■梁燕博

保護(hù)和發(fā)展森林資源始終是林業(yè)工作的一項核心任務(wù)，建立和執(zhí)行地方政府保護(hù)發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制是《森林法》《森林法實施條例》賦予各級人民政府的責(zé)任。2017年以來，為深入貫徹落實習(xí)近平總書記“兩山”理論和系列重要講話精神，安徽、江西等?。▍^(qū)市）聚焦林業(yè)生態(tài)建設(shè)中的突出問題，借鑒河湖長制改革思路，探索建立并實行了林長制，建立起以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的保護(hù)發(fā)展森林資源責(zé)任體系，取得了明顯成效。

目前，全國已有22 個?。▍^(qū)市）人民政府在省級層面建立了目標(biāo)責(zé)任制，但執(zhí)行情況不盡如人意。一些?。▍^(qū)市）沒有真正將責(zé)任要求落到實處，部分單位存在責(zé)任制建設(shè)和執(zhí)行不到位、成果應(yīng)用不理想、制度設(shè)計不完善等問題；省級政府責(zé)任制泛化，地方政府責(zé)任制虛化、形式化等問題。責(zé)任制體系的不完善、不科學(xué)，直接制約著森林資源的保護(hù)和發(fā)展。進(jìn)入新時代，如何運用新思想破解上述難題，是資源管理體系的新課題。

一、全面推行林長制的必要性

林長制是由各級黨委、政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“總林長”，各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和成員單位共同組織、指導(dǎo)林業(yè)生態(tài)建設(shè)，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、運行高效的林業(yè)生態(tài)保護(hù)發(fā)展機(jī)制。林長制是貫徹落實保護(hù)發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制的生動實踐，是加強林業(yè)和生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重大制度創(chuàng)新。

（一）全面推行林長制是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的必然要求

林長制是踐行人與自然和諧共生基本方略的重大實踐。習(xí)近平總書記指出，人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅持人與自然和諧共生，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，讓自然生態(tài)美景永駐人間，還自然以寧靜、和諧、美麗。林長制堅持“人與自然和諧共生”的理念，堅持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的原則，把生態(tài)保護(hù)修復(fù)作為核心任務(wù)，將傳統(tǒng)林業(yè)提升到生態(tài)文明和綠色發(fā)展戰(zhàn)略高度，由各級地方黨委、政府統(tǒng)籌推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)，正確處理人與自然、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)、保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，守住生態(tài)紅線，合理確定城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，優(yōu)化林地和濕地等自然資源生態(tài)空間布局和結(jié)構(gòu)配置，推動林業(yè)高質(zhì)量、多效益發(fā)展，把人與自然和諧共生基本方略落到實處。

林長制是守住“綠水青山就是金山銀山”的根本保障?！熬G水青山就是金山銀山”理念，是指導(dǎo)我國生態(tài)文明建設(shè)的核心理念和基本原則。推進(jìn)林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，必須堅持以保護(hù)好綠水青山為前提，遵循自然規(guī)律，統(tǒng)籌多種資源、多方力量，努力實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、多種功能充分發(fā)揮，既創(chuàng)造更多的生態(tài)資本和綠色財富，滿足人民對良好生態(tài)的需求，又生產(chǎn)豐富的綠色林產(chǎn)品，滿足人民對物質(zhì)產(chǎn)品的需要。推行林長制，就是緊抓生態(tài)保護(hù)，深化生態(tài)文明制度創(chuàng)新，著力擴(kuò)大森林資源總量、提高森林質(zhì)量、改善森林生態(tài)功能，著力破除影響林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的體制機(jī)制障礙和要素制約，積極推進(jìn)林業(yè)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)新途徑，加快發(fā)展木本油料、特色經(jīng)濟(jì)林、特色苗木花卉、森林旅游康養(yǎng)、林下經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)和“互聯(lián)網(wǎng)+林業(yè)”等新業(yè)態(tài)，培育新型林業(yè)經(jīng)營主體，使綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益。

林長制是增進(jìn)生態(tài)福祉的民生工程。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。良好生態(tài)是區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)，也是新時代各級政府奮斗的重要目標(biāo)。林長制堅持以人民為中心的發(fā)展理念，生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，緊緊圍繞人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，堅持問題導(dǎo)向，補齊生態(tài)短板，堅持重點解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題，建設(shè)山清水秀、城鄉(xiāng)宜居、美麗富饒的幸福家園，不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，讓良好生態(tài)環(huán)境成為提升人民群眾獲得感和幸福感的增長點。

林長制是系統(tǒng)治理山水林田湖草的重大舉措。 “山水林田湖草是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。”習(xí)總書記這一科學(xué)論斷深刻揭示了森林對生態(tài)安全的決定性作用，系統(tǒng)闡釋了加強森林、草原、濕地、荒漠等自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的重大意義。實行林長制，便于各級政府和廣大林業(yè)生態(tài)建設(shè)者樹立系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，因地制宜地協(xié)調(diào)好林與山、林與水、林與湖、林與田、林與草之間的關(guān)系，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)。同時，林長制將督促各級政府及相關(guān)部門抓住機(jī)遇、創(chuàng)新思路，依托國家林業(yè)重點工程，大力開展森林（濕地）資源保護(hù)恢復(fù)，提升生態(tài)功能，從而實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的全面管理、整體保護(hù)。

林長制是構(gòu)筑生態(tài)保護(hù)責(zé)任體系的制度保障。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上指出：“要用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。”建立林長制，就是要按照中央關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人的要求，從制度建設(shè)入手，壓實各級黨委政府的責(zé)任，強化工作統(tǒng)籌，充分調(diào)動各方面積極性，形成齊抓共管、社會廣泛參與的林業(yè)治理新格局。林長制堅持依法治林，通過創(chuàng)新和建立一系列嚴(yán)格的制度，為可持續(xù)運行奠定長效機(jī)制。

（二）全面推行林長制是提升林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要

全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，美麗中國是主要標(biāo)志，人與自然和諧共生是基本特征。當(dāng)前，我國依然缺林少綠、生態(tài)脆弱、生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)不足，生態(tài)保護(hù)和建設(shè)水平與維護(hù)生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的差距還很大，推進(jìn)林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)十分繁重，面臨許多挑戰(zhàn)。全面推行林長制，是提升林業(yè)治理能力和水平的客觀需要。

林長制是確保林業(yè)跨越生態(tài)文明建設(shè)“關(guān)鍵期、攻堅期、窗口期”的有效途徑。習(xí)近平總書記指出，“目前，我國生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。”這一重大科學(xué)判斷，為生態(tài)文明建設(shè)重要組成部分的林業(yè)工作提出了“必須咬緊牙關(guān)，爬過這個坡、邁過這道坎”的目標(biāo)和要求。但林業(yè)目前仍面臨著生態(tài)修復(fù)難度增大、資源保護(hù)壓力加大、體制機(jī)制缺乏活力、林業(yè)產(chǎn)品供給能力不足、基礎(chǔ)設(shè)施裝備落后、管理服務(wù)水平不高等現(xiàn)實問題，林業(yè)部門“小馬拉大車”，難以協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門共同開展工作。實施林長制，建立健全黨政同責(zé)、部門協(xié)作、民眾參與的林業(yè)生態(tài)保護(hù)和發(fā)展體制機(jī)制，是促進(jìn)林業(yè)邁過生態(tài)文明建設(shè)“關(guān)鍵期、攻堅期、窗口期”的重大制度創(chuàng)新和工作抓手，也是全面推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)縱深發(fā)展的迫切需要。

林長制是強化生態(tài)文明建設(shè)黨政領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任的必然選擇。林長制遵循尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，建立健全了以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的目標(biāo)責(zé)任制度。實施林長制，有利于增強各級政府（林長）重視林業(yè)、研究林業(yè)、保護(hù)林業(yè)、發(fā)展林業(yè)的責(zé)任和意識；有利于督促各級政府（林長）及相關(guān)部門深度參與林業(yè)各項工作的全過程，群策群力，著力解決制約林業(yè)發(fā)展的瓶頸和歷史遺留的難題，努力形成各級人民政府和相關(guān)部門統(tǒng)籌推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的局面，使其成為林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)的一項制度創(chuàng)新。

林長制是分解壓實林業(yè)生態(tài)建設(shè)任務(wù)的有效措施。2016年國務(wù)院關(guān)于全國“十三五”期間年森林采伐限額的批復(fù)（國函〔2016〕32 號）中明確，“各級人民政府要健全領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制，把森林覆蓋率、森林蓄積量、林地保有量和天然林保護(hù)情況納入年度目標(biāo)考核體系”，同時明確，“對因保護(hù)不力致使森林資源遭受嚴(yán)重破壞的，要追究有關(guān)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。

林長制實行省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長負(fù)責(zé)制度，并明確了相關(guān)部門職責(zé)和義務(wù)，既是對現(xiàn)有經(jīng)驗的歸納總結(jié)，更是在更高層次上推進(jìn)深化的創(chuàng)新之舉。實行林長制，有利于實施網(wǎng)格化資源管理，壓實各級林長責(zé)任和義務(wù)，避免了交叉重復(fù)和相互推諉情況的發(fā)生，確保山有人護(hù)、事有人做、責(zé)有人擔(dān)；有利于強化計財、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、交通、水利、住建、教育等多部門的相互協(xié)作，實現(xiàn)條塊結(jié)合、以條為主，各司其職、齊抓共管的工作運行機(jī)制，也有利于挖掘林業(yè)內(nèi)部潛力，提高林地生產(chǎn)力，充分發(fā)揮林業(yè)在生態(tài)文明建設(shè)中的主力軍作用，營造政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會關(guān)注、民眾參與的林業(yè)發(fā)展氛圍。

林長制是落實森林資源保護(hù)發(fā)展考核問責(zé)的機(jī)制創(chuàng)新。林長制建立健全了可分解、可實施、可監(jiān)測、可考核的考核評價體系，形成了指標(biāo)量化、考核公開、評價客觀、褒獎分明的激勵機(jī)制。實施林長制，有利于考核評價指標(biāo)落實到村一級，或者延伸到村民小組、護(hù)林員（林木所有者、經(jīng)營者等），實現(xiàn)真正意義上的網(wǎng)格化、精細(xì)化、系統(tǒng)化考核評價，壓實了責(zé)任，強化了監(jiān)督，真正做到“守林有責(zé)、守林擔(dān)責(zé)、守林盡責(zé)”。實施林長制，便于推進(jìn)和落實領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，對各級地方政府和相關(guān)責(zé)任單位的領(lǐng)導(dǎo)干部所轄區(qū)內(nèi)的森林、草原和濕地等自然資源實物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化進(jìn)行審計；促進(jìn)各級干部樹立起“守住綠水青山就是最大政績”的科學(xué)政績觀，切實履行森林資源管理和生態(tài)保護(hù)的責(zé)任。

二、對全面推行“林長制”的政策建議

全面推行林長制，目標(biāo)是推動地方政府保護(hù)發(fā)展森林、草原、濕地、荒漠等資源，從而構(gòu)建黨政齊抓、領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)綱、部門協(xié)力、社會舉力、責(zé)任到人、務(wù)實高效的自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)發(fā)展機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)。

建立林長體系按照屬地管理、分級負(fù)責(zé)的原則，全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長體系。縣級以上設(shè)立總林長，由黨委、政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；副總林長由黨委、政府分管負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。市、縣(市、區(qū))根據(jù)實際需要，分區(qū)域設(shè)立林長，由同級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。

實行最嚴(yán)格的保護(hù)管理制度嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，將森林、草原、濕地等重要保護(hù)地納入生態(tài)紅線。堅持實行用途管制制度，嚴(yán)格控制生態(tài)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，確保全國生態(tài)空間面積不減少。按照山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、區(qū)域統(tǒng)籌、綜合治理的原則，嚴(yán)格保護(hù)森林生態(tài)資源。強化水源涵養(yǎng)等重要生態(tài)區(qū)位和生態(tài)脆弱敏感地區(qū)的資源監(jiān)管。繼續(xù)實行天然林保護(hù)制度。加大草原生態(tài)保護(hù)力度。嚴(yán)格落實濕地保護(hù)修復(fù)和沙化土地封禁保護(hù)修復(fù)制度。進(jìn)一步加強野生動植物保護(hù)。系統(tǒng)構(gòu)建全過程、多層級的森林、草原和濕地風(fēng)險防范體系，全面提升災(zāi)害防控能力，有效防范生態(tài)風(fēng)險。

構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系加強頂層設(shè)計，加快構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，加強生物多樣性保護(hù)，完善自然保護(hù)地管理體制機(jī)制。加大公益林、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園的建設(shè)、保護(hù)和監(jiān)管。

推動綠色發(fā)展和民生改善適應(yīng)新時代人民群眾對美好生活的新需求，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推進(jìn)森林城市、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，提升生態(tài)宜居水平。大力弘揚生態(tài)價值觀念，倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式，推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用。充分發(fā)揮林業(yè)在鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧中的重要作用，大力發(fā)展生態(tài)旅游、苗木花卉、森林康養(yǎng)等綠色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)就業(yè)增收。推進(jìn)林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引導(dǎo)社會資金發(fā)展現(xiàn)代林草業(yè)，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，培育壯大新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式、新動能，增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給。

嚴(yán)格考核問責(zé)在實施林長制過程中，全面加強對各級林長的考核，嚴(yán)格責(zé)任追究，確保各項目標(biāo)任務(wù)有效落實。要把地方政府保護(hù)發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制納入林長制建設(shè)體系，并逐級進(jìn)行檢查和考核。

試點的實踐證明，推進(jìn)林長制，堅持問題導(dǎo)向，借力領(lǐng)導(dǎo)平臺，發(fā)揮制度優(yōu)勢，攻重點、克難題、求實效，切實解決了不少群眾反映強烈的民生問題，推動實施了一系列護(hù)林增綠的重點工程，顯著提升了森林資源管護(hù)水平，初步構(gòu)建了林業(yè)事業(yè)大保護(hù)、大發(fā)展的大格局，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國提供了強有力的體制保障和制度支撐。