□吳國珍

一、黨內(nèi)法規(guī)制度體系化的結(jié)構(gòu)特征

所謂體系，按照漢語詞典的解釋，是指若干有關(guān)事物或思想意識(shí)按照一定的秩序和聯(lián)系而構(gòu)成的一個(gè)整體。馬克斯·韋伯認(rèn)為，體系化是一個(gè)邏輯清晰、內(nèi)在一致、理論上無漏洞的規(guī)則體系[1]。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由中國共產(chǎn)黨全部現(xiàn)行的法規(guī)制度構(gòu)成的規(guī)則體系，這些法規(guī)制度根據(jù)調(diào)整范圍、規(guī)范內(nèi)容的不同可分類組合為不同的部門，但又是一個(gè)邏輯嚴(yán)密、內(nèi)容一致的有機(jī)整體。這表明，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由全部現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度構(gòu)成的，但又不是所有法規(guī)制度的簡單羅列，而是具有嚴(yán)密完整的結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系化的結(jié)構(gòu)特征，主要表現(xiàn)為以下幾方面。

(一)內(nèi)容的完備性。體系化首先要求黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)容必須齊全、完備，而不是殘缺不全的，否則體系化就無從談起。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)制度必須涵蓋黨的活動(dòng)的方方面面，對黨組織和黨員個(gè)人的工作、活動(dòng)和行為進(jìn)行全過程、全方位的調(diào)整和規(guī)范，確保黨組織和黨員個(gè)人所有活動(dòng)的制度化、規(guī)范化、程序化?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確，黨內(nèi)法規(guī)制定有黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等七種表現(xiàn)形式。如果把黨內(nèi)法規(guī)制度體系看作一棵參天茂盛的大樹，那么黨章是黨內(nèi)法規(guī)制度的“根”；準(zhǔn)則、條例是黨內(nèi)法規(guī)制度的主干；規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則是黨內(nèi)法規(guī)制度的枝椏，是準(zhǔn)則、條例的配套性法規(guī)制度。黨內(nèi)法規(guī)制度體系要以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，黨章是生發(fā)其他黨內(nèi)法規(guī)制度的“根”，其他黨內(nèi)法規(guī)制度都是從黨章衍生出來的，是黨章的具體化。體系化的黨內(nèi)法規(guī)制度，一方面必須全面覆蓋、支撐黨的活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域；另一方面還要求主干性、配套性黨內(nèi)法規(guī)制度完善齊備。有關(guān)資料表明，截至2018年8月底，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)約4,200部。從橫向部門看，黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障等方面的法規(guī)制度分別為450、900、1,400、1,460多部；從縱向?qū)哟慰?，中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)分別為220、240、3,700多部[2]。從數(shù)量上和結(jié)構(gòu)上看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系已初具規(guī)模，但這是不是意味著黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的任務(wù)已經(jīng)完成呢？其實(shí)不然，黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容不完整，不適應(yīng)黨情、國情、世情發(fā)展需要，法規(guī)制度之間不配套、不協(xié)調(diào)等問題，在某種程度上還沒有根本解決。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的任務(wù)依然艱巨。

(二)結(jié)構(gòu)的完整性。黨內(nèi)法規(guī)制度的框架結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是橫向分工明確，即根據(jù)調(diào)整對象、規(guī)范內(nèi)容不同，從橫向上對涵蓋全面的黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行科學(xué)分類；二是縱向?qū)哟蚊魑床煌问?、不同類型的黨內(nèi)法規(guī)制度，由于其制定主體、調(diào)整對象、規(guī)范內(nèi)容的不同，在縱向上有著明確、清晰的效力等級(jí)。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度體系表現(xiàn)為兩個(gè)“1+4”的框架結(jié)構(gòu)。

1.橫向上的“1+4”框架體系。2017年6月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度調(diào)整對象、規(guī)范內(nèi)容，從橫向方面搭建了以“1+4”為基本架構(gòu)的框架體系，科學(xué)地解決了黨內(nèi)法規(guī)制度的分工和門類劃分問題。即以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，把黨內(nèi)法規(guī)制度劃分為黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)和黨的監(jiān)督保障等4大部門。其中，黨的組織法規(guī)制度以各級(jí)各類黨組織的產(chǎn)生、職責(zé)和運(yùn)行問題為調(diào)整內(nèi)容；黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度以黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)為調(diào)整內(nèi)容；黨的自身建設(shè)法規(guī)制度則是規(guī)范黨的建設(shè)過程中的相關(guān)問題，以黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)等為調(diào)整對象；黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度調(diào)整解決黨內(nèi)監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、保障過程中的相關(guān)問題。

2.縱向上的“1+4”等級(jí)結(jié)構(gòu)。2013年5月，中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)制度的總依據(jù)、總遵循，其他黨內(nèi)法規(guī)制度則是由黨章衍生出來的，是黨章的具體化。黨章之下有4個(gè)效力等級(jí)，即中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)，中央紀(jì)委、中央各部門制定的部委黨內(nèi)法規(guī)、省級(jí)黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)制度、副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面制定的黨內(nèi)法規(guī)制度。這就形成了縱向上的“1+4”效力等級(jí)結(jié)構(gòu)。

(三)整體的統(tǒng)一性。不同領(lǐng)域、不同層次、不同類型的黨內(nèi)法規(guī)制度，其調(diào)整對象、規(guī)范內(nèi)容、效力等級(jí)、作用大小有差異，但其目的都是為提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、確保黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位提供堅(jiān)實(shí)制度保障。目的的一致性為黨內(nèi)法規(guī)制度整體內(nèi)容的統(tǒng)一性提出了要求。確保整體內(nèi)容的統(tǒng)一性是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)題中應(yīng)有之意。對此，習(xí)近平總書記指出:“法規(guī)制度的籠子扎細(xì)扎密扎牢，必須做到前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成。[3]”這就要求不同時(shí)期、不同部門、不同效力等級(jí)、不同類型的黨內(nèi)法規(guī)制度要分工科學(xué)、功能清晰、層次分明，又相互匹配，無縫對接、形成合力，做到不能脫節(jié)斷裂、不重疊抵觸、不越位錯(cuò)位，既“體現(xiàn)黨章的基本原則和精神”，又“相互協(xié)調(diào)、相輔相成，提升法規(guī)制度整體效應(yīng)”。

(四)與憲法法律的協(xié)調(diào)性。黨內(nèi)法規(guī)制度是全面從嚴(yán)治黨的重要依據(jù)，也是中國特色社會(huì)主義法治體系重要內(nèi)容。建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治國家，既要完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，又要完善中國特色社會(huì)主義法律體系，還要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度與憲法法律的有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)，將依法治國與制依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)，“努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”[4]，從而實(shí)現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨的良性互動(dòng)。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度體系化的內(nèi)在邏輯

為確保黨內(nèi)法規(guī)制度“立得住、行得通、管得了”，必須做到方向正確、內(nèi)容科學(xué)、程序規(guī)范[5]，這是黨內(nèi)法規(guī)制度體系化的內(nèi)在邏輯。

(一)黨內(nèi)法規(guī)制度必須方向正確。中國共產(chǎn)黨是馬克思主義的執(zhí)政黨，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨的重要活動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)制度是因黨而生，黨內(nèi)法規(guī)制度必須具有黨性，體現(xiàn)黨的性質(zhì)和宗旨，貫徹黨的意志，符合黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)律，促進(jìn)黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)。因而，中國共產(chǎn)黨的政治性，使得黨內(nèi)法規(guī)制度具有先天的政治性，政治性是黨內(nèi)法規(guī)制度的根本屬性。同時(shí)，政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是黨的建設(shè)重要組成部分，因而，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，把健全和完善黨內(nèi)政治紀(jì)律、政治規(guī)矩?cái)[在首位。

(二)黨內(nèi)法規(guī)制度必須內(nèi)容科學(xué)。保證黨內(nèi)法規(guī)制度“內(nèi)容科學(xué)”應(yīng)從以下幾個(gè)方面去努力。

1.立足實(shí)際，注重條件的成熟性。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)要實(shí)事求是，從國情、黨情、民情的實(shí)際出發(fā)，準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)制度制定、實(shí)施的時(shí)機(jī)和條件，不能脫離實(shí)際、盲目推進(jìn)[6]；積極開展制定黨內(nèi)法規(guī)制度的必要性、可行性、可操作性評(píng)估以及實(shí)施效果評(píng)估。

2.堅(jiān)持問題導(dǎo)向，具有針對性。立足當(dāng)下、直面問題，不是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，而是著眼未來，在解決人民群眾最不滿意的問題上下功夫，著力解決黨在組織、領(lǐng)導(dǎo)、建設(shè)和監(jiān)督保障等方面的矛盾和問題，特別是黨在政治、思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉等建設(shè)中的突出矛盾和問題。這體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人直面問題的政治勇氣和歷史擔(dān)當(dāng)。

3.務(wù)實(shí)管用，具有實(shí)效性。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的關(guān)鍵不在于量的多少，而在于要?jiǎng)?wù)實(shí)管用。如果內(nèi)容脫離實(shí)際，過于原則籠統(tǒng)、彈性空間大，甚至相互脫節(jié)，再多的制度也會(huì)流于形式。因此，要以改革創(chuàng)新的精神，以務(wù)實(shí)、管用、有效為努力方向，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)改革。

4.邏輯嚴(yán)密，具有科學(xué)性。假定、行為模式和法律后果是規(guī)范構(gòu)成的三要素，構(gòu)成要素的完整性是規(guī)范在邏輯上最基本的要求。目前，有的黨內(nèi)法規(guī)制度，存在要素不完整、不對應(yīng)、不匹配等現(xiàn)象，這實(shí)質(zhì)上就是內(nèi)在邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)、立法技術(shù)不成熟的問題。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)可以借鑒國家法律的規(guī)范體例、技術(shù)、語言和程序，對主體、行為、后果、監(jiān)督進(jìn)行具體、明確、規(guī)范的表述，并在規(guī)范性的前提下進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制度的形式和技術(shù)的創(chuàng)新。

(三)黨內(nèi)法規(guī)制度必須程序嚴(yán)密。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，既要健全完善實(shí)體性規(guī)范，又要健全程序性規(guī)范，明確法規(guī)運(yùn)行程序，切實(shí)克服重實(shí)體輕程序的現(xiàn)象，為實(shí)體性規(guī)范的貫徹實(shí)施提供有效保障。

1.黨內(nèi)法規(guī)制定。在黨內(nèi)法規(guī)制定方面，可參考《中華人民共和國立法法》的立法經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)制定主體、規(guī)范內(nèi)容、效力等級(jí)的不同，確立不同的制定程序和備案程序，改變目前一套程序適用于所有種類的黨內(nèi)法規(guī)，并且過于籠統(tǒng)、單一、無差別的狀態(tài)。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定的民主程序，激發(fā)廣大黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的熱情，集中全黨的智慧，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量，增進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性、可行性。

2.黨內(nèi)法規(guī)審查備案。在黨內(nèi)法規(guī)審查備案方面，要設(shè)立機(jī)構(gòu)，配備人員，制定標(biāo)準(zhǔn)，明確范圍，規(guī)定期限，確立程序，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)審查備案工作程序化、規(guī)范化，保證備案審查工作的科學(xué)性和權(quán)威性。

3.黨內(nèi)法規(guī)清理。在黨內(nèi)法規(guī)清理方面，要建立集即時(shí)清理、專項(xiàng)清理、集中清理于一體的動(dòng)態(tài)清理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)清理工作的常態(tài)化，從而解決黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不配套等問題。

4.黨內(nèi)法規(guī)解釋。在黨內(nèi)法規(guī)解釋方面，要加強(qiáng)對現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度的含義、內(nèi)容、概念、術(shù)語以及適用的條件等進(jìn)行說明和解釋，以維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一、推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的精準(zhǔn)實(shí)施。

5.程序性規(guī)范建設(shè)。在程序性規(guī)范建設(shè)方面，要高度重視并健全在適用、執(zhí)行與監(jiān)督過程中的程序和機(jī)制。黨的十八大以來，為讓人民監(jiān)督權(quán)力在陽光下運(yùn)行，從中央到地方建立巡視巡查制度、制定“權(quán)力清單”、編制“權(quán)力運(yùn)行圖”，就是程序嚴(yán)密在具體操作性規(guī)定中的明顯體現(xiàn)。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度體系化的實(shí)施保障

黨內(nèi)法規(guī)制度要“立得住、行得通、管得了”，關(guān)鍵要堅(jiān)持四個(gè)“相結(jié)合”，為黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施提供堅(jiān)強(qiáng)而有力保障。

(一)思想建黨與制度治黨相結(jié)合。制度治黨是全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在要求，搭建系統(tǒng)完備、內(nèi)容科學(xué)、運(yùn)行高效、執(zhí)行有力的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是實(shí)現(xiàn)制度治黨的前提條件和必然邏輯，但僅靠制度治黨是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！巴缴撇蛔阋詾檎?，徒法不能以自行”。思想建黨是通過形式多樣、扎實(shí)有效的學(xué)習(xí)、宣傳、教育活動(dòng)，讓廣大黨員干部時(shí)刻牢記黨的宗旨、黨的使命，堅(jiān)定共產(chǎn)主義和中國特色社會(huì)主義的理想信念，從世界觀、人生觀、價(jià)值觀層面，為黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實(shí)提高精神動(dòng)力和思想武裝。思想建黨為制度治黨提供思想保證，制度治黨為思想建黨提供制度保障，二者相輔相成、相互促進(jìn)。只有堅(jiān)持思想建黨與制度治黨相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)思想上的“自律”和行為上的“他律”的有機(jī)融合，才能推進(jìn)黨的建設(shè)向縱深方向發(fā)展，才能讓黨永葆青春和活力。

(二)強(qiáng)化執(zhí)行與加強(qiáng)監(jiān)督相結(jié)合。落實(shí)執(zhí)行是法規(guī)制度的生命力。制定制度固然重要，落實(shí)制度比制定制度更加重要。如果制度不落實(shí)、不能得到有效的執(zhí)行，再好的制度也等于零，甚至破壞制度在人民心目中的公信力。在實(shí)踐中，落實(shí)制度比制定制度面臨的難度更大、困難更多，所以要把九分力氣花在落實(shí)制度上，增強(qiáng)制度執(zhí)行力，提高制度公信力。只有這樣，才能“讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，確保各項(xiàng)法規(guī)制度落地生根?！秉h內(nèi)法規(guī)制度要增強(qiáng)執(zhí)行力，提高公信力，一是要敢于較真、碰硬、抓落實(shí)。執(zhí)行的關(guān)鍵在真抓、嚴(yán)管，堅(jiān)持執(zhí)行制度無例外、對違規(guī)行為的零容忍，讓黨內(nèi)法規(guī)制度成為“帶電的高壓線”。二是要強(qiáng)化監(jiān)督檢查，用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動(dòng)落實(shí)。如果監(jiān)督不力，黨內(nèi)法規(guī)制度就不能發(fā)力生威，就會(huì)成為沒有牙齒的老虎，成為只是擺設(shè)的稻草人。

(三)普遍要求與抓牢“關(guān)鍵少數(shù)”相結(jié)合。黨內(nèi)法規(guī)就是用制度管權(quán)、管事、管人，所以，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既要約束廣大黨員，又要把握“關(guān)鍵少數(shù)”和“少數(shù)關(guān)鍵”這個(gè)重點(diǎn)，“關(guān)鍵少數(shù)”是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，“少數(shù)關(guān)鍵”則是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部中的“一把手”，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”的制約和監(jiān)督。因?yàn)樗麄兪菣?quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵，把權(quán)力納入制度化軌道，就是要對他們提出更高的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行更嚴(yán)格的管理和監(jiān)督，讓他們以身作則，率先垂范，自上而下，層層推動(dòng)。中央“八項(xiàng)規(guī)定”之所以能夠取得如此矚目的成就，其關(guān)鍵是兩個(gè)方面，一是緊緊抓住了領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，尤其是“一把手”這個(gè)“少數(shù)關(guān)鍵”；二是久久為功，鍥而不舍，馳而不息。

(四)重激勵(lì)與重約束相結(jié)合。黨內(nèi)法規(guī)必須重視追懲違規(guī)，強(qiáng)化制約監(jiān)督，如果黨內(nèi)法規(guī)制度只有懲治性規(guī)定，沒有激勵(lì)性規(guī)定的助推，就不能最大限度激發(fā)黨員干部的積極性。這盡管可以約束亂作為，但會(huì)助長不作為，會(huì)讓千里馬歇步、老黃牛撂挑、干事的人寒心，影響事業(yè)發(fā)展，挫傷黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的精氣神。顯然，這不是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的初衷。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，一方面“要堅(jiān)持以嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)要求干部、以嚴(yán)的措施管理干部、以嚴(yán)的紀(jì)律約束干部，使干部心有所畏、言有所戒、行有所止?！盵7]另一方面，要關(guān)心愛護(hù)黨員干部，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，健全激勵(lì)機(jī)制，完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制，旗幟鮮明、理直氣壯地為那些愿干事、能干事、干成事、有擔(dān)當(dāng)、敢作為的干部鼓勁加油。