，統(tǒng)籌規(guī)劃編制

在市委、市政府的統(tǒng)一部署安排下，按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、集中投入、各負(fù)其責(zé)、各記其功、形成合力”的工作思路，科學(xué)謀劃編制全市涉農(nóng)項(xiàng)目中長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃。要在中長(zhǎng)期規(guī)劃指導(dǎo)下，提前一年對(duì)全市涉農(nóng)項(xiàng)目進(jìn)行篩選匯總，開(kāi)展論證評(píng)審，編制完成下一年度涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合規(guī)劃和建設(shè)方案。

（三）完善整合平臺(tái)，提高資金效益

結(jié)合資興實(shí)際，建議以農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和促進(jìn)農(nóng)民增收的重點(diǎn)項(xiàng)目為依托，以全域旅游、白廊環(huán)湖公路及庫(kù)區(qū)移民為重點(diǎn)，在全市范圍內(nèi)著力搭建財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合平臺(tái)，即：以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為目標(biāo)的農(nóng)田水利建設(shè)整合平臺(tái)、以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)示范園區(qū)整合平臺(tái)、以做大做強(qiáng)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為目標(biāo)的特色產(chǎn)業(yè)整合平臺(tái)、以促進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)為目標(biāo)的扶貧資金與其它涉農(nóng)資金整合平臺(tái)、以造就新型農(nóng)民為目標(biāo)的農(nóng)民教育與培訓(xùn)整合平臺(tái)、以改善生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)的農(nóng)村環(huán)境綜合整治與環(huán)保項(xiàng)目整合平臺(tái)，并通過(guò)六大平臺(tái)確定重點(diǎn)項(xiàng)目，圍繞項(xiàng)目籌集資金，以整合資金保證項(xiàng)目實(shí)施，實(shí)現(xiàn)集中財(cái)力辦大事目標(biāo)。

（四）突出整合重點(diǎn)，加大實(shí)施力度

要采取先易后難，穩(wěn)步推進(jìn)，因地制宜，分工協(xié)作的方式，圍繞基礎(chǔ)設(shè)施條件改善，公益事業(yè)服務(wù)提升，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，集中財(cái)力規(guī)劃建設(shè)好若干重點(diǎn)項(xiàng)目和優(yōu)勢(shì)區(qū)域，推動(dòng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收。要破除部門(mén)單打獨(dú)斗、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)狀，逐步建立健全由市政府負(fù)總責(zé)，市發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體規(guī)劃制訂和涉農(nóng)項(xiàng)目的申報(bào)，市財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)資金管理，各涉農(nóng)部門(mén)負(fù)責(zé)本行業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃的上報(bào)和實(shí)施，市審計(jì)監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程，項(xiàng)目資金整合辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的全市涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合工作機(jī)制，不斷做大做強(qiáng)涉農(nóng)項(xiàng)目資金的整體規(guī)模與實(shí)力。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目管理，嚴(yán)格考核評(píng)估

要建立健全涉農(nóng)項(xiàng)目資金管理制度，對(duì)整合資金實(shí)行專(zhuān)賬、專(zhuān)戶、專(zhuān)人管理，對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目的論證儲(chǔ)備、推薦評(píng)審、資金報(bào)賬、建設(shè)管理、追蹤問(wèn)效等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，切實(shí)提高涉農(nóng)項(xiàng)目資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。要積極推行有效的激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，建議由市發(fā)改、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)聯(lián)合對(duì)各年度整合資金項(xiàng)目，從整合方案編制、體制機(jī)制創(chuàng)新、整合資金規(guī)模、資金使用管理、項(xiàng)目實(shí)施效益等方面，認(rèn)真組織開(kāi)展績(jī)效考核評(píng)價(jià)工作，逐步建立與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相銜接的預(yù)算管理體制，實(shí)現(xiàn)問(wèn)效與問(wèn)責(zé)的有機(jī)結(jié)合，確保全市涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合工作健康有序推進(jìn)。